韓 艷 朱火云

（廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005）

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革及其啟示
——基于1978～2015年國家層面政策文本的研究

韓 艷 朱火云

（廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005）

事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系的重要組成部分。改革開放后，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革主要經(jīng)歷四個發(fā)展階段。從政策改革的內(nèi)容分析，事業(yè)單位人員參保范圍不斷擴(kuò)大，個人賬戶、職業(yè)年金逐步建立并優(yōu)化，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)、養(yǎng)老金的管理和監(jiān)督更加完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移工作規(guī)定更加細(xì)致。然而，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在改革過程中一度偏離公平價(jià)值取向，政策設(shè)計(jì)一度沒有解決養(yǎng)老金替代率過低和政策銜接問題，政策過程缺乏民主，使改革陷入泥淖。2015年的“改革決定”對以上問題做了部分修訂，把事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革推上一個新臺階。這對其他社會政策的改革帶來啟示，一是社會政策的制定和改革一定要遵循公平價(jià)值趨向和“福利剛性”原則，二是要注意配套政策的支持，三是在議題構(gòu)建、政策規(guī)劃、政策評估等過程中注意民主。

事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；職業(yè)年金；福利剛性

一、引言

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系的有機(jī)組成部分，它對于保障事業(yè)單位退休人員生活、促進(jìn)社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，隨著時(shí)間的推移，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在實(shí)施過程中一度存在著責(zé)任分擔(dān)機(jī)制缺失、運(yùn)行方式自我封閉等問題，不僅違背了公平原則，而且也降低了這一政策的實(shí)施效率，不利于“社會凝聚”與“社會融合”。這就需要我們分析事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的發(fā)展階段及其特點(diǎn)，剖析事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革過程中存在的問題，以建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系。

國外沒有“事業(yè)單位”一詞，中國的事業(yè)單位與國外的公職部門較為相似。國外學(xué)者對于公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究主要集中在養(yǎng)老金制度的國際比較、公私部門之間以及不同地區(qū)公共部門之間養(yǎng)老金比較，［1］DB與DC計(jì)劃的選擇等方面。［2］國內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究主要集中在三個方面。

一是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要不要進(jìn)行改革。學(xué)者們認(rèn)為，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期雙軌并存“不利于老、中、青三代人的養(yǎng)老權(quán)益公平，成為激化社會矛盾與官民之間情緒對立的一個焦點(diǎn)”，［3］這就要深化事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策頂層設(shè)計(jì)改革，建立一個“整合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。［4］一些學(xué)者認(rèn)為，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)收現(xiàn)付制無法應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，必將給財(cái)政帶來巨大壓力，只有深化改革才能逐步減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。［5］當(dāng)然，也有些學(xué)者認(rèn)為，事業(yè)單位和企業(yè)差異顯著，二者的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不能簡單劃等，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革必須慎重進(jìn)行。［6］

二是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革試點(diǎn)中存在的問題。鄭秉文、蔡向東、蒲新微等人分析了2008年以來上海、浙江、廣東、山西和重慶五省市的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的試點(diǎn)情況，認(rèn)為改革方案“轉(zhuǎn)制成本無法解決”，有違“公平正義”原則，［7］龔秀全發(fā)現(xiàn)，昆明、太原、青島、大連、上海等地的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革存在“目的不明確、立法層次過低、方案缺乏可行性”等問題［8］，全國其他地方的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革存在著政策不統(tǒng)一、繳費(fèi)基數(shù)、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法與標(biāo)準(zhǔn)及比例不一致、管理體制不順暢等問題。

