王建新

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091)

在競爭中合作
——地方政府間橫向關(guān)系探析

王建新

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091)

隨著改革開放向縱深推進(jìn)，政府間關(guān)系尤其是橫向府際關(guān)系受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注并成為理論研究的熱點(diǎn)。中央政府在經(jīng)濟(jì)上放權(quán)和政治上集權(quán)，使地方政府之間圍繞GDP、財政收入和官員政治晉升展開博弈，而且有愈演愈烈的趨勢，甚至出現(xiàn)過度競爭。毫無疑問，在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的機(jī)遇和挑戰(zhàn)面前，競爭助推了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，但同時帶來的跨行政區(qū)公共問題也越來越多，相互合作成為地方政府應(yīng)對共同問題的理性選擇。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，平衡地方政府競合關(guān)系應(yīng)規(guī)范地方政府競爭，防止競爭過度，加強(qiáng)地方政府合作，促進(jìn)合作共贏。

地方政府;橫向關(guān)系;競爭;合作

20世紀(jì)90年代初，在歷經(jīng)十余年改革開放成功實踐，特別是總結(jié)計劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)是市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起決定性作用的商品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，有學(xué)者稱之為“政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)”。在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，如何處理政府與市場的關(guān)系，即“有形之手”和“無形之手”在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中怎樣分工更為合理有效，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共行政學(xué)等學(xué)科關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，同時，政府間關(guān)系尤其是地方政府之間的橫向關(guān)系又是學(xué)者們討論政府與市場關(guān)系時繞不開的議題。通常，單一制國家地方政府是相對于中央政府而言的，是中央政府的下級政府單位;聯(lián)邦制國家的地方政府則是聯(lián)邦成員政府的下級政府單元。我國是單一制國家，政府層級包括中央、省、地、縣、鄉(xiāng)，地方政府之間的關(guān)系是指除中央政府以外所有地方政府之間縱橫交錯的關(guān)系，包括縱向關(guān)系、橫向關(guān)系和斜向關(guān)系。所謂縱向關(guān)系是指省(自治區(qū)、直轄市)——地(州、市、盟)——縣(區(qū)、旗)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間具有行政隸屬關(guān)系的上下級地方政府之間的關(guān)系;橫向關(guān)系是指行政級別相同的地方政府之間的關(guān)系(包括內(nèi)地省級地方政府與香港、澳門特別行政區(qū)政府之間的關(guān)系);斜向關(guān)系是指地方政府之間不存在行政隸屬關(guān)系，而且相互之間的行政級別不同，在此基礎(chǔ)上形成的地方政府之間的關(guān)系。本文研究的是橫向地方政府關(guān)系。雖然有關(guān)政府間關(guān)系的研究成果很多，但是，因急于對協(xié)調(diào)政府間關(guān)系提建議、想對策或者“開藥方”，不少學(xué)者忽視了地方政府間橫向關(guān)系背后的邏輯，導(dǎo)致所提出的政策建議更多地停留在理論層面，脫離實際，不能有效指導(dǎo)實踐。本文在認(rèn)真研究現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對地方政府間的橫向競爭與合作關(guān)系進(jìn)行分析。

一、地方政府競爭關(guān)系

以地方政府為主導(dǎo)的、追求地區(qū)利益最大化的轄區(qū)競爭之所以不再是單純的“兄弟”競爭關(guān)系，而是兩個經(jīng)濟(jì)主體之間的競爭關(guān)系［1］(P112)，其主要原因在于:

一是中央政府在經(jīng)濟(jì)上放權(quán)和政治上集權(quán)，在此背景下，地方政府之間圍繞GDP、財政收入和官員政治晉升展開競爭。由于中央政府政治上集權(quán)，地方政府既要向本級人大負(fù)責(zé)，還要向上級政府負(fù)責(zé)，所有地方政府都要向中央政府負(fù)責(zé)，顯然地方政府所承受的壓力是多重的。在這種多重監(jiān)管的體制下，地方政府獲得上級認(rèn)可的當(dāng)然選擇就是在同級別競爭對手中脫穎而出。所以，地方政府在向上級政府和本級人大提交政績報告的過程就是一個競爭或競賽的過程。

