劉 佳
(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長春 130024)
大數(shù)據(jù)時代的社會治理困境與創(chuàng)新發(fā)展路徑
劉 佳
(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長春 130024)
“信息爆炸”使大數(shù)據(jù)時代的人們應(yīng)接不暇,數(shù)據(jù)的巨量、多樣及快速傳遞所造成的各種矛盾與問題,使現(xiàn)代社會又陷入新的治理困境之中。但隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展與應(yīng)用,大數(shù)據(jù)也可以作為現(xiàn)代社會治理的重要抓手而加以開發(fā)利用。文章從大數(shù)據(jù)時代的特點(diǎn)、影響及其對現(xiàn)代社會治理的作用等幾個方面進(jìn)行了相關(guān)探討。
大數(shù)據(jù)時代;社會治理困境;社會治理創(chuàng)新
互聯(lián)網(wǎng)(包括移動互聯(lián)網(wǎng))的飛速發(fā)展,使人類社會的各個方面迅速走向了信息化時代。信息爆炸來日已久,大數(shù)據(jù)時代的到來只是信息劇增的又一次高潮,是巨量數(shù)據(jù)、多樣數(shù)據(jù)加以快速傳遞的全面顯現(xiàn)。但伴隨大數(shù)據(jù)而來的不僅有機(jī)遇,也有挑戰(zhàn),人們只有認(rèn)識挑戰(zhàn)、適應(yīng)挑戰(zhàn),才能抓住機(jī)遇并利用機(jī)遇。當(dāng)大數(shù)據(jù)如潮水般迅猛涌來之時,各種新的問題與矛盾也隨之滋生,使人們遭遇前所未有的巨大挑戰(zhàn)。如海量信息的儲存與管理問題,有益信息的提純與利用問題,有害信息的過濾與刪除問題,國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個人隱私的保護(hù)問題,公共信息的合理公開與共享問題,等等,不僅需要大數(shù)據(jù)技術(shù)及相關(guān)設(shè)備的支持,而且需要法律化的管控與規(guī)范,這使當(dāng)今社會的問題特征與治理模式都發(fā)生了前所未有的變化,且“必將引起整個社會生活及人們的社會活動的巨變”,“中國的社會結(jié)構(gòu)也將得到根本性的改造”。[1](P837)然而,機(jī)遇與挑戰(zhàn)共存,大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)高度也恰好可以使我們站在時代的制高點(diǎn)上,通過開發(fā)和利用大數(shù)據(jù)來開創(chuàng)社會管理與治理的全新模式,以加快實(shí)施黨的十八大明確提出的“形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處理相結(jié)合的社會管理機(jī)制”。因此,通過對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用,可以使我們對社會問題及社會治理產(chǎn)生新的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識,形成新的模式和方法,進(jìn)而對社會變革與創(chuàng)新帶來重大的革命性影響。
托尼·卡斯于1988年在美國《科學(xué)》雜志上發(fā)表了有關(guān)“大數(shù)據(jù)”處理軟件的文章,首次提出了“大數(shù)據(jù)”一詞,之后隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展,“大數(shù)據(jù)”對研究、商業(yè)、公共管理等領(lǐng)域的影響越來越明顯,“大數(shù)據(jù)”的概念也就漸漸為人熟知。但最早提出大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來的是美國咨詢公司麥卡錫,并隨著維克托·邁爾·舍恩伯格大數(shù)據(jù)研究的先河之作——《大數(shù)據(jù)時代》的出版而成為一個標(biāo)志時代特征的概念。
(一)大數(shù)據(jù)時代的含義
關(guān)于什么是大數(shù)據(jù),并不存在完整的定義,可作一般性的理解,就是大量、多樣、龐雜、不具結(jié)構(gòu)化的信息,也因大數(shù)據(jù)的這些特征而使得傳統(tǒng)方法和工具很難處理或分析之。但大數(shù)據(jù)并不因難以處理而影響到其自身價值,相反,大數(shù)據(jù)帶給人類社會的影響已越來越大并極具發(fā)掘價值,正如維克托·邁爾·舍恩伯格在書中所指出的那樣,大數(shù)據(jù)所帶來的信息風(fēng)暴正在變革著我們的工作、生活和思維,并開啟了一次重大的時代轉(zhuǎn)型。[2]他認(rèn)為,“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價值的源泉;大數(shù)據(jù)還是改變市場、組織機(jī)構(gòu),以及政府與公民關(guān)系的方法”。[3](P139)因此,大數(shù)據(jù)時代從根本上說,也就是大數(shù)據(jù)技術(shù)得以廣泛應(yīng)用的時代,是人類信息總量的暴漲以及計算機(jī)處理能力速增的時代,也是以大數(shù)據(jù)技術(shù)來解決人類社會各種組織及各個領(lǐng)域的問題,并使解決模式發(fā)生革命性變革的時代。大數(shù)據(jù)時代的到來,使人們對人類社會的認(rèn)識進(jìn)入了一個新的層次與境界,并面臨更多的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。
(二)大數(shù)據(jù)時代的特點(diǎn)
