作者簡介:楊惟欽，女，云南大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要從事民商法、經(jīng)濟法研究。

摘要:食品安全關(guān)乎民生，決定著人民群眾的身心健康與食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而云南的食品安全監(jiān)管工作面臨食品行業(yè)整體水平不高、食品產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員受教育程度普遍偏低、法律意識不強、傳統(tǒng)飲食習(xí)慣的多樣性與邊貿(mào)互市增加了食品安全監(jiān)管難度等問題，必須通過建立健全食品安全監(jiān)管體系、創(chuàng)新監(jiān)管機制、完善法律法規(guī)體系等舉措，不斷提高食品安全監(jiān)管的社會實效，共鑄食品安全監(jiān)管的社會共治合力。

文獻標識碼: A

文章編號:1006－723X( 2015) 07－0070－06

一、新時期對食品安全的再認識

民以食為天、食以安為先，食品安全問題是基本民生問題，關(guān)乎國民生命健康與綜合國力的提高，亦關(guān)乎食品產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。黨的十八大確定了全面建成小康社會的總目標，習(xí)近平總書記把讓人民過上更好的生活作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容，而食品安全的確保亦是保障人民生活水平的重要方面;同時食品安全保障體系完善與否是衡量國家發(fā)展、社會進步的重要指標。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào):“用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’?！?①

(一)對“食品安全”概念的認識

食品安全早已成為全社會廣泛關(guān)注的問題，亦經(jīng)常成為各種媒體報道討論的焦點?！妒澜缂Z食安全國際約定》 ②中首次將“食品安全”一詞作為正式法律概念提出。其后，隨著社會的發(fā)展變化，尤其是生產(chǎn)方式的變革，“食品安全”的社會理解與認知也隨即發(fā)生了巨大的變化。對食品安全的關(guān)注已經(jīng)不再停留于供給量的充足與質(zhì)量的無毒無害，而是進入到了全面性、系統(tǒng)性、綜合性、潛在性、長遠性的食品安全認知階段。這一階段我們不僅要對治關(guān)乎食品安全的“質(zhì)量性問題”，即確保食品的無毒無害;亦要對治食品安全的“營養(yǎng)性問題”，即確保食品對人體健康的良性影響;更要對治食品安全的“長效性問題”，即確保食品長期性、潛在安全風(fēng)險的不存在，以保障國民遠期身體素質(zhì)的提高?！笆称钒踩痹谖覈梢?guī)制層面被廣泛適用是20世紀90年代末的事情，雖然各種專業(yè)學(xué)術(shù)文獻與規(guī)范性文件給出的定義并不一致，但基本都包含了衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全、營養(yǎng)安全的要素。 ［1］( P45)根據(jù)我國最新的《食品安全法》，“食品”，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。“食品安全”指:“食品無毒、無害，符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！?③這樣的定義是進步而周延的，其中，食品的定義與之前的《食品衛(wèi)生法》基本一致，而食品安全的定義強調(diào)了其是涵蓋“衛(wèi)生安全”、“質(zhì)量安全”與“營養(yǎng)安全”的綜合性系統(tǒng)。

(二)新時代背景下對食品安全問題的思考

我國經(jīng)濟已經(jīng)進入新的發(fā)展時期，當前面臨的最大食品問題是“安全短缺”的挑戰(zhàn)。 ［2］( P1)監(jiān)管工作應(yīng)該更加著力于“營養(yǎng)安全”與“長效性安全”的確保。因為營養(yǎng)安全與長效性安全根本性地決定著消費者的身體健康與國民身體素質(zhì)遠期發(fā)展水平，從而決定著國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與綜合國力建設(shè)。然而，近些年來，食品安全問題已然成為困擾各國的難題，食品安全事件在世界范圍內(nèi)頻頻發(fā)生，無數(shù)的學(xué)者投入到食品安全規(guī)制的研究中。我國近些年也多次出現(xiàn)如三鹿奶粉這樣的重大食品安全事件，所涉問題包括食品添加劑問題、農(nóng)藥、化肥的違法、違科學(xué)使用問題、食源性疾病問題、新技術(shù)推廣使用中的潛在風(fēng)險評估問題等等。這些問題牽涉面廣，涉及食品產(chǎn)業(yè)的所有環(huán)節(jié)，如種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、倉儲環(huán)節(jié)，甚至是消費環(huán)節(jié)等，所有問題皆說明我國食品安全形勢的嚴峻，同樣也為云南省食品安全監(jiān)管工作帶來新挑戰(zhàn)。