三是深化事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的建議。景天魁強(qiáng)調(diào)，包括事業(yè)單位在內(nèi)整個養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革要以底線公平為基礎(chǔ)，實(shí)行責(zé)任分擔(dān)，科學(xué)劃分各個主體間的責(zé)任關(guān)系與責(zé)任結(jié)構(gòu)［9］。王延中認(rèn)為，既然事業(yè)單位要進(jìn)行分類改革，那么，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也應(yīng)該根據(jù)不同類型的事業(yè)單位分別進(jìn)行，行政類和公益服務(wù)類事業(yè)單位要與機(jī)關(guān)人員養(yǎng)老制度統(tǒng)一，而生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位人員應(yīng)參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。［10］然而，在鄭秉文看來，這樣的改革并沒有解決問題，只有實(shí)行一攬子和一次性改革策略，把事業(yè)單位分類改革、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革聯(lián)動起來，才能從根本上解決這個問題。［11］

上述研究對事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革存在的問題進(jìn)行了分析，提出了諸多富有啟發(fā)性的建議。但是這些研究沒有分析出現(xiàn)這些問題的社會政策因素。實(shí)際上，正是由于政策本身的科學(xué)性與有效性不足才導(dǎo)致全國各地事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)無法順利推進(jìn)。因此，本文基于改革開放后事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的文本，對事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的改革歷程和政策內(nèi)容的演化特點(diǎn)加以剖析，并試圖總結(jié)出事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革過程中存在的問題及其啟示，以為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的完善乃至其他社會政策改革提供借鑒。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革歷程

改革開放至今，我國出臺了一系列事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的文本。根據(jù)改革內(nèi)容的廣度和深度，可將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革大致劃分為四個階段。

（一）事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革孕育階段（1978～1992年）

為妥善安置為新中國革命事業(yè)做出寶貴貢獻(xiàn)的老干部，國務(wù)院于1978下發(fā)了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，對干部的離退休條件、離退休費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)以及喪葬等撫恤善后工做等作出了規(guī)定，①國發(fā)（1978）104號關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法第四、五、六條基本確立了干部的離退休制度，形成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙軌制。隨著財(cái)政壓力和制度分設(shè)的弊端日益顯現(xiàn)，1986年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)和待業(yè)保險(xiǎn)基金分別從機(jī)行政費(fèi)和事業(yè)費(fèi)中列支，②國發(fā)（1986）77號國務(wù)院關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知、第四條為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的改革做鋪墊。1992年，原人事部頒發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，表示要逐步改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的做法，③人退發(fā)（1992）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知、第二條并對改革提出了一些籠統(tǒng)的指導(dǎo)性意見，吹響了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的號角。

此時(shí)期各地的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革由于認(rèn)識等方面的原因并沒有真正拉開序幕，但為養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的正式開啟做了有力的鋪墊。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，原有的事業(yè)單位養(yǎng)老政策日益不適應(yīng)新形勢的發(fā)展，迫切需要進(jìn)行改革。

（二）事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革開啟階段（1993～1999年）

為進(jìn)一步落實(shí)和推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革，國務(wù)院于1993年和1994年分別印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員工資制度改革實(shí)施辦法》和《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革實(shí)施中若干問題的規(guī)定》。隨后，江蘇、福建、云南、山東、遼寧、山西等省陸續(xù)出臺了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的文件，在不同范圍和人員中開展試點(diǎn)工作，正式開啟了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革。截至2007年，全國有28個?。▍^(qū)、市）1700多個市、縣開展了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革試點(diǎn)工作，其中19個?。▍^(qū)、市）政府出臺了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的省級方案，把全國約三分之一的事業(yè)單位人員納入到了參保范圍，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)一度超過1000萬人。［12］

此時(shí)期，事業(yè)單位養(yǎng)老保政策改革呈全面開花勢頭。但由于條件限制，大多數(shù)試點(diǎn)省市都采取“部分鋪開”的做法，只將機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的聘用制干部和合同制工人、自收自支事業(yè)單位職工納入社會化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之內(nèi)，只有少數(shù)地方實(shí)行了“一步到位”的做法，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位全部職工納為養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革對象，實(shí)行城鎮(zhèn)職工一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)。［13］（P56）此時(shí)期各地的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革試點(diǎn)步調(diào)并不一致，在全國范圍內(nèi)也沒有形成統(tǒng)一的試點(diǎn)方案，但是為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（三）事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革促進(jìn)階段（2000～2014年）