廣義地講,數(shù)據(jù)信息并不僅僅限于互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù),但隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的廣為運(yùn)用,大數(shù)據(jù)基本都要通過互聯(lián)網(wǎng)加以呈現(xiàn)。大數(shù)據(jù)在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中,其產(chǎn)生與來源一般都是互聯(lián)網(wǎng)公司在常規(guī)運(yùn)營過程里生成并積累起來的用戶行為數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)的總量極大,大到難以用一般的技術(shù)進(jìn)行處理的規(guī)模。但“大”并非大數(shù)據(jù)的唯一特點(diǎn),而是首要的特點(diǎn),特別是移動互聯(lián)的發(fā)展,使大數(shù)據(jù)還在翻倍地增大。據(jù)資料統(tǒng)計,全球網(wǎng)民平均每月的使用流量在1998年為1MB(兆字節(jié)),到2008年的十年間就增大到了1GB(1GB=1024MB),預(yù)計到2014年,月均將達(dá)到10GB。流量的加大標(biāo)志著信息產(chǎn)生量的增加,如我國淘寶網(wǎng)每天的交易量多達(dá)幾千萬筆,所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)信息超過50TB(1TB=1000GB)。[4](P47)由于信息的來源和內(nèi)容不同,大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)類型繁多而龐雜,有文檔、圖片、音頻、視頻等信息,這對數(shù)據(jù)的處理來說將是一個難題。大數(shù)據(jù)的再一個特點(diǎn)是傳遞速度快,實(shí)效性比較高,我們每天一打開網(wǎng)頁,總有瀏覽不盡的各種新的即時性的信息,使讀者應(yīng)接不暇。在短時間內(nèi)能夠收集、呈現(xiàn)并處理海量的數(shù)據(jù)信息,是大數(shù)據(jù)時代最突出的特征。盡管大數(shù)據(jù)的規(guī)模龐大,但其數(shù)據(jù)價值密度并不高,信息的泛濫式呈現(xiàn)使人們對信息價值的需求度越來越低,因而必須通過一定的“過濾”與“提純”來獲取有用信息并加以利用。因此也可以說,大數(shù)據(jù)時代對人類控制信息的技術(shù)與能力也提出了新的挑戰(zhàn)。
(三)大數(shù)據(jù)時代的意義
對于美國華爾街的掘金者們來講,互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息就是他們的財富寶藏所在,其價值堪比石油和黃金,是一種全新的致富手段。[2]比如,他們可以通過對微博、推特上的數(shù)據(jù)信息來分析網(wǎng)民的集體情緒傾向,并決定是否拋售股票;可以通過瀏覽銀行求職網(wǎng)站上的崗位數(shù)量,推斷就業(yè)行情等,網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)價值由此可見一斑。大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)亦被應(yīng)用于各個行業(yè)及領(lǐng)域,通過為這些不同的行業(yè)提供數(shù)據(jù)依據(jù),使之得以發(fā)展壯大。如在制造業(yè)方面,可以根據(jù)購物網(wǎng)站的顧客網(wǎng)評來分析產(chǎn)品性能及銷售量;在疾控與預(yù)防方面,可以根據(jù)網(wǎng)民搜索遺留的“痕跡”分析病疫的流行與傳播狀態(tài);在社會安全方面,通過對通訊數(shù)據(jù)中有關(guān)數(shù)量、地址、時間等信息的統(tǒng)計與分析,來歸納社會人口的流動情況,等等??傊髷?shù)據(jù)本身所蘊(yùn)含的巨大價值使大數(shù)據(jù)時代具有更多的機(jī)會為人們所利用,人們可以通過對數(shù)據(jù)的收集、儲存、分析、共享等過程,來重新看待眼前的世界,重新審視這個社會,并重新找到應(yīng)對世界與社會問題的決策方式與解決策略。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的理性分析來代替感性經(jīng)驗,還將使社會治理的原有方式發(fā)生巨大變化。由于大數(shù)據(jù)的規(guī)模大、種類多、傳遞快等特征,新型的社會治理方式必將能夠在全面治理、動態(tài)治理、應(yīng)急治理等治理體制與治理模式上有巨大突破與革新,使大數(shù)據(jù)時代的意義愈發(fā)顯現(xiàn)出來。
(四)大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)
總體來講,無論人類社會發(fā)展到什么程度,信息的需要和影響都是不可避免的,只不過,隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,這種信息的產(chǎn)生與呈現(xiàn)已經(jīng)達(dá)到了歷史發(fā)展的極致,人們對信息的需求以及信息對人類的影響也已上升到歷史最高水平,而且信息的需求量越大,對人類社會所產(chǎn)生的影響也越大。但是,當(dāng)人們的思想意識、相關(guān)應(yīng)對技術(shù)與管理機(jī)制尚未做足準(zhǔn)備時,大數(shù)據(jù)所帶來的挑戰(zhàn)也是非常大的。一方面,大數(shù)據(jù)的積極意義就在于它已經(jīng)成為一種重要的生產(chǎn)要素,其應(yīng)用價值不可估量;另一方面,不管人類是否樂見,大數(shù)據(jù)的消極作用及負(fù)面影響也在與日俱增。因此,大數(shù)據(jù)帶給人類的挑戰(zhàn)是多方面的。從積極的方面講,人們?nèi)绾卫么髷?shù)據(jù),如何充分挖掘其蘊(yùn)藏的無限價值,對人類目前的各個環(huán)節(jié)都是一種考驗。首先,由于大數(shù)據(jù)來勢迅猛,并且這種降臨又是源自現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展,這就會造成人們在思想意識上對大數(shù)據(jù)時代到來的猝不及防,不能清醒認(rèn)識大數(shù)據(jù)的正負(fù)作用,不能以一種自覺意識去正向利用大數(shù)據(jù)這一特殊資源。其次,當(dāng)人們在盡情享受現(xiàn)代信息技術(shù)所帶來的實(shí)惠時,高效應(yīng)用與管理大數(shù)據(jù)的相應(yīng)技術(shù)卻沒有及時跟進(jìn),如數(shù)據(jù)采集能力,儲存能力,快速分析與及時反應(yīng)能力等,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于信息制造能力。從消極的方面講,人們還沒有為應(yīng)對大數(shù)據(jù)到來而制定完善的法律規(guī)定與管控機(jī)制,也導(dǎo)致大數(shù)據(jù)的正向價值大打折扣。而且,人們?nèi)绾喂芸赜泻π畔⒌闹圃炫c傳播,如何消除不良信息所造成的社會危害,對人類目前的技術(shù)水平也將是一種更大的挑戰(zhàn)。