二是按照權(quán)責(zé)一致的原則，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上獲得更大權(quán)力的同時，責(zé)任增加，壓力也增加，地方政府必須加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為實現(xiàn)行政區(qū)更大的利益而努力。中央政府在經(jīng)濟(jì)上向地方政府放權(quán)，使地方政府在經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的政策制定與實施、投資決策與利益分配、資源開發(fā)與配置，以及地方政府規(guī)章等制度設(shè)計與安排方面擁有更廣泛的權(quán)力空間。與此同時，地方政府的經(jīng)濟(jì)和社會責(zé)任也隨之增加。資源是有限的，地方政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和預(yù)期的目標(biāo)是具體的，為了把可行使的權(quán)力和應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任統(tǒng)一到推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上來，向上級政府和本級人大提交滿意的政績報告單，相互之間的競爭勢必加劇。

三是市場主體“以腳投票”給地方政府帶來了巨大壓力，地方政府只有變壓力為動力，加強(qiáng)社會管理，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，積極回應(yīng)市場主體正當(dāng)需求，才能吸引和留住資本、人才、技術(shù)等資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。就中國來講，政府的職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，四個方面彼此有區(qū)別有聯(lián)系，構(gòu)成了一個有機(jī)的政府職能系統(tǒng)，其中社會管理和公共服務(wù)的能力和水平直接關(guān)乎地方政府職能是否得到了有效履行。為了推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，地方政府通常以改善投融資環(huán)境為抓手，加強(qiáng)社會管理和綜合治理、完善基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)體系、健全政策和制度規(guī)范體系，同時加強(qiáng)地方文化建設(shè)，千方百計地提升地方競爭優(yōu)勢。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和全面建成小康社會日期的臨近，在行政區(qū)局部利益驅(qū)使下，地方政府間的競爭只會增強(qiáng)，不會減弱。

作為特殊的市場主體(或“理性經(jīng)濟(jì)人”)，地方政府之間競爭的領(lǐng)域很寬泛，包括經(jīng)濟(jì)增長、文化繁榮、社會進(jìn)步和生態(tài)發(fā)展等方面，具體來講，主要包括:“完善包括稅收競爭、補(bǔ)貼競爭以及規(guī)制競爭在內(nèi)的制度供給;進(jìn)行人才、技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)、專利的爭奪和技術(shù)創(chuàng)新的平臺準(zhǔn)備;提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、發(fā)展環(huán)境等公共物品供給水平;支持和鼓勵轄區(qū)企業(yè)率先發(fā)展;向中央

爭取比其他地區(qū)更優(yōu)惠的待遇和政策;提高本地政府的行政效率?！保?］(P78)從學(xué)術(shù)研究關(guān)注或聚焦的論題來看，關(guān)于地方政府競爭的理論研究和學(xué)術(shù)探討主要集中在以下幾個方面:“地方政府競爭與公共品供給;地方政府競爭與經(jīng)濟(jì)發(fā)展;地方政府競爭與地方保護(hù);地方政府競爭與政府規(guī)模;地方政府競爭與公共部門效率?！保?］(P65)競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，可以調(diào)動市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人類進(jìn)步的重要因素。但是，地方政府之間競爭有積極和消極兩個方面的作用，其積極的作用在于調(diào)動了地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)了地方政府作為本行政區(qū)利益代表者和維護(hù)者的“主人翁”意識，對于推動行政管理體制改革和管理服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)“走出去”和“請進(jìn)來”對外開放政策的有效實施，以及提高地方政府的社會管理和公共服務(wù)水平具有積極作用;地方政府競爭可以增強(qiáng)地方政府的危機(jī)意識，有利于建立為民、務(wù)實、廉潔的現(xiàn)代服務(wù)型政府，促進(jìn)政府科學(xué)行政、民主行政和依法行政。地方政府競爭的消極作用主要表現(xiàn)在幾個方面:一是催生行政壁壘、助長地方保護(hù)，對區(qū)域統(tǒng)一市場的形成和要素自由流動構(gòu)成阻礙;二是地方政府主導(dǎo)甚至取代市場，市場對資源配置的決定性作用得不到有效發(fā)揮，使市場經(jīng)濟(jì)“名存實亡”;三是過分突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心地位，對因經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的跨區(qū)域公共問題關(guān)注不夠，跨行政區(qū)公共問題不斷增多卻得不到有效解決，比如:流域污染問題、空氣污染問題、食品安全問題和社會治安問題等日益嚴(yán)重，治理難度越來越大，治理成本越來越高，負(fù)面影響波及整個區(qū)域乃至全國，而最終各行政區(qū)都得為此付出高昂的代價，正所謂地方政府過度競爭導(dǎo)致“多敗俱傷”。