2000年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知》，繼續(xù)維持公務(wù)員和全部由財(cái)政供款的事業(yè)單位現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對已改制為企業(yè)的事業(yè)單位執(zhí)行企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，差額撥款的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法另行制定，已進(jìn)行改革試點(diǎn)的地區(qū)繼續(xù)完善和規(guī)范。①國發(fā)（2000）42號關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知 第三章第一、二、四條次年，《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時(shí)社會保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》對企事業(yè)職工之間的流動時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)做了粗略的規(guī)定。②勞社部發(fā)（2001）13號關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時(shí)社會保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知 第一章

為進(jìn)一步促進(jìn)改革，2008年初，國務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，決定在上海、浙江、廣東、山西和重慶進(jìn)行試點(diǎn)，同時(shí)推進(jìn)事業(yè)單位分類改革工作。③國發(fā)（2008）10號國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知次年，人社部發(fā)布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，對事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革進(jìn)行了全面的部署，并開始實(shí)施事業(yè)單位績效工資制度。2011年4月，人社部透露政府正在擬訂事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)的統(tǒng)一方案，改革的時(shí)間表也已確定。2012年，人力資源和社會保障部又表示，將擇機(jī)在全國范圍內(nèi)推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革。

（四）全面改革階段（2015年至今）

2015年1月14日國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，隨后印發(fā)和轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》和《關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)和增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員離退休費(fèi)三個實(shí)施方案的通知》，把養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的范圍擴(kuò)大到所有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員，④國發(fā)（2015）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定 第二章實(shí)行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，⑤國發(fā)（2015）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定 第三章同時(shí)實(shí)行“五個同步”，把機(jī)關(guān)與事業(yè)單位改革同步進(jìn)行，并同步建立職業(yè)年金，同步推進(jìn)工資制度改革，同步完善養(yǎng)老金待遇確定、調(diào)整機(jī)制，全國范圍同步實(shí)施改革。［14］這次改革比較徹底和全面，徹底結(jié)束了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙軌制。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的演進(jìn)特點(diǎn)

縱觀1978年以來事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的整個歷程，從政策內(nèi)容看可發(fā)現(xiàn)我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革存在以下特點(diǎn)。

第一，參保范圍逐漸擴(kuò)大。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革之初，各試點(diǎn)省市只把自收自支事業(yè)單位、機(jī)關(guān)事業(yè)單位中勞動合同制工人和聘用制干部當(dāng)作改革對象，并沒有涉及到全額撥款單位人員以及差額撥款單位人員。2006年左右，開始將自收自支事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位的全體工作人員、國家機(jī)關(guān)中的合同制工人以及全部由財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位中的聘用制干部、合同制工人，納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中。2015年，繼續(xù)擴(kuò)大參保對象，把所有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員納入到改革范圍。⑥國發(fā)［2015］2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定 第二章至此，徹底結(jié)束了被社會廣泛、長期詬病的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙軌制。

第二，逐步建立和優(yōu)化個人賬戶。1992年《養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》中只提出要逐步改變事業(yè)單位養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)的做法，⑦人退發(fā)［1992］2號關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知 第二條但沒有出臺具體的改革方案。2008年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知》，表示要建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶，繳費(fèi)比例為本人工資的8%，個人賬戶金額不可提前支取，只能用于本人養(yǎng)老，且可以繼承。⑧國發(fā)（2008）10號國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知 第二章第二條2015年的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》在2008年“試點(diǎn)方案”的基礎(chǔ)上，規(guī)定將每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算個人賬戶存額的利息，⑨國發(fā)（2015）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定 第三章并免征利息稅，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了個人的繳費(fèi)意識。