大數(shù)據(jù)時代的到來為社會治理提供了千載難逢的機(jī)遇。然而,在面臨機(jī)遇的同時,應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行社會治理也會遇到許多新的問題與挑戰(zhàn)。如果說過去是因為信息不暢或不足而導(dǎo)致社會治理體制、模式與方式的落后,那么在多樣、靈活而快捷的海量信息面前,因數(shù)據(jù)技術(shù)落后或處理效果不佳而無法迅速做出社會治理的有效決策,同樣會造成社會治理能力的低下。相比于工商企業(yè)對數(shù)據(jù)信息的利用,政府管理機(jī)構(gòu)的社會治理理念還落后于大數(shù)據(jù)時代的相關(guān)技術(shù)理論和方法,使現(xiàn)代社會治理所面臨的困境依然很多。
(一)大數(shù)據(jù)時代下社會治理的內(nèi)涵及要求
在20世紀(jì)的后十年中,一些民間組織或社會團(tuán)體的組織力量逐步壯大興起并日益對公共生活乃至公共事業(yè)產(chǎn)生重要影響,進(jìn)而引起政府部門的重視并重新定位了政府與市場、政府與社會的關(guān)系。這種現(xiàn)象在理論界也形成了所謂的公共治理理論,對政府管理體制的改革產(chǎn)生明顯作用,引領(lǐng)了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個領(lǐng)域的管理變革發(fā)展的趨勢與潮流。
1.大數(shù)據(jù)時代下社會治理的內(nèi)涵
社會治理是社會進(jìn)程的一個環(huán)節(jié),也是社會進(jìn)步的一種表現(xiàn),從社會管理到社會治理的變革就在于公共計劃的實(shí)施已由過去的政府主辦到現(xiàn)在的政府主導(dǎo),在眾多不同利益主體共同發(fā)揮作用的方式下,實(shí)施、完成社會管理任務(wù)。全球治理委員會對社會治理所給出的定義就是:治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。從中可以得出:首先,治理符合公共利益,符合絕大多數(shù)個人、機(jī)構(gòu)乃至整個社會的合理需要。其次,治理需要迫使人們服從公共認(rèn)可的社會治理機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度以及種種非政府行政安排。自然,這種治理也必須得到集體的認(rèn)可,具有一定的法律效力。再次,社會治理將改變社會統(tǒng)治型管理中由政府包辦一切的方式,而改為在政府主導(dǎo)之下由社會機(jī)構(gòu)或組織“分而治之”的局部方式,這不僅把本來較大的社會問題化大為小,而且大大減輕了政府壓力,緩解了政府管理中形成的各種矛盾。第四,社會治理是一種法制治理,其本質(zhì)屬性依然在依法治國的外延之內(nèi),與各自為政、集團(tuán)統(tǒng)治甚至社會非法勢力的強(qiáng)制毫不粘連。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,社會治理的內(nèi)涵又有不同,由于政府部門很難掌控每天產(chǎn)生的巨量信息,很難對社會快速的發(fā)展變化所形成的現(xiàn)象及時研究與應(yīng)對,大量的信息研究機(jī)構(gòu)也將成為社會治理構(gòu)成的一部分,而使社會治理更加切實(shí)而有效,更具時代特征。
2.大數(shù)據(jù)時代下社會治理的要求
社會治理雖然只是國家治理的一部分,但卻是最重要的那一部分。社會是國家的形式,國家治理的絕大部分都是立足于社會、落實(shí)于社會,國家治理中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等無不服務(wù)于社會。因此,社會治理無論在內(nèi)容上還是在方式上,都將具有非常高的要求。首先,要將社會治理納入國家綜合治理的總框架下進(jìn)行,這樣做的意義就在于社會治理必須嚴(yán)格化、規(guī)范化、科學(xué)化、長效化。一句話,社會治理必須法制化。這樣,社會治理才能被廣泛重視并被社會接受,然后才能取得期望的效果。其次,社會治理需要政府轉(zhuǎn)變觀念并大膽放權(quán),政府必須要善于聽取人民群眾的聲音,執(zhí)政者要從善如流。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定了社會結(jié)構(gòu)的變化,社會結(jié)構(gòu)的變化又使社會環(huán)境里所包含的問題矛盾與過去有很大不同,很多問題由政府一包到底的做法已難以為繼,也遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會變化的節(jié)奏。中共十八大以來要求深化改革,從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理,就是一種適應(yīng)時代發(fā)展的模式創(chuàng)新。再次,社會治理需要現(xiàn)代化的治理機(jī)制和治理能力,其中治理機(jī)制是軟件,治理能力是硬件,二者相輔相成、不可分割。治理機(jī)制有助于治理能力的提升與發(fā)揮,治理能力反過來也能促進(jìn)治理機(jī)制的科學(xué)與完善。要解決我國的各種社會問題,實(shí)現(xiàn)各項既定目標(biāo),治理機(jī)制必須先行,以新的治理理念帶動治理能力的提高。在大數(shù)據(jù)時代到來之時,治理能力是關(guān)鍵,是核心,只有具備針對信息時代的各種科技手段,社會治理才能取得理想效果。