二、地方政府合作關(guān)系

當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化勢不可擋。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為必然的發(fā)展趨勢，這無疑將對現(xiàn)有的相對固定的行政區(qū)劃形成沖擊。然而，行政區(qū)劃的剛性在某種程度上抵制甚至阻隔了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，使一些跨行政區(qū)的公共問題長期得不到有效解決，導(dǎo)致有的地方出現(xiàn)“公地悲劇”。目前，解決區(qū)域性“公地悲劇”的方式主要有兩種，一種是依靠中央政府出面解決，一種是由區(qū)域內(nèi)地方政府通過合作的方式解決。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的跨行政區(qū)的公共事務(wù)層出不窮，加之信息不對稱和地方政府容易產(chǎn)生依賴心理，依靠中央政府解決問題的效率往往大打折扣，不利于從根本上消除滋生區(qū)域性公共問題的土壤，雖然治理會有成效，但容易死灰復(fù)燃，從而陷入“治理怪圈”。所以，面對眾多的跨越行政區(qū)的公共事務(wù)，加強(qiáng)地方政府合作才是解決問題之道。筆者主張加強(qiáng)地方政府合作的理由有三點(diǎn)。

(一)經(jīng)濟(jì)圈的快速發(fā)展

經(jīng)濟(jì)圈是指社會勞動在地域分工的基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步形成的以密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為特征的地域生產(chǎn)綜合體。發(fā)展經(jīng)濟(jì)圈的目的是形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體或?qū)崿F(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，即實現(xiàn)區(qū)域市場統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)合理布局和優(yōu)勢互補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃相互銜接、環(huán)境生態(tài)共建共護(hù)共治、自然資源和制度資源以及公共產(chǎn)品和服務(wù)共享等等。在珠三角、長三角和京津冀三大經(jīng)濟(jì)圈的輻射帶動下，我國不同層次和規(guī)模的經(jīng)濟(jì)圈快速發(fā)展。理論上講，經(jīng)濟(jì)圈是在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下，以市場為主導(dǎo)，為圈內(nèi)各成員帶來預(yù)期利益的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。但是，“當(dāng)前中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)具有典型的‘地方政府主導(dǎo)型’特征，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)，卻有賴于區(qū)域內(nèi)各行政單元間的良性競爭與緊密協(xié)作”。［4］(P6)所以，正確處理經(jīng)濟(jì)圈地方政府之間的關(guān)系，從某種程度上來說事關(guān)經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的成敗。比如，在經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展過程中，經(jīng)常碰到要素自由流動需求與行政區(qū)市場分割的矛盾、經(jīng)濟(jì)圈的整體利益與各個地方政府轄區(qū)局部利益的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾等等，這些矛盾的存在嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展，是我國改革進(jìn)入深水區(qū)后區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中無法回避的問題和必須解決的難題?！盁o論從西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗來審視，還是從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀來判斷，長三角地方政府間關(guān)系能否理順和重塑，至少在目前以至今后相當(dāng)長時期內(nèi)都是制約一體化進(jìn)程的決定性瓶頸因素?！保?］(P18)或者說，“依靠政府間的合作積極推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是在現(xiàn)行體制下實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的理性選擇”。［6］(P95)