二、食品安全監(jiān)管體制改革與云南省的具體情況

(一)改革前的食品安全監(jiān)管體制

1.監(jiān)管職能部門、監(jiān)管職權(quán)的劃分與評析

在改革以前，我國的食品安全監(jiān)管體制實行多部門、分階段管理模式，涉及的行政職能部門有食藥、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生環(huán)保、農(nóng)業(yè)等，“分段為主，品種為輔”是各部門間職權(quán)劃分的主要依據(jù)。所謂“分階段管理”是指將食品生產(chǎn)的整個過程按照不同的生產(chǎn)階段分為各個部分，即農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的種養(yǎng)殖階段、工業(yè)生產(chǎn)加工階段、消費流通階段等，在不同的階段上賦予不同的職能部門監(jiān)管權(quán)限進行管理。這一監(jiān)管模式表面上十分周密，屬于全覆蓋式的監(jiān)管，強調(diào)多部門的聯(lián)動配合。但從監(jiān)管的實效性上看，此種模式弊端頗多，往往由于法律規(guī)范的不完善，時常出現(xiàn)監(jiān)管權(quán)責的劃分不清、責任不明，導(dǎo)致監(jiān)管盲點的出現(xiàn)，交叉監(jiān)管、推諉監(jiān)管時有發(fā)生，加之職能部門執(zhí)法力量的不足及部門利益沖突的因素的存在，更是加劇了以上現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管的實際效果有待改善。

2.“食品安全委員會”的建立與評析

《食品安全法》宣布設(shè)立“食品安全委員會”，其目的主要在于加強、完善多部門聯(lián)合監(jiān)管。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知》(國發(fā)〔2010〕6號)，“國家食品安全委員會”是國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要職責在于分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作;提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施;督促落實食品安全監(jiān)管責任。從以上法律規(guī)定和規(guī)范性文件可知，食品安全委員會的建立旨在通過其綜合協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，整合各種監(jiān)管資源與力量，從而增強各職能機構(gòu)在監(jiān)管中的實效，真正實現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)的無縫。但從運行的效果看，由于該機構(gòu)對其他行政職能部門并不具有有約束力的管理權(quán)限，亦不形成垂直管理系統(tǒng)，因此協(xié)調(diào)作用與力度十分有限。食品安全委員會到底應(yīng)該如何發(fā)揮其在監(jiān)管中的應(yīng)有作用值得深入研究和思考。

(二)改革后的食品安全監(jiān)管體制與云南省的情況

1.現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制

當前我國正在進行新一輪的食品安全監(jiān)管體制改革，按中央要求成立新的食品藥品監(jiān)督管理局，將之前分散于食藥部門、工商部門及食品安全辦公室等部門的食品安全監(jiān)管職權(quán)整合主要由新食品藥品監(jiān)督管理局集中行使，相關(guān)資源、設(shè)備、人員也劃歸食藥部門，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。這樣的改革將分段監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿淌奖O(jiān)管。需要強調(diào)的是，農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的安全問題依然由農(nóng)業(yè)部門負責。改革后的監(jiān)管體系與監(jiān)管格局強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強了監(jiān)管力量，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，使監(jiān)管資源得以最大限度地優(yōu)化，確保了監(jiān)管實效。根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟學(xué)，精簡監(jiān)管機構(gòu)、集中監(jiān)管職權(quán)的改革，一定程度上可以減少多部門監(jiān)管導(dǎo)致的機會主義行為并有效預(yù)防監(jiān)管漏洞和空隙的出現(xiàn)。 ［3］( P156)

2.云南省的基本情況

云南省已經(jīng)基本完成省、市、縣三級食品監(jiān)管體制改革工作，整合了工商、質(zhì)監(jiān)部門中原來負責食品安全監(jiān)管工作的部門，將其并入食品藥品監(jiān)督管理局，相應(yīng)的職責、人員、財物已經(jīng)基本移交到位。并將食品安全委員會辦公室設(shè)于食品藥品監(jiān)督管理局。各個地州、市加強了食品安全基層監(jiān)管體系建設(shè)和機構(gòu)建設(shè)，在各州、市和滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)置了食品藥品監(jiān)管所，并在村委會、居委會普遍配置了食品安全協(xié)管員和信息員，夯實了基層監(jiān)管能力，有利于共治合力的形成。在新的監(jiān)管體制之下，云南省食品安全監(jiān)管工作正有序進行，監(jiān)管治理能力有效提升。但在國家尚未通過規(guī)范性文件切實加強食品安全委員會職權(quán)的強效性與明確性的現(xiàn)實下，云南省食品安全委員會在監(jiān)管工作中的實效還有待提升。