(二)大數(shù)據(jù)對現(xiàn)代社會治理所產(chǎn)生的影響
有人說,大數(shù)據(jù)時代不僅是一個富于創(chuàng)造力的時代,也是一個充滿破壞力的時代;大數(shù)據(jù)像一部推土機(jī)那樣,正轟轟隆隆地碾壓而來,肆無忌憚地瓦解著國家、社會及個人的信息保護(hù),同時又一路留下更多龐雜的數(shù)據(jù)垃圾,它對目前這個社會的影響是無處不在,對社會治理的正反作用也無所不能,人們必須首先從客觀上對此有所認(rèn)識和準(zhǔn)備。
1.對社會治理依據(jù)的影響
長期以來,由政府主抓、主管、主辦的社會治理之所以顧此失彼、效果不佳甚至矛盾層出,與政府進(jìn)行相關(guān)治理的事實(shí)依據(jù)有很大關(guān)系。政府決策需要依靠事實(shí)依據(jù),需要基于廣泛而充分的、既有代表性又有說服力的事實(shí)依據(jù),這種決策才有針對性和實(shí)效性,解決起來才能一針見血、立竿見影。但這僅僅是一種理想的狀態(tài)。實(shí)際情況是政府所能掌握的實(shí)施依據(jù)或者說是社會信息反饋往往問題百出。最常見的情況大致有以下幾類:一是信息渠道不夠暢通。信息渠道堵塞會導(dǎo)致信息源頭減少、信息數(shù)量減少、重要信息阻塞等問題出現(xiàn)。二是信息來源以偏概全。信息來源以偏概全容易導(dǎo)致信息來源的局部性與局限性,導(dǎo)致信息價值的降低等。比如某一地域、范圍內(nèi)出現(xiàn)的問題,某一時期或時段內(nèi)出現(xiàn)的問題,某一特定條件下出現(xiàn)的特殊個案問題等,若作為社會問題反饋到政府部門,就很容易引起政府決策的偏狹。三是信息內(nèi)容失真。信息內(nèi)容失真與信息渠道不暢也有關(guān)系。信息失真危害更大,它會直接導(dǎo)致政府決策的失誤以致造成更大的問題。而隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,社會治理所需要的現(xiàn)實(shí)依據(jù)就上述三種情況而言,則會大為降低,信息傳播的網(wǎng)絡(luò)化不僅使信息渠道無限暢通,而且非常快捷,通過對巨量信息的收集與處理,信息的說服力可以達(dá)到相當(dāng)高度,雖然信息失真不可避免,但有意義信息也會更加充分,使政府決策的依據(jù)性質(zhì)完全“大數(shù)據(jù)化”。
2.對社會治理方式的影響
正像俗話所說的那樣:頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,社會治理的碎片化就是如此。社會治理的碎片化是許多國家?guī)缀醵家?jīng)歷的一個過程,在現(xiàn)代信息技術(shù)產(chǎn)生運(yùn)用之前,這種治理模式是難以躲避的。由于社會信息反饋的阻塞,承擔(dān)治理職能的政府各部門就會出現(xiàn)如下問題:一是各自所獲取的信息有限、偏頗、失真,這就影響了局部區(qū)域的決策與治理手段;二是彼此之間缺少高效的聯(lián)絡(luò)手段與磋商機(jī)制,就會造成協(xié)調(diào)不夠、各自為政的局面,不同部門之間在行使職能時的重疊、交叉、矛盾與沖突就會時有發(fā)生,并造成社會治理的高成本與低效率。而隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,社會生活里所發(fā)生的一切問題都能及時傳送到政府各職能部門,信息數(shù)據(jù)不再作為個別部門的獨(dú)占資產(chǎn),而轉(zhuǎn)變?yōu)楣蚕碣Y源,那么上述種種問題就能夠有效避免??傮w來講,大數(shù)據(jù)時代對社會治理方式的影響將會體現(xiàn)在:(1)治理協(xié)同化。治理協(xié)同化是指各級政府之間、政府各職能部門之間、政府與社會之間在社會問題治理決策與實(shí)施過程上的協(xié)調(diào)一致,因為能夠有效避免重疊、重復(fù)、沖突或者矛盾,治理的效率和效果將大大提高。(2)治理科學(xué)化。治理科學(xué)化首先是決策的科學(xué)化,決策科學(xué)化又需要依據(jù)的豐富與客觀。大數(shù)據(jù)時代所提供的社會治理依據(jù)是豐富客觀的,治理決策也就有了論證的充分性,決策就能經(jīng)得起推敲,措施就會科學(xué)高效。(3)治理精準(zhǔn)化。精準(zhǔn)化是和粗放式相對立的一端,大數(shù)據(jù)既然能夠反映出社會問題的全部細(xì)枝末節(jié),那么社會治理就能對癥下藥,就能精確細(xì)微。
3.對社會治理過程的影響
社會治理過程往往表現(xiàn)出這樣三個特征:一是治理的途徑,二是治理的時間,三是治理的狀態(tài)。社會治理途徑可以是政府主辦,也可以是在政府主導(dǎo)下,在一定制度范圍內(nèi),通過社會機(jī)構(gòu)或民間組織來實(shí)施治理。治理時間往往與治理的效率有關(guān),在較短時間內(nèi),以較低成本、較理想效果完成的治理就是高效率的社會治理。而治理狀態(tài)又有靜態(tài)治理和動態(tài)治理之分,兩相比較,動態(tài)治理顯然更為符合社會的動態(tài)變化及時代的發(fā)展趨勢,是一種理想的治理狀態(tài)。但動態(tài)治理并不容易實(shí)現(xiàn),動態(tài)治理所需要的動態(tài)信息在信息傳送能力不夠強(qiáng)的條件下,是很難進(jìn)行的。長期以來,我國社會治理基本是一種靜態(tài)治理,盡管社會發(fā)展和變化的速度不斷加快,但社會治理的決策與時效并不盡如人意,總是滯后于社會問題的出現(xiàn),然后才去實(shí)施后續(xù)跟進(jìn)式治理。當(dāng)然這并非政府的作為不力,的確是相應(yīng)技術(shù)能力所無法達(dá)到的,心有余而力不足罷了。因此,社會動態(tài)治理的實(shí)現(xiàn)離不開社會問題信息的快速反饋,這需要科學(xué)技術(shù)的跟進(jìn),也需要相應(yīng)理念與制度機(jī)制的進(jìn)步與完善。而大數(shù)據(jù)時代的到來能夠為及時、全面地掌握社會治理數(shù)據(jù)的變動情況和變動趨勢提供技術(shù)支撐,使承擔(dān)社會治理職責(zé)的社會機(jī)構(gòu)或民間組織能夠及時、全面地掌握相關(guān)數(shù)據(jù)的變動情況和變動趨勢,使治理策略及時、準(zhǔn)確,具有一定的前瞻性和預(yù)防性。由此可以看出,大數(shù)據(jù)對社會治理過程的影響是非常大的。
