崔茂森

青島農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院

一、歷史地位：承包制的補(bǔ)充

中國農(nóng)村土地制度改革比較困難，這源于中國農(nóng)村土地制度變遷和土地制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜。盡管憲法賦予集體所有制很高的地位，把它作為基本經(jīng)濟(jì)制度的一部分，但從理論上講，集體經(jīng)濟(jì)是從人民公社演變過來的一種農(nóng)村土地制度怪胎，它既不能獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的規(guī)模效應(yīng)，也沒有實現(xiàn)社會學(xué)意義上的社會公平。但是，制度變遷具有不可逆性，我們只有在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上探索變革，家庭承包經(jīng)營制度，就是在此基礎(chǔ)由誘致性變遷開始最后由強(qiáng)制性變遷完成的中國土地制度自我改革，其實，就是承認(rèn)農(nóng)戶對土地財產(chǎn)的部分私有權(quán)?！?】

由此演變過來的中國農(nóng)村土地制度中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，集體擁有所有權(quán)，但缺乏明確的主體；農(nóng)戶擁有承包權(quán)， 但承包權(quán)的具體內(nèi)涵有待明細(xì)確定，如果發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，還會產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)以及繼承權(quán)等很多衍生權(quán)利，如此復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致中國農(nóng)村的土地制度改革發(fā)生“蝸?，F(xiàn)象”，負(fù)重前行。承包制是對集體經(jīng)濟(jì)制度缺陷的矯正，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是對承包制的補(bǔ)充，它能帶來多方面的制度創(chuàng)新效應(yīng)，但不會帶來推行承包制所帶來的如此巨大的制度創(chuàng)新效應(yīng)。

二、認(rèn)知高度：四化同步

我國目前重視土地流轉(zhuǎn)問題，其實也是實踐倒逼的。 先不說土地流轉(zhuǎn)又可能帶來的規(guī)模效益、技術(shù)推廣等一系列正效應(yīng)，不重視土地流轉(zhuǎn)，有可能制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還有可能帶來糧食安全等一系列問題。 隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速，很多新生代農(nóng)民到城務(wù)工，成為新市民，他們遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)不能種地，特別是工薪收入遠(yuǎn)高于種地收入，導(dǎo)致他們對土地不再留戀，產(chǎn)生土地撂荒現(xiàn)象，同時，務(wù)農(nóng)農(nóng)民老齡化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，待這些一線農(nóng)民失去勞動力之后，就會出現(xiàn)誰種地的問題，必須未雨綢繆。 所以，土地流轉(zhuǎn)是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到今天必然要求，我們要探討不是流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)問題，而是如何流轉(zhuǎn)以及適度規(guī)模的問題。土地流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模以及穩(wěn)定性，不只是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營本身決定的，而是由農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程共同決定的?！?】首先要看土地等農(nóng)業(yè)資源是否得到充分有效的利用。只要是能夠充分利用農(nóng)業(yè)資源的規(guī)模， 就是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平相適應(yīng)的規(guī)模。 其次，要看流出人口的市民化水平，如果程度高，他們就不再留戀土地， 規(guī)?；?jīng)營的穩(wěn)定性就高，否則，流出人口就有重新返鄉(xiāng)肢解規(guī)模土地的可能。 再次， 規(guī)模經(jīng)營土地收益與經(jīng)營工商業(yè)收益水平的比較。規(guī)模經(jīng)營土地不同于散戶經(jīng)營，更考慮資本收益，只有農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入接近甚至高于工商業(yè)水平，才會激發(fā)規(guī)模經(jīng)營的積極性。 目前，由于我國城鎮(zhèn)化程度相對較低，不少農(nóng)民特別是中老年農(nóng)民還把土地當(dāng)作謀生的主要手段，因此，土地流轉(zhuǎn)是一個漸進(jìn)過程。 因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，我們不要太關(guān)注規(guī)模大小，而是要關(guān)注什么樣的流轉(zhuǎn)方式土地流轉(zhuǎn)是最有效率的。城鎮(zhèn)化水平影響土地流轉(zhuǎn)，但土地流轉(zhuǎn)水平與規(guī)模不是僅僅由當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平?jīng)Q定的，而是由全國整體水平?jīng)Q定的，在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的收入水平偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外出務(wù)工收入，農(nóng)民的大規(guī)模外出務(wù)工給土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)提供了機(jī)遇，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大而且穩(wěn)定，反而在一些城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)，由于小規(guī)模經(jīng)營都市農(nóng)業(yè)也能獲得不低于市民的收入，土地流轉(zhuǎn)的積極性可能不高，日韓的情況就是如此，但這種小規(guī)模經(jīng)營反而豐富了市民的生活。