第三，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)更加靈活。2008年“試點(diǎn)方案”表示“本方案實(shí)施后達(dá)到退休年齡但個人繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的人員無法領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，將把個人賬戶里的余額一次性支付給本人，并終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”。①國發(fā)（2008）10號國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知 第二章第二條2015年的“決定”對此進(jìn)行了調(diào)整，達(dá)到退休年齡但繳費(fèi)年限不滿15年的人員，②國發(fā)（2015）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定 第四條可參照《實(shí)施〈中華人民共和國社會保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》，延長繳費(fèi)到滿15年，③中華人民共和國人力資源和社會保障部令第13號《實(shí)施〈中華人民共和國社會保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》 第一章第二條或申請轉(zhuǎn)入戶籍所在地的居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，或根據(jù)個人意愿終止職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。④中華人民共和國人力資源和社會保障部令第13號《實(shí)施〈中華人民共和國社會保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》 第一章第三條養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的靈活性切實(shí)保障了職工的養(yǎng)老權(quán)益。

第四，養(yǎng)老金的管理和監(jiān)督更加完善。2008年“試點(diǎn)方案”指出“條件具備的試點(diǎn)地區(qū)可從改革伊始就實(shí)行省級統(tǒng)籌，條件暫不具備的可實(shí)行與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的統(tǒng)籌層次”。⑤國發(fā)（2008）10號國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知 第三章第一條2015的“決定”對此進(jìn)行了調(diào)整，省級統(tǒng)籌條件還不成熟的可先實(shí)行省級基金調(diào)劑制度，各級人民政府負(fù)有征收、管理和支付的責(zé)任。同時(shí)指出，要單獨(dú)建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶，并與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分開管理和使用，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要納入到社會保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。⑥國發(fā)（2015）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定 第六章

第五，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定更加細(xì)致。2008年方案“決定”事業(yè)單位人員如在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)流動時(shí)，不轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，但要轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系；⑦國發(fā)（2015）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定、第六章跨統(tǒng)籌范圍流動時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個人賬戶基金需要同時(shí)轉(zhuǎn)移。⑧國發(fā)（2008）10號國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知 第三章第二條2015年的“決定”在2008年“決定”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動時(shí)，將以個人每年實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移基金，繳費(fèi)時(shí)間不足一年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算，轉(zhuǎn)移后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限（包括視同繳費(fèi)年限）和個人賬戶余額可累計(jì)計(jì)算。⑨國發(fā)（2015）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定 第七、八章

第六，職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)更加規(guī)范。2008年“試點(diǎn)方案”中只提到要建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度，但沒有涉及到職業(yè)年金的具體內(nèi)容。2015年的“決定”指出，事業(yè)單位里的單位和個人要分別繳納本單位工資總額的8%和本人工資的4%來建立職業(yè)年金，退休后即可按月領(lǐng)取職業(yè)年金?！?0國發(fā)（2015）2號關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定 第八章同時(shí)，國務(wù)院還印發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，對職業(yè)年金的構(gòu)成、繳費(fèi)比例、管理做出了細(xì)致的規(guī)定?！?1國發(fā)（2015）18號國務(wù)院關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知職業(yè)年金的建立保證了事業(yè)單位人員退休后的收入水平不降低，有力地促進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的改革。

四、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革過程中的問題

1993年以來我國出臺了一系列事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，探索到一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革過程中存在一些問題，使整個養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一度停滯不前。概括而言，主要存在以下幾個核心問題。

第一，政策價(jià)值取向一度偏離公平理念。任何一項(xiàng)社會政策的制定都應(yīng)秉奉公平原則，作為牽一發(fā)而動全身的事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革更應(yīng)該注意公平取向。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革之初，是把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位當(dāng)作一個整體進(jìn)行改革，這在1992年國家人事部下發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》中有較清晰的表達(dá)。根據(jù)這個文件，各試點(diǎn)省市也相繼發(fā)布了一些養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的文本。截至2007年，全國有1700多個縣市開展了試點(diǎn)，［12］其中一些地方實(shí)行了“一步到位”的做法，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位全部職工納為養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革范圍。［13］（P56）然而，2000年《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知》卻表示，公務(wù)員和全部由財(cái)政供款的事業(yè)單位繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，○12國發(fā)（2000）42號關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知 第三章第一、二、四條沒有繼續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革。2008年國務(wù)院出臺《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，更是直接把公務(wù)員排除在外，引起社會各界人士尤其是事業(yè)單位人員的廣泛質(zhì)疑。這樣的政策安排嚴(yán)重違背了公平理念，而且不利于解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化，嚴(yán)重制約整個改革的進(jìn)程。經(jīng)過7年的討論和醞釀，2015年《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》重新把公務(wù)員納入?yún)⒈７秶?/p>