(三)大數(shù)據(jù)時代下社會治理所面臨的困境
大數(shù)據(jù)帶給人類的各種“實(shí)惠”人們受用不已,但問題恰恰在于人們享受著大數(shù)據(jù)優(yōu)越性的同時,往往就忘記了大數(shù)據(jù)帶給人們的更多難題。其實(shí),大數(shù)據(jù)給社會運(yùn)轉(zhuǎn)拓展的道路越寬,給社會治理所造成的困境也就越多,這就是它的“雙重性”。
1.因數(shù)據(jù)收集不足、處理不力而造成的決策失衡
社會中的各種問題通過數(shù)據(jù)信息反饋出來,是政府做出相關(guān)治理決策的重要依據(jù)。在大數(shù)據(jù)時代,政府依據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行社會治理的決策質(zhì)量既與數(shù)據(jù)的數(shù)量及種類有關(guān),也與對數(shù)據(jù)的處理效果有關(guān)。因此,數(shù)據(jù)收集不足與處理不佳必然會影響到?jīng)Q策的質(zhì)量。規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)必須通過各種設(shè)備收集、存儲起來,然后再由政府相關(guān)部門根據(jù)數(shù)據(jù)特征對數(shù)據(jù)進(jìn)行過濾、提純、分析,并且從中找出自己需要的信息加以利用。而從數(shù)據(jù)的多樣性來看,大量的數(shù)據(jù)之間并不存在結(jié)構(gòu)性關(guān)系,即大多數(shù)數(shù)據(jù)為非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),在數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)存儲等方面種類繁多[5],分析方式也不盡相同,處理起來難度很大。從政府職能部門目前的情況來看,在諸多方面都存在嚴(yán)重不足。首先,是數(shù)據(jù)收集能力不足。數(shù)據(jù)收集需要人員、設(shè)備和技術(shù),目前這方面專門的技術(shù)人員還很稀缺,設(shè)備數(shù)量及質(zhì)量也非常有限,大數(shù)據(jù)技術(shù)更是難以滿足要求。其次,是數(shù)據(jù)處理能力不強(qiáng),其原因同樣是人員、設(shè)備和技術(shù)的欠缺。數(shù)據(jù)收集不夠充分,所反映出的社會問題就不夠全面;數(shù)據(jù)處理能力不強(qiáng),就無法深刻透視問題的深層原因,這樣,造成社會治理決策的失衡就在所難免。
2.因數(shù)據(jù)傳遞不暢、共享不足而造成的部門失調(diào)
大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)規(guī)模龐大、多樣而復(fù)雜,加之傳遞的快捷與靈活,使人們存儲、處理、分析并利用數(shù)據(jù)的難度又一次加大。數(shù)據(jù)傳遞的頻率越快,數(shù)據(jù)的實(shí)效性可能越短,越需要數(shù)據(jù)應(yīng)用者以盡可能高效的方式對之進(jìn)行處理,才能使數(shù)據(jù)的實(shí)效價值不至于過期。數(shù)據(jù)傳遞的快捷性表現(xiàn)在數(shù)據(jù)更新的頻率很快,如在同一個網(wǎng)頁上的新聞數(shù)據(jù)的增添,股市行情的波動,淘寶網(wǎng)站的商品交易數(shù)字的閃動等。數(shù)據(jù)傳遞的靈活性則表現(xiàn)在各種海量的數(shù)據(jù)始終在通過各種不同的互聯(lián)網(wǎng)或物聯(lián)網(wǎng)工具而呈現(xiàn)出來,如電腦、移動通信工具、電視、廣播、各種大屏幕等??傊?,在大數(shù)據(jù)時代,快速的大數(shù)據(jù)特征需要政府職能部門對動態(tài)變化的數(shù)據(jù)能夠做出及時有效的反應(yīng)與分析,并及時提出解決方案,做出正確決策。而實(shí)際情形還很難做到,更多的情況反而是信息傳遞不夠暢通,數(shù)據(jù)共享不夠充分,造成各部門之間配合的不協(xié)調(diào)甚至出現(xiàn)相互矛盾的情形。例如食品衛(wèi)生安全問題,是我國社會關(guān)注度一直很高的問題,也是直至目前都沒有徹底解決好的問題。從大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用來看,各地、各類、各廠家、各時間段所生產(chǎn)的食品數(shù)據(jù),有關(guān)管理部門掌握得并不充分,數(shù)據(jù)的實(shí)效性也很差,部門之間的數(shù)據(jù)共享幾為空白,雖然管理部門不止一家,但許多劣質(zhì)食品仍能在市場上銷路暢通,就充分說明了這一點(diǎn)。
3.因數(shù)據(jù)的管理不善、法治不全而造成的治理失誤