(二)跨行政區(qū)公共事務(wù)治理

改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，隨著地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限的擴(kuò)大，各地方在利益驅(qū)使下的生產(chǎn)積極性得到空前釋放，經(jīng)濟(jì)增長速度逐年提升甚至飛速發(fā)展，大量的跨行政區(qū)公共事務(wù)也隨之產(chǎn)生。受長期計劃體制的影響，地方政府養(yǎng)成了“各人自掃門前雪，勿管他人瓦上霜”的各自為政的行為習(xí)慣，同時，由于存在人才和科技等因素制約，特別是治理周期長、投入成本高，在面對跨越行政區(qū)公共問題的時候，單個地方政府往往力不從心、束手無策，或者直接想“搭便車”。從歐美國家的實踐來看，跨越地方政府轄區(qū)的公共問題的治理，主要由地方政府協(xié)調(diào)解決，治理的成本由有關(guān)地方政府分?jǐn)?，這樣既減輕了中央政府的負(fù)擔(dān)，又有利于地方政府提高對公共問題的重視程度，從而減少和有效控制跨行政區(qū)公共事件的發(fā)生。但是，正如謝慶奎教授所說，“地方政府之間的關(guān)系首先是利益關(guān)系”，地方政府在處理跨行政區(qū)公共事務(wù)時首先考慮的是本行政區(qū)的局部利益，往往對區(qū)域性公共事務(wù)采取“積極不主動”和“認(rèn)真不負(fù)責(zé)”的態(tài)度，一些地方政府“抱著‘搭便車’的心理，不想付出治理成本，而是坐享治理績效，結(jié)果必然是區(qū)域公共性事務(wù)治理失靈”［7］(P18)。在區(qū)域一體化進(jìn)程中，有的地方政府扮演“純粹的經(jīng)濟(jì)人”，為實現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化“絞盡腦汁”，甚至損害其他行政區(qū)的利益和犧牲區(qū)域整體利益，這不僅不利于跨越行政區(qū)公共問題的有效解決，而且對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)構(gòu)成沖擊，使跨越行政區(qū)的區(qū)域性公共問題日積月累，“冰凍三尺”或“雪上加霜”，嚴(yán)重不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，地方政府要正確認(rèn)識區(qū)域整體利益與行政區(qū)局部利益的辯證統(tǒng)一關(guān)系，主動理順關(guān)系，積極加強(qiáng)合作，形成解決區(qū)域性公共問題的強(qiáng)大合力，共同創(chuàng)建良好的區(qū)域發(fā)展環(huán)境。