三、云南省食品安全法律規(guī)制分析

(一)云南省食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀概觀

隨著云南省食品安全監(jiān)管體制改革的完成，各項后續(xù)性工作的穩(wěn)步推進，監(jiān)管體系不斷完善，監(jiān)管隊伍不斷加強，監(jiān)管能力不斷提升，監(jiān)管機制不斷創(chuàng)新。針對食品安全領(lǐng)域影響大、群眾高度關(guān)注的重要問題，2014年在全省范圍內(nèi)開展了農(nóng)村食品市場、校園及周邊食品安全、肉及肉制品、邊民互市進境預(yù)包裝食品、米線等多個專項整治行動，同時加強重點場所重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管和排查，取得了很好的治理效果，使市場秩序進一步規(guī)范、明確了主體責任，提振了老百姓對云南省食品安全的信心，同時，基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)初步建成。但由于食品安全監(jiān)管工作具有艱巨性與長期性等特征，云南省面臨的食品安全形勢依然嚴峻。由于云南省地處邊疆，食品工業(yè)與發(fā)達省份和地區(qū)相比較為落后，食品行業(yè)從業(yè)人員受教育程度不高，法律意識不強;食品生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域的小生產(chǎn)商、小作坊、小攤販的比例較高，這大大增加了監(jiān)管的難度，同時，云南省的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)還在進一步的建設(shè)中，監(jiān)管力量與監(jiān)管任務(wù)不匹配，支撐監(jiān)管方式改革的技術(shù)體系還在建設(shè)、完善中，特別是縣鄉(xiāng)一級的技術(shù)體系建設(shè)才剛剛起步。目前的監(jiān)管工作仍然必須以“堅守住不發(fā)生重大食品安全問題的底線，鞏固穩(wěn)中向好的食品安全形勢，服務(wù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展”為目標，進一步完善監(jiān)管體系。

(二)云南省食品安全法律監(jiān)管工作面臨的困局

1.云南省食品行業(yè)整體水平不高，“多、小、散、亂、差”問題依然存在，生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施水平較低下，食品供應(yīng)產(chǎn)業(yè)總體不發(fā)達，行業(yè)準入門檻低，機構(gòu)改革后食品生產(chǎn)流通企業(yè)和小作坊接近33萬戶，以上特征增加了監(jiān)管的難度

近年來，云南省經(jīng)濟進入快速發(fā)展時期，食品產(chǎn)業(yè)也不斷發(fā)展，食品工業(yè)技術(shù)水平不斷提升。但與發(fā)達省、市和地區(qū)相比，云南省經(jīng)濟社會發(fā)展總體上處于工業(yè)化中前期水平，食品行業(yè)在技術(shù)裝備、市場化程度、產(chǎn)品開發(fā)、經(jīng)營管理、市場營銷等方面整體水平仍然不高，農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部大量存在無證經(jīng)營的小作坊、小攤販，街頭、夜市無證經(jīng)營較普遍，行業(yè)風(fēng)險不可控程度較高。大量存在的低技術(shù)水平、管理能力食品企業(yè)自身不具有規(guī)范的質(zhì)量控制系統(tǒng)與健全的質(zhì)量管理體系，難以形成完善的食品安全自我管理，這成為監(jiān)管困難的重要因素。加大了市場的食品安全風(fēng)險，亦增加了行政職能部門的管理成本與難度。

2.云南省食品產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員受教育程度普遍偏低、法律意識不強

食品行業(yè)從業(yè)人員流動性大，受教育程度普遍偏低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)人員中文盲及具有初小文化程度的人約占40%，食品加工業(yè)和餐飲行業(yè)中超80%的人員是受教育程度較低的進城務(wù)工人員，相應(yīng)的行業(yè)準入制度尚未得到規(guī)范執(zhí)行。受教育事業(yè)發(fā)展水平的制約，以及食品企業(yè)規(guī)模小、不穩(wěn)定、收入低等因素，在高素質(zhì)人員向省外發(fā)達地區(qū)流動趨勢日益明顯的今天，云南省食品企業(yè)在人力資源管理方面陷入兩難境地，待遇偏低留不住高素質(zhì)人員，而低素質(zhì)人員又難以推動企業(yè)的發(fā)展，應(yīng)付式的人員使用現(xiàn)狀使云南省食品從業(yè)人員很難具備相應(yīng)的文化素養(yǎng)和法律觀念，缺乏自我約束的意識和能力。