當(dāng)大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)之潮如洪水般涌來的時候,對數(shù)據(jù)的管理就是一項難度很大而又迫切需要的工作。對大數(shù)據(jù)的管理需要走向法治化的軌道,怎樣收集、儲存、提純、分析和利用大數(shù)據(jù),屬于技術(shù)層面的問題,而怎樣管理來自各行各業(yè)、集體或個體的多種數(shù)據(jù),則必須以法治手段加以規(guī)范和約束,否則,由大數(shù)據(jù)時代所引發(fā)的新的社會矛盾、法律糾紛甚至違法犯罪就會滋生泛濫,并導(dǎo)致新的社會治理困境的形成。中國是人口大國,成為產(chǎn)生數(shù)據(jù)量最多的國家是必然的,而由數(shù)據(jù)所引發(fā)的問題也必將成為社會治理所面臨的一大新問題,但針對大數(shù)據(jù)的管理技術(shù)與方式至少在目前還不能滿足大數(shù)據(jù)時代的要求,很多問題正在愈發(fā)嚴(yán)重地表現(xiàn)出來。首先是信息的保密問題,它不僅涉及國家機(jī)密與商業(yè)機(jī)密,還涉及個人隱私,對國家機(jī)密及商業(yè)機(jī)密的泄露現(xiàn)象并不少見,對個人隱私的任意侵害更是極為普遍,很多機(jī)構(gòu)或企業(yè)掌握大量的客戶私人信息并隨意利用,都是違法或犯罪行為。其次是信息的合理公開問題。有些數(shù)據(jù)需要保密,而另一些數(shù)據(jù)則恰恰需要公開,比如行政制度政策、公共服務(wù)信息等對社會及民眾有益無害的數(shù)據(jù)需要告知公眾,但目前還存在各部門數(shù)據(jù)封鎖、部門間無法共享的現(xiàn)象,以致造成社會治理的失誤。再次是對數(shù)據(jù)的有效監(jiān)控問題。由于監(jiān)管不嚴(yán)、監(jiān)控不力,導(dǎo)致煽動性、挑釁性、宣泄性、惑眾性信息隨意在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布,而形成惡劣的輿論場[6],成為社會不安定因素的源頭。
要走出社會治理的困境,并探索出一條全新的社會發(fā)展路徑,國家及政府各職能部門必須轉(zhuǎn)變觀念,必須具備全局觀念進(jìn)行宏觀調(diào)控,必須運(yùn)用科學(xué)的手段,才能使整個社會和諧、有序地發(fā)展。國家及政府各職能部門怎樣才能洞觀全局?怎樣進(jìn)行宏觀調(diào)控?科學(xué)手段又從哪里來?這就要求決策者們首先必須站在國家與社會的制高點(diǎn)上,從頂層把握和掌控全局。而大數(shù)據(jù)技術(shù)正當(dāng)其時,以科學(xué)的依據(jù)和方法,為當(dāng)前社會治理、創(chuàng)新社會發(fā)展路徑提供了決策必需的“制高點(diǎn)”。
(一)大數(shù)據(jù)時代社會治理理念的變革
理念是方式的先導(dǎo),但理念的變革往往與科技的發(fā)展與社會的進(jìn)步密切相關(guān)。在大數(shù)據(jù)時代到來之時,社會治理理念必然發(fā)生改變,也必須發(fā)生改變,社會治理才能為科技硬件的發(fā)展而匹配出合理的機(jī)制軟件。
1.社會治理所運(yùn)用的思路變革
從以上論述可以看出,技術(shù)是政府治理社會的要素之一,技術(shù)革命可以影響社會治理的各個環(huán)節(jié),也因此能夠創(chuàng)新政府治理社會的范式[7]。大數(shù)據(jù)時代的社會治理之所以應(yīng)該、也可以取代社會管理,原因就在于管理是一種自上而下的、縱向的、以解決問題為主要目的的范式;而治理則是一種自治式的、橫向的、以預(yù)測問題、預(yù)防問題、預(yù)期規(guī)劃為主要手段的范式。后者顯然更需要數(shù)字化技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)傳送技術(shù)的支持,也更方便于獲取有關(guān)數(shù)據(jù)信息,后者的優(yōu)勢還在于其合作性、協(xié)同性、自主性以及回應(yīng)性等,都強(qiáng)過于政府部門有限的職能能力。因此,大數(shù)據(jù)時代作為技術(shù)與智能的時代,恰好非常適宜新的社會治理范式的運(yùn)用,這是新時期社會治理應(yīng)有的思路變革??傮w來看,新的社會治理思路有三個方面的突出特征:一是公共決策。公共決策是一種決策意識和決策機(jī)制的創(chuàng)新,公共決策的內(nèi)涵不僅僅是指民眾對政府決策的參與,主要是指政府決策的依據(jù)是基于公共實(shí)證事實(shí),是以“數(shù)據(jù)驅(qū)動決策”,而不是依靠意識形態(tài)。[8]二是社會參與。根據(jù)美國學(xué)者阿爾斯泰因(S.R.Arnstein)的觀點(diǎn),公眾參與主要在于程度上的差別,亦即參與的真實(shí)程度如何。真實(shí)的參與應(yīng)該包括合作性參與、代表性參與、決策性參與等形式,以增強(qiáng)公眾對政府信息政策的敏感度與反饋度。三是預(yù)防規(guī)劃。所有危機(jī)的發(fā)生都不是偶然的,而是有著內(nèi)在聯(lián)系和必然性。在應(yīng)對各種危機(jī)中,政府要做的是監(jiān)測數(shù)據(jù),找到規(guī)律,預(yù)警防范,把矛盾解決在爆發(fā)之前,以最大限度地降低社會問題帶來的危害。
2.社會治理所涉及的內(nèi)容轉(zhuǎn)換
社會治理是一個實(shí)施過程,也是一個系統(tǒng)化的研究與謀劃過程。社會治理將涉及哪些內(nèi)容,不僅需要有完整認(rèn)識,而且需要進(jìn)行深入研究。在政府全力管理社會時期,政府針對管理內(nèi)容的研究不外乎社會問題和管理問題,有關(guān)社會問題的研究一般采用“樣本分析”法,結(jié)果就會出現(xiàn)兩個問題:一是以理論進(jìn)行研究,即根據(jù)西方社會學(xué)的理論方法來詮釋國內(nèi)社會的問題與特征;一是以“樣本”進(jìn)行推導(dǎo),即以社會某一地區(qū)或局部現(xiàn)象來演繹出另一地區(qū)或社會整體的問題與特征,從而選擇出有關(guān)治理的策略方法[9]。顯然,這樣得出的決策結(jié)果往往不是偏離實(shí)際需要,就是不符合實(shí)際需要,這種信息閉塞時代所常用的管理方式也是不得已而為之的選擇吧。但在大數(shù)據(jù)到來的時代,信息渠道縱橫交織、暢通無阻,政府對社會管理決策與方法的研究則可以反其道而行之:不是從理論推導(dǎo)到實(shí)際,而是從事實(shí)基礎(chǔ)上升為理論高度,由全局表現(xiàn)歸納抽象出內(nèi)在規(guī)律,在掌握充分信息數(shù)據(jù)材料的前提條件下,再去做分析、研究工作,這樣的決策過程必然是科學(xué)、客觀、合理而有效的。因此,在大數(shù)據(jù)時代,社會治理的決策研究內(nèi)容不僅包括社會現(xiàn)象及相關(guān)措施,還有信息數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)的傳送渠道與方式,各職能部門對大數(shù)據(jù)的互動與交流,社會機(jī)構(gòu)或民間組織參與決策與治理的機(jī)制,以及對社會未然問題與矛盾的預(yù)測與防患等。也可以這么說,大數(shù)據(jù)時代的社會治理已經(jīng)把措施提到社會問題出現(xiàn)之前,而不是像過去那樣是在問題出現(xiàn)之后,再做決斷。