(三)擺脫行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的束縛

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)劃緊密相關(guān)，所以有學(xué)者將行政區(qū)經(jīng)濟(jì)稱為“諸侯經(jīng)濟(jì)”，即指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，“是中國經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)計劃體制向現(xiàn)代市場體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時期出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型?！保?］(P72)對于市場化程度高、市場機(jī)制成熟的國家，市場經(jīng)濟(jì)是真正的法制經(jīng)濟(jì)，市場主體的行為受法律約束;市場是統(tǒng)一的，要素可以在不同行政區(qū)之間自由流動，不存在市場分割和行政壁壘。但是，從長期受計劃經(jīng)濟(jì)影響的中國的實際情況看，行政區(qū)劃對市場經(jīng)濟(jì)的約束非常明顯，地方政府對本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)強(qiáng)于市場，所以，有學(xué)者將中國的市場經(jīng)濟(jì)定性為“政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)”。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府是特殊的市場主體(“理性經(jīng)濟(jì)人”)，與其他市場主體一樣追求利益最大化，包括政府自身和行政轄區(qū)利益最大化。加之不合理的政績考核指標(biāo)體系的誘導(dǎo)，地方政府之間實際上是在進(jìn)行“政績錦標(biāo)賽”，為取得優(yōu)于“對手”的比賽結(jié)果，地方政府會選擇各種利己手段，包括設(shè)置行政壁壘，對要素自由流動進(jìn)行干預(yù)和阻隔，甚至利用行政區(qū)劃界限以鄰為壑、惡性競爭，嚴(yán)重阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。我國法律規(guī)定，縣級以上地方各級政府行使下列職權(quán):“執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作?！保?］(P69)因此，我國的行政區(qū)劃對于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的形成，對行政區(qū)內(nèi)資源的控制、開發(fā)和利用，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局和調(diào)整能夠產(chǎn)生巨大的影響力。受經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的沖擊，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)(或區(qū)域經(jīng)濟(jì))的矛盾和沖突日益嚴(yán)重，為此，有學(xué)者提出修改現(xiàn)行法規(guī)、調(diào)整行政區(qū)劃，以使經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)保持一致，從而避免因區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化帶來的跨行政區(qū)公共問題升級。事實上，我國有具體案例對前述理論進(jìn)行過回應(yīng)。比如，在2002年以前，海南省海口市和瓊山市地域相鄰，但呈現(xiàn)的是“一城兩市、同城分治”的格局，兩市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源配置和社會管理等方面存在多種矛盾和利益沖突，同時對作為省會城市?？诘陌l(fā)展形成了空間上的制約。為此，中央政府于2002年決定將?？诤铜偵絻墒械男姓^(qū)劃進(jìn)行合并重組，使兩市原有的矛盾得到了有效解決，拓展了省會城市?？诘陌l(fā)展空間(擴(kuò)大了10倍)，實現(xiàn)了?？谑械慕y(tǒng)一規(guī)劃和管理。但是，通過調(diào)整行政區(qū)劃來解決行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的沖突不是最佳方案，這只能適用于個別特殊的地區(qū)，不具有普遍適用性，因為“區(qū)域的疆界是永恒存在的，即使行政區(qū)劃調(diào)整也無法避免帶來新的‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)’”。［10］(P62)所以，與其承擔(dān)因行政區(qū)劃調(diào)整產(chǎn)生的高額成本，不如強(qiáng)調(diào)地方政府之間的合作與協(xié)調(diào)。［10］(P63)

三、協(xié)調(diào)地方政府競合關(guān)系的路徑

地方政府橫向關(guān)系是競爭關(guān)系與合作關(guān)系的統(tǒng)一。競爭是市場主體生存和發(fā)展的關(guān)鍵手段，作為特殊市場主體，地方政府競爭是客觀存在的;合作是兩個或多個主體為實現(xiàn)共同目標(biāo)而自愿聯(lián)合解決問題的方式，是地方政府治理區(qū)域性公共事務(wù)的有效手段，作為在區(qū)域一體化過程中承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)職能的市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者，地方政府合作已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力。但是，要理清地方政府間的橫向關(guān)系，競爭必須規(guī)范，合作亟待加強(qiáng)。