第二，政策內(nèi)容設(shè)計(jì)一度沒有解決替代率過低問題。2008年事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定單位和個人分別按照按不超過單位工資總額的20%和本人工資的8%進(jìn)行繳費(fèi)，①國發(fā)（2008）10號國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知 第二章第一條這和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)比例沒有大的區(qū)別，并且事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法也別無二致。在沒有建立職業(yè)年金的情況下，這必然導(dǎo)致事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇的普遍下降，使事業(yè)單位人員養(yǎng)老金替代率從原來的80%～90%下降到50%左右，［12］勢必會降低事業(yè)單位人員的退休福利水平，影響到事業(yè)單位人員退休后的生活質(zhì)量。因此，在公務(wù)員退休養(yǎng)老制度沒有同步改革下單單改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，必然會遭到事業(yè)單位人員的強(qiáng)烈反對和共同抵制。

第三，一度沒有解決好政策銜接問題。任何一項(xiàng)政策設(shè)計(jì)都不是獨(dú)立運(yùn)行的，需要處理好與過去的政策關(guān)系問題，也要處理好與其他相關(guān)政策的銜接問題，這是政策方案得到被改革對象認(rèn)同、確保政策方案得以順利實(shí)施的關(guān)鍵。從這個角度看，2015年以前的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革既沒有解決好“老人、中人、新人”的過渡問題，也沒有解決與公務(wù)員、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的銜接問題。先行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法沒有明確事業(yè)單位內(nèi)部老人、中人及新人的繳費(fèi)及待遇計(jì)發(fā)辦法，也沒有明確事業(yè)單位人員轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員或企業(yè)職工，或者企業(yè)職工、公務(wù)員轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位人員后他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系如何轉(zhuǎn)移接續(xù)，已有的繳費(fèi)如何合并計(jì)算，養(yǎng)老金待遇如何計(jì)發(fā)等。在這種情況下，被改革者及其相關(guān)利益群體自然就會反對這樣的改革。

第四，政策過程缺乏民主。政策過程缺乏民主是指在政策制定過程中，沒有充分聽取民眾尤其是利益相關(guān)者的意見，沒有讓公眾參與到?jīng)Q策過程中來。［15］（P209）政策過程缺乏民主影響政策質(zhì)量和政策合法性。我國事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)歷次改革方案大多是在政府部門主導(dǎo)下出臺，在政策問題界定、政策議程建構(gòu)階段沒有采取問卷調(diào)查、公開征集意見、召開聽證會等方式搜尋民眾對該項(xiàng)政策議題的看法、態(tài)度及意見，在政策規(guī)劃和評估階段也沒有征集并吸取民眾對政策方案的意見與看法，整個政策設(shè)計(jì)僅僅是政府部門自上而下的政策供給，而全然不顧自下而上的政策態(tài)度，這樣的政策過程自然缺乏民主性。

五、結(jié)論和啟示

20年來的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革，把參保范圍逐漸擴(kuò)展到全部事業(yè)單位，逐步采取與企業(yè)職工相似的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例和支付方式，擴(kuò)大了養(yǎng)老金支付范圍，完善了對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。但事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的整個過程并不順利，中途出現(xiàn)很多波折甚至倒退，認(rèn)真審視、追蹤和反思整個事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的歷程、特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，能為其他社會政策的改革提供借鑒和啟示。