三、歷史趨勢：土地制度需要系列制度變遷

正確認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)， 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不是越大越好。 首先，規(guī)模大，未必帶來的都是正效應(yīng)，我國原先集體經(jīng)濟(jì)制度就不具備規(guī)模效應(yīng)，否則就不用推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制了， 南美都是推行大莊園制度，但是由于缺乏工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的支撐，導(dǎo)致農(nóng)村存在大量失地農(nóng)民，城市存在大量貧民窟。 我國前一階段推行城鎮(zhèn)化， 由于其他社會保障制度改革未能及時配套，已經(jīng)存在不少“三無”農(nóng)民，絕不能把這次推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)演變成一次“圈地運動”。 其次，現(xiàn)有研究證明， 農(nóng)戶經(jīng)營還是目前土地利用率最高的經(jīng)營方式，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)一要防止非農(nóng)化，同時工商資本追求的利潤最大化，未必實現(xiàn)土地利用效率最高，美國農(nóng)場主的收入肯定比日韓農(nóng)戶的收入高得多，但美國土地的產(chǎn)出率遠(yuǎn)趕不上日韓。當(dāng)然，在養(yǎng)殖、加工以及物流等方面工商資本還是有明顯的優(yōu)勢，在種植業(yè)領(lǐng)域，工商資本也有技術(shù)示范作用，所以對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)要引導(dǎo)和限制?！?】【4】

由于農(nóng)村基本土地制度改革需要一系列漸進(jìn)性的制度變遷來累積，現(xiàn)在急需探索的是基本土地制度不變條件下的階段性變遷路徑，但這很難，原因是經(jīng)營權(quán)不是穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)（僅僅是用益物權(quán)），很難采取資本化的運作模式，這就決定我國在很長一段時間內(nèi)還要以小農(nóng)經(jīng)營為主，家庭農(nóng)場及部分合作社是流轉(zhuǎn)的主體，規(guī)模也不會很大，如果一個地區(qū)大規(guī)模的農(nóng)村經(jīng)營主體較多，就要警惕工商資本的滲透，不是不鼓勵工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，現(xiàn)實已經(jīng)說明工商資本往往有非農(nóng)化、非糧化的沖動。

我國農(nóng)村土地制度復(fù)雜，因此，土地流轉(zhuǎn)涉及到多方利益的博弈，因此要權(quán)衡慎重而行，逐步探索，逐步完善相關(guān)法律。 我國土地資源有限，對于因城鎮(zhèn)化撂荒的應(yīng)立法規(guī)定土地必須流轉(zhuǎn)， 否則收回承包權(quán)，這方面現(xiàn)實阻力不大，離鄉(xiāng)人員很容易通過親緣關(guān)系實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。【5】其實，我國土地制度無論從理論上還是實踐上都需深度探索， 看似不能觸碰的一些紅線，也可以進(jìn)行一些試點和探索，對于城鎮(zhèn)化程度高的地區(qū)，對于已經(jīng)完全市民化人，可以嘗試承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因為承包權(quán)更穩(wěn)定，如果流入者能夠獲得承包權(quán)，更有助于提高他們增加農(nóng)業(yè)投入的積極性，因為只獲得經(jīng)營權(quán)，土地的實際經(jīng)營者很難按現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式來經(jīng)營農(nóng)業(yè)，比如經(jīng)營權(quán)就很難抵押融資，目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營者很難取得融資渠道，商業(yè)銀行扶持農(nóng)業(yè)也是雷聲大雨點小，其實是由制度設(shè)計缺陷造成的。 但這方面需要慎而又慎， 之所以實踐中不敢觸碰這一紅線，不是理論上不可行，而是擔(dān)心實際操作中演化成工商資本的圈地運動，沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化而是帶來貧民化， 沒有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而是形成權(quán)貴者的莊園化，但是，到了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化足以實現(xiàn)市民化的時候，這便是水到渠成。 歐美的道路已經(jīng)說明這是可行的，現(xiàn)在日韓也在調(diào)整土地經(jīng)營規(guī)模。