(一)規(guī)范地方政府競爭的路徑

1．競爭模式重塑

地方政府競爭的目的主要在于“增長”或“成長”，增長指GDP和地方財政收入的增加，成長主要指的是地方政府官員得到政治晉升，二者存在因果關(guān)系。實踐證明，唯GDP論英雄的體制誘使地方政府競爭愈演愈烈，甚至是惡性競爭，不符合科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。社會主義市場經(jīng)濟(jì)之所以取代計劃經(jīng)濟(jì)，有若干的理論可以作為支撐，其中競爭理論突出了市場經(jīng)濟(jì)的顯著特點(diǎn)。地方政府作為特殊的市場主體，將其他地方政府列為競爭對手是其市場主體意識的必然反應(yīng)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下地方政府之間的競爭是客觀存在的，競爭不可避免，而市場經(jīng)濟(jì)又需要健康協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，那么就只能重新塑造和構(gòu)建地方政府間競爭的模式。重塑地方政府間競爭模式可以考慮以下政策思路:對于爭奪資源的地方政府競爭，以資源的連片分布確定經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，以此為基礎(chǔ)對行政區(qū)進(jìn)行整合;完善黨政官員跨行政區(qū)交流任職制度，加強(qiáng)對口支援，鼓勵人才流動，從而推動地方政府競爭的理念和方法創(chuàng)新;改革財政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的程序，資金安排必須做到公平公正，杜絕“跑部錢進(jìn)”，嚴(yán)格審計監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，切實發(fā)揮財政資金的最大效益。當(dāng)前，地方政府競爭更多停留在產(chǎn)品和要素競爭等初級競爭上，而更高層次的競爭應(yīng)該是圍繞制度環(huán)境開展競爭，為此必須改革行政管理體制，加強(qiáng)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，促進(jìn)行政區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步完善。學(xué)者陳國權(quán)等認(rèn)為，在現(xiàn)行的地方政府政績考核指標(biāo)體系指揮下，地方政府之間主要圍繞“政績”進(jìn)行競爭，具有一定的局限性或者狹隘性，應(yīng)該完善考核指標(biāo)，將地方政府競爭引向公共競爭。為此，首先要科學(xué)設(shè)計對地方政府的考核指標(biāo)體系，明確考核評估重點(diǎn)、規(guī)范考核工作程序，加大過程考核的制度化約束力度，既要關(guān)注地方政府政績報告單上現(xiàn)實的數(shù)量，更要關(guān)注數(shù)字、質(zhì)量和效益的關(guān)聯(lián)度和統(tǒng)一性，尤其是真實性。其次，推進(jìn)信息化條件下的行政公開，加強(qiáng)對地方政府的社會監(jiān)督，促使地方政府行為規(guī)范化，真正做到競爭為民和務(wù)實競爭。再次，上級政府有責(zé)任對下級政府過度競爭或惡性競爭行為進(jìn)行干預(yù)和控制，應(yīng)依法對下級地方政府的競爭行為進(jìn)行規(guī)范化引導(dǎo)和指導(dǎo)，使地方政府之間的競爭既符合市場規(guī)律和法規(guī)要求，又具有公共競爭的性質(zhì)。

2．競爭行為規(guī)范

如前所述，競爭使市場經(jīng)濟(jì)充滿活力，沒有競爭的社會是沒有生機(jī)和不可想象的。但是，任何事物都有限度，過度將使事物向相反的方向發(fā)展，正如地方政府過度競爭對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化造成了嚴(yán)重阻隔或傷害。目前，中國的地方政府間競爭存在異化現(xiàn)象，這主要?dú)w因于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”(或“諸侯經(jīng)濟(jì)”)帶來的影響，以及缺乏有效的制度對地方政府競爭行為進(jìn)行規(guī)范。規(guī)范地方政府之間的競爭，當(dāng)務(wù)之急第一是深化行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)責(zé)任政府、回應(yīng)政府、透明政府和法治政府，建成名副其實的服務(wù)型政府;第二是上級政府或本級黨委和人大應(yīng)嚴(yán)格按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，更客觀、更科學(xué)、更公正、更規(guī)范地對地方政府及其官員的政績進(jìn)行認(rèn)定，對政績突出、群眾公認(rèn)、實踐證明確實優(yōu)秀的官員給予政治晉升，進(jìn)一步調(diào)動地方政府及其官員推動區(qū)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的主動性、積極性和創(chuàng)造性;第三是創(chuàng)新機(jī)制，推動資本、商品、人才、科技、信息等要素的自由流動;第四是從完善制度入手加強(qiáng)地方政府間的溝通協(xié)商。學(xué)者劉亞平認(rèn)為，在規(guī)范地方政府競爭行為上，中央政府和地方政府應(yīng)各司其職，地方政府應(yīng)該把工作重心放在轉(zhuǎn)變政府職能上。地方政府只有走出“統(tǒng)治型”或“管制型”政府的觀念束縛，著力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，相互之間的競爭才會更加規(guī)范和有效。

(二)加強(qiáng)地方政府合作的路徑

1．主動促進(jìn)政府合作

在“政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)”體制下，政府行為對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有決定性的影響，而市場的作用卻得不到充分發(fā)揮。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，跨區(qū)域的公共問題不斷增多，地方政府之間的利益矛盾和糾紛時有發(fā)生，在跨行政區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上市場處于“失靈”狀態(tài)，地方政府競爭只會使問題變得更糟，加強(qiáng)地方政府合作才是理性的選擇。而地方政府合作僅靠官員一時的熱情或口頭承諾是不夠的，必須構(gòu)建良好的制度環(huán)境，制定科學(xué)合理操作性強(qiáng)的合作規(guī)則，引導(dǎo)地域文化融合、建設(shè)具有區(qū)域特色的合作文化，公平合理地分享合作收益，確保地方政府合作的制度性、權(quán)威性、穩(wěn)定性和實效性。