3.傳統(tǒng)飲食習(xí)慣的多樣性增加了監(jiān)管的難度

云南省是一個多少數(shù)民族省份，傳統(tǒng)飲食、特色小吃豐富，點多面廣、分散經(jīng)營，地域特征明顯，使得一般性的行業(yè)規(guī)范標準、食品安全標準既難以普遍建立更難以執(zhí)行。從市場監(jiān)管的實踐層面來看，越復(fù)雜越小眾的監(jiān)管要求，投入的監(jiān)管成本越高，越難以達到預(yù)期效果，加之不同地區(qū)的飲食習(xí)慣、氣候、自然環(huán)境不同，即便是相同產(chǎn)品在不同地區(qū)的監(jiān)管技術(shù)性標準也很難一致，甚至?xí)霈F(xiàn)此地合規(guī)而彼地違規(guī)的監(jiān)管窘境。在一定程度上，這種多樣性也是云南省食品企業(yè)發(fā)展面臨的瓶頸之一。

4.邊貿(mào)互市外來食品安全問題存在

云南省有4061公里邊境線且都是陸地邊境，與老撾、緬甸、越南接壤，有15個國家級口岸、10個省級口岸，造成云南省互市多，邊境貿(mào)易比較繁榮的現(xiàn)實，有的一個村莊就連接三個國家。邊民與境外人民很多是同宗同源，親戚朋友來往頻繁，很多食品屬于境內(nèi)境外共有的民族民間食品。境外食品通過集市、趕街、饋贈等方式，以人背手提等小規(guī)模運輸途徑，既沒有通過正規(guī)渠道，甚至沒有經(jīng)過檢驗檢疫程序就流入境內(nèi)，加之包裝簡易，消耗迅速，很難區(qū)別產(chǎn)地，監(jiān)管難度非常大，考慮到周邊國家發(fā)展水平比較落后，云南省邊貿(mào)呈現(xiàn)出工業(yè)品輸出較大而農(nóng)副產(chǎn)品輸入較大的現(xiàn)狀，完全禁止邊境食品流入在現(xiàn)實層面難以實施，目前風(fēng)險防范手段還主要集中在“索證索票”、“加強監(jiān)測”、“組織送檢”等基礎(chǔ)手段上，無法實現(xiàn)監(jiān)管的全面覆蓋。帶來了食品安全方面的風(fēng)險。

四、完善云南省食品安全法律監(jiān)管之構(gòu)想

(一)抓緊完成云南省監(jiān)管機構(gòu)體制改革的后續(xù)性工作

為落實經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求，并促進國家治理體系現(xiàn)代化，目前應(yīng)深化改革，努力完成機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)換的相關(guān)后續(xù)性工作，使監(jiān)管體系能盡快高效運轉(zhuǎn)。為此，應(yīng)不斷調(diào)整監(jiān)管思路、創(chuàng)新監(jiān)管機制，促進監(jiān)管體系的完善，以適應(yīng)新時期的要求。在新的監(jiān)管格局和監(jiān)管模式下，要充分實現(xiàn)人員、設(shè)備等各種監(jiān)管資源的高效利用與整合，從法律的層面明確部門內(nèi)部各自的職權(quán)、分工與責任，真正實現(xiàn)監(jiān)管的無縫對接。在監(jiān)管力量的培植與監(jiān)管方式的革新方面，應(yīng)重視基層監(jiān)管力量與能力建設(shè)，保證監(jiān)管人員、經(jīng)費等監(jiān)管資源的充實，具體措施:可以加強工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展輪崗交流工作機制，從而提高執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)，使來工作人員能盡快適應(yīng)監(jiān)管工作的新形勢、新要求;日常監(jiān)管工作的規(guī)范化建設(shè);并切實強化食品安全委員會在監(jiān)管工作中的實效;積極培育食品安全監(jiān)管工作中的共治合力。