3.社會治理所采用的方式轉(zhuǎn)變
社會治理總體上包括三個層面的問題:一是由誰治理的問題,二是治理什么的問題,三是怎樣治理的問題。怎樣治理就是治理方式的問題。社會治理重在一個“治”字,重在治理的行動過程,至于由誰參與治理并無多少限制,甚至整個社會都可以行動起來,積極參與到社會治理的行動中去;而社會管理則突出一個“管”字,將治理者明確限制為政府機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員。既然治理者與管理者的身份地位不同,所采用的方式方法也就不會相同。政府管理更多的是關(guān)注于部門任務(wù)的完成,與百姓的關(guān)系似乎不大,社會治理更多的是關(guān)注社會問題的解決,與百姓密切相關(guān)。因此,社會治理也被稱之為“服務(wù)型治理”,在模式上也完全不同于原有的管理方式。美國人羅伯特·登哈特認(rèn)為將對公共管理取而代之的就是公共服務(wù),使政府職能整體轉(zhuǎn)型,政府整體轉(zhuǎn)型的目的就是為社會公眾提供更加便利的服務(wù),實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型治理”;而英國人佩里·??怂购团羺s克·登力維則提倡社會“整體性治理”模式,以此達(dá)到社會的和諧與協(xié)同。而在信息化技術(shù)突飛猛進(jìn)的新時代,大數(shù)據(jù)的廣泛傳播使數(shù)據(jù)的壟斷與獨(dú)享得以避免,數(shù)據(jù)的多向傳播使社會更加開放,權(quán)力中心也由一點(diǎn)分散為多點(diǎn),并實(shí)現(xiàn)多方平等的互動與交流,社會治理更加注重合作、協(xié)商及伙伴關(guān)系,以此來確定共同的目標(biāo)與任務(wù),采取一致性的方法與途徑,使社會治理產(chǎn)生明顯的倍增效應(yīng),這就是“智能化治理”。“智能化治理”將使人與人之間的合作、任務(wù)之間的對接更精確,治理成本也會大大降低。在大數(shù)據(jù)時代,政府利用先進(jìn)的數(shù)據(jù)技術(shù)對大量公眾行為數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,還能將無序數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)化、隱性數(shù)據(jù)顯性化、靜態(tài)數(shù)據(jù)動態(tài)化[9],以預(yù)見社會發(fā)展動態(tài),分析社會運(yùn)行規(guī)律,預(yù)防社會矛盾激化。對此,大數(shù)據(jù)時代的社會治理也可以說是“預(yù)防性治理”。但無論對治理方式怎樣定義,都說明一個問題:隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,社會治理方式必將發(fā)生革命性的變化。
(二)大數(shù)據(jù)時代社會治理創(chuàng)新的路徑
社會治理模式的創(chuàng)新需要一定的外部條件,而現(xiàn)代信息技術(shù)的成熟與運(yùn)用就能夠為現(xiàn)代社會治理提供這樣的條件。大數(shù)據(jù)時代社會治理的創(chuàng)新路徑就是通過科學(xué)技術(shù)和人為機(jī)制的相互融合來用好這些條件,以提高社會治理能力,取得社會治理成效。
1.利用大數(shù)據(jù)的信息特征,改革社會管理體制
作為權(quán)力機(jī)關(guān),政府職能部門是社會管理的主要施政者,也是有效的施政者。但在社會管理過程中的有效施政需要一些前提的保證,那就是決策的完整、正確和效率。其中,政令是否暢通就是一個非常關(guān)鍵的因素。政令暢通并非僅指施用權(quán)利的順暢,還包括數(shù)據(jù)信息的完整傳遞與共享。長期以來,我國存在著施政主觀主義和權(quán)威主義的弊端,其施政后果往往不會理想,甚至是災(zāi)難性的。一方面,社會現(xiàn)實(shí)中的真實(shí)情況、各種社會問題的形成原因等并不為權(quán)力上層所熟知,各種關(guān)鍵性的數(shù)據(jù)信息由于收集、傳遞、處理不力,使政府決策沒有科學(xué)依據(jù),也就無從做到完整、正確和高效率地解決。另一方面,即便各部門掌握了充足的數(shù)據(jù)資料,但由于數(shù)據(jù)傳遞渠道的不暢,也無法實(shí)現(xiàn)各個部門之間的數(shù)據(jù)共享,致使決策各自為是、施政過程各自為政,或互不配合或配合失調(diào)或相互抵觸。因此,政府部門應(yīng)抓住機(jī)遇,充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù),進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化的管理體制。不僅要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù),來提高對數(shù)據(jù)的收集、儲存、處理、利用能力,而且要促進(jìn)各個部門、各種環(huán)節(jié)之間的無縫連接及高效合作機(jī)制,使管理體制由原來的碎片化整合為綜合化、聯(lián)通化、一體化,從而大大提高政府社會管理的整體效率與效果。
2.利用大數(shù)據(jù)的傳遞優(yōu)勢,創(chuàng)新社會治理模式