2．構(gòu)建合理高效的協(xié)調(diào)機(jī)制

地方政府間合作必須是規(guī)范的合作，規(guī)范合作的基本保障是科學(xué)合理的協(xié)調(diào)機(jī)制。合作協(xié)調(diào)機(jī)制實際上就是合作機(jī)制，科學(xué)合理的地方政府合作機(jī)制是地方政府合作得以順利開展的基本保證。有學(xué)者認(rèn)為，促進(jìn)地方政府合作要建立四種機(jī)制，即“平等互信的政治對話機(jī)制、互惠互利的利益調(diào)節(jié)機(jī)制、及時高效的問題磋商機(jī)制以及科學(xué)合理的權(quán)力調(diào)控機(jī)制”。［5］(P92)筆者認(rèn)為，地方政府合作機(jī)制的構(gòu)建涉及立法、行政和司法多個層面，在立法層面，要登高望遠(yuǎn)，著眼全局，以高遠(yuǎn)、開放、包容的精神提供權(quán)威的利益沖突解決機(jī)制，保證地方政府合作有法可依;在行政層面，地方政府之間要建立協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)彼此溝通協(xié)調(diào)，堅持“互利共贏”原則平衡相互間的利益關(guān)系;在司法層面，要加強(qiáng)對地方政府合作的法律監(jiān)督，維護(hù)良好的合作秩序，做到“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

3．推進(jìn)復(fù)合行政

有學(xué)者認(rèn)為，“依賴不同行政區(qū)、不同層級政府之間的民主協(xié)商，擴(kuò)大非政府組織參與，形成多中心、自主治理的合作機(jī)制，才能推動而不是阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化?！保?0］(P126)筆者主張，要正確對待地方政府之間的橫向關(guān)系即競爭與合作關(guān)系，著力改變地方政府之間互為對手或“敵人”的現(xiàn)實狀況。地方政府之間、地方政府與非政府組織之間彼此站在法律地位平等的基礎(chǔ)上建立合作伙伴關(guān)系，對于行業(yè)協(xié)會等非政府組織能夠承擔(dān)和解決的問題，地方政府應(yīng)該果斷放手，從而輕裝上陣，把市場失靈的公共事務(wù)尤其是跨行政區(qū)的公共問題解決好。因此，應(yīng)“充分發(fā)揮縱向的科層制組織的積極協(xié)調(diào)作用;加強(qiáng)城市之間正式協(xié)作組織建設(shè);開發(fā)利用非官方非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制資源，形成多層次的交流機(jī)制”。［11］(P146)

四、結(jié)語

當(dāng)代中國地方政府已經(jīng)不是完全意義上的中央政府代理人，還是行政轄區(qū)利益的代表者。理論上講，地方政府作為法定的政權(quán)組織，必須結(jié)合實際設(shè)定與中央政府總體發(fā)展目標(biāo)相一致、并具有地方特色的長遠(yuǎn)目標(biāo)。然而，受現(xiàn)行體制尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子任期制，以及不合理的政績評價指標(biāo)體系的影響，地方政府的組織目標(biāo)普遍出現(xiàn)短期化現(xiàn)象。這種目標(biāo)短期化現(xiàn)象主要表現(xiàn)在地方政府片面追求任期內(nèi)看得見、摸得著的“顯性政績”，緊緊圍繞行政轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益和官員政治利益展開競爭。由于信息不對稱，有些地方政府及其主要官員在謀求政績的過程中違背經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，損害區(qū)域公共利益;有的甚至采取弄虛作假或違法違紀(jì)的方式虛報政績。所以，在政績競賽中，地方政府之間始終處于博弈狀態(tài)，彼此首先視對方為對手或“敵人”，其次才是伙伴，使地方政府之間橫向關(guān)系不協(xié)調(diào)，從而阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。為遏制過度競爭對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的傷害，彼此協(xié)作應(yīng)該成為地方政府的理性選擇。但是，因片面追求以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)(GDP、財政收入等)為核心目標(biāo)的短期政績，地方政府在公用基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、環(huán)境生態(tài)建設(shè)等民生領(lǐng)域的合作明顯不足，對“全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”考慮不夠，所以，當(dāng)前地方政府合作的整體成效依然有限。