四、實踐意義：如何把握適度規(guī)模

目前要探討的是現(xiàn)有制度框架下如何實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模問題， 即經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合理邊界問題。經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上講，它是用益物權(quán)，不是債權(quán)，因此，不能按照一般運作財產(chǎn)權(quán)的方式來運作和管理經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)其實是一種可能獲得財富的權(quán)利，但這只是可能，至于最終能否獲利要看如何市場化運作這個權(quán)利， 山東棗莊地區(qū)前幾年宣傳的流轉(zhuǎn)典型中，就發(fā)生了跑路事件，原因就是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險認(rèn)識不足，在資金匱乏無力兌現(xiàn)租金后而跑路，所以適度規(guī)模經(jīng)營問題，就是在尊重市場規(guī)律的前提下，通過讓擁有和運作經(jīng)營權(quán)的主體獲得利潤最大化或合理比較利益的方式， 實現(xiàn)一定范圍的農(nóng)業(yè)資源的有效配置，這個實現(xiàn)資源有效配置的規(guī)模就是適度規(guī)模。

近來有學(xué)者有模型分析適度規(guī)模，仔細(xì)看來現(xiàn)實意義不大。 首先，如上所述適度規(guī)模是漸進(jìn)形成的過程，由于無法全面考慮土地流轉(zhuǎn)的制約因素，計算結(jié)果往往偏大，依此為指導(dǎo)往往會帶來冒進(jìn)，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程健康發(fā)展，其次適度規(guī)模還存在空間差異，大田農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模和都市農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模相差很大，因此，現(xiàn)階段對適度規(guī)模定性掌握比定量掌握更有價值?！?】

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化是耦合發(fā)展的過程，由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況統(tǒng)籌規(guī)劃，而不能盲目向土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的地區(qū)看齊。 如果當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模較大而且市民化程度較高，土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？梢赃m度大些；如果當(dāng)?shù)馗鞣N社會保險覆蓋面廣且力度較大， 農(nóng)民無后顧之憂，流轉(zhuǎn)步伐可以適當(dāng)快些； 如果當(dāng)?shù)厝司孛娣e較多，可以接受較大的適度規(guī)模； 如果當(dāng)?shù)鼐用竦拿状印⒉嘶@子有保障，耕地用途的轉(zhuǎn)移就可以給與較高的認(rèn)可度?！?】

土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模調(diào)整將伴隨我國整個現(xiàn)代化進(jìn)程，只有到我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，流轉(zhuǎn)規(guī)模才會基本穩(wěn)定下來。 在這個進(jìn)程中， 適度規(guī)模會發(fā)生調(diào)整，因此，目前的適度規(guī)模不等于五年之后、十年之后的適度規(guī)模，只要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程相吻合的規(guī)模就是適度規(guī)模；在這個進(jìn)程中，流轉(zhuǎn)主體會發(fā)生變化，在目前家庭農(nóng)場與專業(yè)大戶是基本主體，但隨著他們規(guī)模的不斷過大，有些可能進(jìn)化為合作經(jīng)濟(jì)或農(nóng)業(yè)企業(yè)；在這個進(jìn)程中，流轉(zhuǎn)的方式也會發(fā)生變化，現(xiàn)在的流轉(zhuǎn)方式適合于小規(guī)模、松散型經(jīng)營方式，必將探索更加穩(wěn)定的、適于較大規(guī)模的流轉(zhuǎn)方式。

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