(二)監(jiān)管法律體系的完善

1.現(xiàn)實的情況

健全和完善食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)應(yīng)該是食品安全監(jiān)管的第一步。改革開放幾十年來，我國先后制定了大量的與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，如《食品安全法》《食品衛(wèi)生法》《消費者權(quán)益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及《食品安全法實施條例》等。從2009年頒布的《食品安全法》及《實施條例》看，其規(guī)定更加全面、增設(shè)了食品安全標準制定及適用條款、首次提出了“懲罰性賠償規(guī)則”、一定程度上擴大了調(diào)節(jié)面并增強了法律的操作性、更加重視消費者利益的保護與行政職能部門問責機制的建立?？梢钥隙?，《食品安全法》實施六年來，云南省的確通過該法的合理、有效適用，規(guī)范了食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而有效防范了食品安全事件的發(fā)生，食品安全領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)的確為食品安全監(jiān)管工作的順利開展提供了有力的制度保障。同時，更加完善的新的《食品安全法》也已經(jīng)出臺，且將于今年10月1日正式施行。

云南省為加強監(jiān)管工作，正在制定《云南省食品安全條例》《云南省食品加工小作坊和食品攤販管理辦法》，近年來先后出臺的相關(guān)規(guī)范性文件有:《云南省食品安全舉報獎勵辦法》《關(guān)于進一步加強食品藥品投訴舉報工作的指導(dǎo)意見》《云南省食品藥品監(jiān)督管理所工作規(guī)范》《云南省食品藥品檢驗機構(gòu)業(yè)務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《云南省餐飲服務(wù)許可管理辦法實施細則》等，并編制了《食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)信息化建設(shè)指導(dǎo)意見》《信息化建設(shè)規(guī)劃方案》等，以上工作為云南省完備的監(jiān)管法律法規(guī)體系建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)。

2.努力的方向

在依法治國的時代背景下，云南省的立法工作也必須以法治思想為指導(dǎo)，秉持法治的方法，努力推進食品安全監(jiān)管法律體系建設(shè)，具體應(yīng)以云南省實際情況為基礎(chǔ)，以國家法律法規(guī)及配套規(guī)范性法律文件為依據(jù)，借鑒發(fā)達省份和地區(qū)的立法經(jīng)驗，根據(jù)新的《食品安全法》及云南省的經(jīng)濟發(fā)展水平、食品產(chǎn)業(yè)行業(yè)特征及食品安全形勢，及時制定、修改和完善地方性法規(guī)、規(guī)章和配套的規(guī)范性文件(如《云南省食品安全條例》)，作為上位法律法規(guī)的必要補充;并針對云南省的特殊問題、重點問題，如五小問題、邊貿(mào)互市的食品安全問題、傳統(tǒng)特色食品的安全問題等，盡快制定因地制宜、切實有效、靈活可行的地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，如《云南省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》，以完善的法律、制度保障重點環(huán)節(jié)、重點行業(yè)食品安全監(jiān)管工作的開展，如農(nóng)村自辦宴席的食品安全監(jiān)管等，以制度化保證監(jiān)管工作的法治化、規(guī)范化，增強法律規(guī)范對社會關(guān)系的調(diào)整實效。

通過建章立制，使得云南省的食品安全監(jiān)管工作能在完備的法律法規(guī)體系下進行，建立一個能切實、長期、有效為市場經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的完備的食品安全監(jiān)管法律體系。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

(三)自律、誠信體系建設(shè)

鑒于云南省食品安全監(jiān)管工作面臨的新問題，自律體系、誠信體系的建立就尤為重要。食品企業(yè)誠信缺失、道德下滑是造成食品安全問題的重要根源。食品安全的第一責任人是企業(yè)，是食品安全控制的第一關(guān)口，要培養(yǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的依法經(jīng)營意識、質(zhì)量意識、責任意識，從源頭上管理食品安全。通過企業(yè)食品召回機制、自查機制、食品安全可追溯體系等機制的建立，建立健全企業(yè)自身質(zhì)量安全管理規(guī)范體系，鼓勵食品企業(yè)建立嚴格的標準等，并推行食品安全強制責任保險制度，建立完善的企業(yè)自律體系可以引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范管理，推動企業(yè)依法經(jīng)營，從源頭上控制食品安全。誠信是社會主義市場經(jīng)濟的重要內(nèi)涵，誠信體系建設(shè)應(yīng)該是治理食品安全問題的長效機制和治本之策。 ［4］( P119)云南省應(yīng)學(xué)習(xí)其他省市的先進經(jīng)驗，通過誠信體系建設(shè)，完善相關(guān)人員信用信息，建立征信體系，并聯(lián)合銀行、保險等金融機構(gòu)在貸款審批、證券市場融資、產(chǎn)業(yè)政策扶持、承保范圍與保費等方面實施獎優(yōu)罰劣;把具體責任人從業(yè)資格、行業(yè)準入資格、專業(yè)技術(shù)職稱等方面與信用信息掛鉤，形成外部約束機制。［5］( P103)