無論是規(guī)范地方政府間競爭還是加強(qiáng)地方政府間合作，都只能在一定程度上化解地方政府間的利益矛盾，很難完全實現(xiàn)地方政府利益與區(qū)域整體利益的高度一致，這也正是地方政府之間，雖然構(gòu)建了諸如“市長聯(lián)席會議”等地方政府間協(xié)作機(jī)制，但是面對跨區(qū)域公共問題時仍然相互推諉扯皮、困難重重的原因。如前所述，“地方政府間關(guān)系首要的是利益關(guān)系”，因此，協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系的關(guān)鍵是理順彼此間的利益關(guān)系。競爭是實現(xiàn)地方政府局部利益的有效方式，而合作是實現(xiàn)區(qū)域整體利益的最佳手段，是區(qū)域利益最大化、穩(wěn)定化和長期化的根本保證。根據(jù)辯證法原理，區(qū)域整體利益與地方政府局部利益是統(tǒng)一的，整體利益包含了局部利益，所以，在競爭中加強(qiáng)合作，通過合作實現(xiàn)地方政府競爭所追求的更大利益，是協(xié)調(diào)地方政府橫向關(guān)系的內(nèi)在邏輯。

［1］柯武剛，史漫飛．制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．韓朝華，譯．北京:商務(wù)印書館，2000．

［2］劉亞平．當(dāng)代中國地方政府間競爭［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007．

［3］龐明禮．地方政府間競爭研究綜述［J］．中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2006，(3)．

［4］石憶邵．市場、企業(yè)與城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展［M］．上海:同濟(jì)大學(xué)出版社，2003．

［5］王寶明，詹麗靖．我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)方式評價［J］．中共云南省委黨校學(xué)報，2006，(7)．

［6］陳剩勇，馬斌．區(qū)域政府合作:區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇［J］．政治學(xué)研究，2004，(1)．

［7］劉君德．中國行政區(qū)劃的理論與實踐［M］．上海:華東師范大學(xué)出版社，1996．

［8］王健等．“復(fù)合行政”——解決當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路［J］．中國行政管理，2004，(4)．

［9］司法部考試中心．中華人民共和國法律法規(guī)匯編［M］．北京:法律出版社，2009．

［10］劉君德，周克瑜，等．中國行政區(qū)劃的理論與實踐［M］．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，1999．

［11］李文星，朱鳳霞．論區(qū)域協(xié)調(diào)互動中地方政府間合作的科學(xué)機(jī)制構(gòu)建［J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2007，(6)．

Competition VSCooperation:Analysis of the Transverse Relations between Local Governments

WANG Jian－xin
(School of Public Administration，Yunnan University，Kunming，650091，Yunnan，China)

With the development of reform and opening－up，intergovernmental relations especially transverse intergovernmental relations have becomewidely concerned in the academic community and a focus of theoretical research．The central government's decentralization in economy and political centralization promote local governments'competition around the GDP，fiscal revenue and political promotion of officials，which presents an increasing trend and even leads to the emergence of excessive competition．There is no doubt thatwith the opportunities and challenges broughtby economic globalization and regional economic integration，competition has boosted the economic development and social progress．Along with them，however，public problems of cross administrative regions also getmore and more prominent．To deal with them，mutual cooperation is a rational choice for local governments．In the process of regional economic integration，balance of intergovernmental competition and cooperation requires that competition between localgovernments be regulated and excessive competition prevented．Meanwhile，cooperation，especiallywin－win cooperation between them strengthened and promoted．

local government;transverse relations;competition;cooperation

D67

:A

1006－723X(2015)03－0046－06

〔責(zé)任編輯:左安嵩〕

王建新，男，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2010級博士研究生，主要從事公共行政理論與地方政府治理研究。