隨著我國改革開放的深入以及社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,各種社會矛盾滋生的數(shù)量及頻率也在加大或加快,政府原有的“靜態(tài)式”、“間斷式”管理已越來越跟不上形式的變化。“靜態(tài)式”管理是基于對眼前形式的判斷所做出的決策,只適用于當(dāng)前問題的解決;“間斷式”管理恰是靜態(tài)管理的產(chǎn)物,其最大的缺陷就是在問題出現(xiàn)以后,才遲遲做出相應(yīng)的決策加以解決,這種被動、滯后的結(jié)果會使矛盾進(jìn)一步加深與激化,使問題解決的難度被再一次加大。而隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,這一原有的社會管理模式必須加以創(chuàng)新。在大數(shù)據(jù)快速、靈活的傳遞優(yōu)勢面前,社會管理決策必須走在問題的前面,使社會管理形成“源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制”,其中,“源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置”正是社會治理方式的創(chuàng)新發(fā)展方向,也是社會發(fā)展的必然結(jié)果。在大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下,政府職能部門通過對數(shù)據(jù)的及時收集與分析處理,可以做到對社會問題的合理預(yù)測與準(zhǔn)確判斷;再通過對數(shù)據(jù)的不斷補(bǔ)充與更新,做出對決策措施的補(bǔ)充和修改,以及時調(diào)整社會治理與發(fā)展的思路和方法,保持政府社會政策的及時性、適應(yīng)性、連續(xù)性和有效性。
3.利用大數(shù)據(jù)的實(shí)效特點(diǎn),提升社會治理能力
大數(shù)據(jù)作為信息化時代的具體表現(xiàn),其快捷與靈活的傳遞特征也使得現(xiàn)代社會處于更快的變化之中,使社會治理更需要及時、準(zhǔn)確而有效,這是國家治理水平的顯示,也是政府管理能力的體現(xiàn)。在現(xiàn)代社會治理當(dāng)中,政府管理體制是根本,治理模式是基礎(chǔ),而治理能力則是保證。社會治理能力不僅需要先進(jìn)的體制保障和有效的模式引領(lǐng),而且需要成熟的技術(shù)手段,技術(shù)層面的突破和進(jìn)步,能夠為制度發(fā)揮及模式運(yùn)用提供有力的支撐[10],為社會治理能力的極大提高提供有力的支撐。因社會治理能力需分布在具體、細(xì)致的治理環(huán)節(jié)上,如預(yù)警能力、決策能力、指揮能力、協(xié)調(diào)能力以及處置能力等等[10],而每一環(huán)節(jié)又都離不開全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息。因此可以說,現(xiàn)代社會的治理能力是與大數(shù)據(jù)時代的信息技術(shù)能力分不開的。鑒于我國目前的管理體制在大數(shù)據(jù)技術(shù)方面的重視和應(yīng)用程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,國家必須盡快建立專門機(jī)構(gòu)以應(yīng)對這一挑戰(zhàn),并抓住難得機(jī)遇,加快提升對數(shù)據(jù)的收集、處理、傳遞及利用能力,通過對有效信息的快速傳遞,來突出大數(shù)據(jù)的時效性,以便發(fā)揮出其強(qiáng)大的功能作用,從而實(shí)現(xiàn)社會治理的及時、準(zhǔn)確和有效,使國家、政府的社會治理水平有一個質(zhì)的提高。
大數(shù)據(jù)是一種技術(shù),它可以提供給我們所需要的手段與方法;大數(shù)據(jù)是一種資產(chǎn),它所蘊(yùn)含的寶藏讓我們挖掘不盡;大數(shù)據(jù)是一種思維,它使我們的思想意識出現(xiàn)前所未有的動蕩;大數(shù)據(jù)更是一個時代,讓我們面臨著新時代的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。因而,大數(shù)據(jù)可以幫助我們治理這個社會,而它本身也是需要治理的內(nèi)容之一,但在新的技術(shù)與思維方式下,我們一定能夠支配好大數(shù)據(jù)這份資產(chǎn),從而讓人類社會真正跨入一個新的時代。
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The Predicam ent and ItsW ay out:Innovative Social Governance of Big Data Era
LIU Jia
(School of Politics and Law,Northeast Normal University,Changchun,140024,Jilin,China)
With the“information explosion”of big data era characterized by huge amount,diversity and rapid transmission of information,modern society is going through its new contradictions and problems,thus a new predicament of social governance having appeared.However,the continuous development and application of big data technology can also serve as an important starting point to be exploited inmodern social governance.This papermakes some discussion of the era ofbig data in terms of its characteristics,effects aswell as functions onmodern social governance.
big data era;social governance predicament;social governance innovation
D631.4
:A
:1006-723X(2015)04-0077-08
〔責(zé)任編輯:左安嵩〕
劉 佳,女,東北師范大學(xué)政法學(xué)院2009級博士研究生,主要從事政治學(xué)研究。