首先，社會政策的制定和改革一定要遵循公平價(jià)值趨向。社會政策是政府用以直接影響市民福利的政策，旨在給市民提供服務(wù)或收入。［16］（P9）增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)、減少社會排斥、促進(jìn)社會系統(tǒng)良性運(yùn)行是社會政策的本真功能。任何一項(xiàng)不以促進(jìn)社會公平為價(jià)值取向的政策改革都不會成功。以事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策而言，新中國成立以來機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老政策雖經(jīng)數(shù)次改革，但和公務(wù)員的退休養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)原理一致，他們的退休養(yǎng)老金待遇大體相同。但2008年的政策改革把公務(wù)員排除到改革范圍之外，就引起了社會各界的廣泛詬病，一度使改革擱置和停擺。2015年不得不重新把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位當(dāng)作一個整體進(jìn)行統(tǒng)籌改革，以避免因公平價(jià)值的偏頗引起社會憤懣以及養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的碎片化，為建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，社會政策改革要遵循“福利剛性”原則?！案＠麆傂浴笔侵复蠖鄶?shù)人對既得社會福利待遇具有只允許其上升、難以接受其下降的基本心理預(yù)期，［17］任何一項(xiàng)旨在降低時(shí)下社會福利水平的社會政策都會面臨巨大的社會壓力，乃至政治風(fēng)險(xiǎn)。1993年開啟的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革正是因?yàn)闀档宛B(yǎng)老金的替代率，因此招致了事業(yè)單位工作人員的大力反對。2015年后隨著事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建立，一定程度上避免了因養(yǎng)老金替代率下降可能導(dǎo)致的養(yǎng)老金待遇大幅度下降問題，因此沒有引起大波的“退休潮”和反對的聲音。

再次，社會政策改革要注意配套政策的支持。任何一項(xiàng)社會政策都不是孤立的，要想取得良好的政策預(yù)期，就必須對此項(xiàng)社會政策牽涉到所有內(nèi)容進(jìn)行通盤考量。對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策而言，其和工資收入制度、人事制度、財(cái)政制度、事業(yè)單位分類改革等密切相關(guān)，牽一發(fā)而動全身。撇開這些制度的調(diào)整，而僅僅改革養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，只能使改革陷入泥淖，裹足不前。2015年的“實(shí)施方案”實(shí)行了“五個聯(lián)動”，有力地促進(jìn)了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的改革。

最后，社會政策決策過程中要注意民主。社會政策關(guān)系到社會福祉和公民福利，關(guān)系到每個人的切身利益。在社會政策的議題構(gòu)建、政策規(guī)劃、政策評估等階段，要通過問卷調(diào)查、公開征集意見、召開行政決策聽證會等多種方式廣泛搜集社會各階層對此項(xiàng)政策方案的態(tài)度、意見與愿望，合理吸收民眾的利益訴求，保證政策決策過程的民主性。

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An Analysis of Pension Policy Reform of Public Institutions in China and Its Enlightenment—Based on the National Policy Texts Published from 1978 to 2015

HAN Yan
（School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen，361005，F(xiàn)ujian，China）

The pension system of public institutions is a crucial partof the pension system of China.Since the reform and opening up，the pension policy reform of public institutions of the country has undergone four stages，in which the range of participation has been broadened gradually，an occupational pension established，and pension delivery，management，supervision and transfer perfected.However，there are somemistakes during the reform.First，the reform policieswere not fairness-oriented. Second，they failed to increase the replacement ratio of pension.Third，the policy-making process lacked democracy.Last but not least，the policies paid no attention to policy cohesion.The reform in 2015 hasmade some amendment to the abovemistakes and put the institutional pension policy reform to a new level.The reform in the pension policy reform of public institutions in China is inspiring to the reform of other social policies.The principle of fairness-oriented-ness and welfare rigidity must be observed，and supporting policies and democracy be established and followed during the policy-making process.

public institutions；retirement pension policy；occupational pension；welfare rigidity

D922.181

：A

：1006-723X（2015）10-0060-06

〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（11BSH062）

韓 艷，女，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院2013級博士研究生，主要從事公共服務(wù)、社會政策和社會保障研究；朱火云，男，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士，主要從事社會保障政策研究。