(四)加快建設(shè)行業(yè)協(xié)會

食品安全的“公共性”決定了社會中間組織參與規(guī)制的合理性與必然性。行業(yè)協(xié)會作為自治性的組織，可以通過制定行業(yè)規(guī)則、準入辦法等規(guī)范食品從業(yè)者的行為，激勵企業(yè)及從業(yè)者提高生產(chǎn)技術(shù)水平、服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)督的有效性，并通過反應(yīng)訴求、溝通協(xié)調(diào)、提供幫助、法規(guī)宣傳協(xié)助行政監(jiān)管機關(guān)實現(xiàn)監(jiān)管，減輕政府監(jiān)管壓力，發(fā)揮好橋梁、紐帶作用。

(五)加強農(nóng)產(chǎn)品食品安全監(jiān)管

中央農(nóng)村工作會議已經(jīng)明確，食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品， ①云南省是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)產(chǎn)品的安全問題不僅關(guān)乎全省四千七百萬人民群眾的生活，也隨著農(nóng)產(chǎn)品向省外和境外的輸出，影響著更多的人健康與安全。為保障民生，加快高原特色農(nóng)業(yè)建設(shè)的步伐，提升云南省綠色經(jīng)濟的影響力，必須抓好農(nóng)產(chǎn)品的食品安全工作。農(nóng)產(chǎn)品處在安全控制的最前端，眾多農(nóng)產(chǎn)品本來就是人民群眾最主要的日常食品，同時，農(nóng)產(chǎn)品還是其他食品形式的基礎(chǔ)性原材料。因此，農(nóng)產(chǎn)品的安全控制意義重大。特別是近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)大量存在不科學(xué)、不合法、不規(guī)范地使用化肥、農(nóng)藥、添加劑、抗生素、激素等現(xiàn)象，致使農(nóng)產(chǎn)品的安全問題已經(jīng)非常突出。為此，我們必須加強云南省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)，特別是農(nóng)產(chǎn)品可追溯監(jiān)管體系的建設(shè)，以種養(yǎng)殖為監(jiān)管源頭，以市場進入為監(jiān)管重點，強化市場準入標準及落實，并配合推出管理規(guī)則，健全農(nóng)產(chǎn)品安全長效監(jiān)管機制;積極制定、推行云南省“無公害”“有機”“綠色”等高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的扶持政策，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。囿于農(nóng)產(chǎn)品跨區(qū)域流通的特性，要加強跨地區(qū)協(xié)作監(jiān)管平臺建設(shè)、信息互通機制建設(shè)，從而加強跨區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管。

(六)積極完善地方性食品安全標準的建立

要保證人民群眾舌尖上的安全，就必需要有“最嚴謹”的食品安全標準。食品安全標準既是法律規(guī)范體系的一部分，也是法律法規(guī)得以貫徹執(zhí)行的技術(shù)職稱。食品安全標準的有無及標準的科學(xué)性、合理性與可靠性直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，制定并嚴格實施食品安全標準是真正實現(xiàn)食品安全源頭治理、防患于未然的重要前提。 ［6］( P7)云南省地方傳統(tǒng)特色食品較多，如米線、臭豆腐、普洱茶、牛干巴等， ②它們是老百姓日常生活必須食品，但目前國家標準幾乎不可能針對這些食品做出規(guī)范，為科學(xué)控制和評價這些地方特色食品的安全，提升產(chǎn)品質(zhì)量，故應(yīng)積極進行地方標準的清理、整合，以食品安全風(fēng)險評估為依據(jù)，引入行業(yè)協(xié)會參與制定食品安全標準，加大科技力量的配合，努力制定符合云南省省情、反映地方特色食品實際情況要求的地方性食品安全標準。實現(xiàn)地方食品標準的科學(xué)化、規(guī)范化，動態(tài)化，彌補國家標準缺失的不足，促進云南省優(yōu)勢特色傳統(tǒng)食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(七)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，變事后查處為主為預(yù)防為主

食品安全問題防范于未然至關(guān)重要，發(fā)達國家皆十分重視食品安全的風(fēng)險信息分析與預(yù)警機制建設(shè)。目前我們的監(jiān)管模式較側(cè)重于事后矯正與處罰。新形勢下，我們的監(jiān)管工作首先應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，注重事前預(yù)防。為此，云南省食品安全監(jiān)管工作要加大行政監(jiān)管部門對風(fēng)險的監(jiān)測和評估的力度，轉(zhuǎn)變“有限抽查、委托發(fā)證”為主為“主動出擊”監(jiān)管為主。注重事前預(yù)防監(jiān)管的機制建設(shè)中，應(yīng)加強危害分析及關(guān)鍵控制點防控體系建設(shè)(該種防控體系已經(jīng)被日本、美國、歐盟等國家和地區(qū)廣泛使用)。

(八)落實有獎舉報措施

正如科努爾指出而哈耶克也同樣認同的，在一個健全的社會中，在商業(yè)領(lǐng)域與政府治理領(lǐng)域之間保有一個第三領(lǐng)域——獨立部門，是十分重要的。 ［7］( P344)鑒于云南省食品安全監(jiān)管的特征，應(yīng)充分調(diào)動人民群眾參與監(jiān)管的積極性，形成共治合力。云南省已經(jīng)按照國家的《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，出臺了《云南省食品安全有獎舉報辦法》，目前應(yīng)建立健全省一級食品安全舉報中心，暢通舉報渠道、細化獎勵機制與標準、設(shè)立獎勵基金、明確獎金來源及獎勵事項范圍;明確行政機關(guān)工作人員對舉報人隱私的保護義務(wù)及相應(yīng)責任等，充分調(diào)動廣大人民群眾參與社會治理的積極性，更好地發(fā)揮社會監(jiān)督機制的作用，落實三中全會確定的社會管理模式由“大政府、大社會”的改革方向。

(九)推進信息化建設(shè)，建立信息公開與信息交換平臺

信息化建設(shè)關(guān)系著監(jiān)管模式的變革，當前食品安全法律規(guī)制中信息交換平臺與信息公開平臺建設(shè)尤為重要。首先是職能部門上下層級間縱向的信息交換平臺建設(shè)及地區(qū)間橫向的信息交換平臺建設(shè)。這一層面的建設(shè)有助于行政職能部門內(nèi)部的信息共享與互通，有助于及時發(fā)現(xiàn)問題、排除隱患、整合監(jiān)管資源、擴大監(jiān)管實效促進業(yè)務(wù)協(xié)同。同時，在國家治理中，信息的公開已經(jīng)與信任的建立密不可分。因此，在食品安全的規(guī)制中亦要加強針對消費者的信息公開平臺的建設(shè)，做到最大化地向消費者公開食品安全信息，通過知情權(quán)的實現(xiàn)保護消費者的利益、促進社會穩(wěn)定的同時使多元化的公共性最大化地發(fā)揮效用。為此，云南省應(yīng)該在國家的統(tǒng)一部署下，建立健全信息資源共享與保障信息公開的機制與制度，構(gòu)建權(quán)威的由省、市、縣三個行政層級為縱向，各職能部門關(guān)聯(lián)為橫向的網(wǎng)狀食品安全信息平臺，并實現(xiàn)與國家、其他省區(qū)相關(guān)信息平臺的對接，使行政職能部門信息暢通、及時、充分，為統(tǒng)一、協(xié)同開展監(jiān)管工作提供強有力的信息保障。并為全省消費者建立便利的食品安全信息獲取通道，解決消費者選擇中的信息不對稱問題，利用“聲譽機制”形成食品安全行為的良性制導(dǎo)。因為根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，食品安全問題源于“信息不對稱”，屬于市場失靈之一種。 ［8］( P5)因此，應(yīng)在以交易、分工為核心的現(xiàn)代社會中“非人格化”的“陌生人交易形式”中注入足以做出理性選擇的消費者需求性信息──生產(chǎn)經(jīng)營者的聲譽信息，使其自我決定交易與否， ［9］( P123)實現(xiàn)私人領(lǐng)域的意思自治與風(fēng)險分配。

可以期待，通過落實上述工作，實現(xiàn)以市場為導(dǎo)向，以政府監(jiān)管為核心，企業(yè)行業(yè)自律為必要，社會監(jiān)督為依托的多層次、有重點的云南省食品安全監(jiān)管法律體系，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的社會共治。