趙建達(dá)，康 鵬，崔振華，吳 昊

（1．水利部農(nóng)村電氣化研究所，浙江杭州310012；2．水利部農(nóng)村水電工程技術(shù)研究中心，浙江杭州310012）

新法案促進(jìn)美國(guó)小水電新發(fā)展

趙建達(dá)1，2，康 鵬1，2，崔振華1，2，吳 昊1

（1．水利部農(nóng)村電氣化研究所，浙江杭州310012；2．水利部農(nóng)村水電工程技術(shù)研究中心，浙江杭州310012）

水電是世界公認(rèn)的清潔可再生能源。水電在美國(guó)可再生能源的開發(fā)利用方面占有重要的地位，是目前美國(guó)最大的可再生無碳能源（renewablecarbon_freeenergy）來源。在美國(guó)，實(shí)施大型水電開發(fā)方案的機(jī)會(huì)越來越少，但小水電卻擁有廣闊的發(fā)展前景。隨著《水電監(jiān)管效率法案》和《墾務(wù)局小水電發(fā)展和農(nóng)村就業(yè)法案》兩項(xiàng)新法規(guī)的頒布，美國(guó)小水電的發(fā)展又迎來了新一輪的發(fā)展機(jī)遇。

小水電；可再生無碳能源；法案；發(fā)展；墾務(wù)局；聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)；美國(guó)

0 引 言

美國(guó)水電開發(fā)建設(shè)的高峰期在20世紀(jì)20～70年代，曾是世界水電開發(fā)利用第一強(qiáng)國(guó)，也是該時(shí)期的水電開發(fā)技術(shù)第一強(qiáng)國(guó)，一直處于世界領(lǐng)先地位。水電是美國(guó)上世紀(jì)前半葉的主要電能形式，早期的國(guó)家工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為水電發(fā)展提供了契機(jī)。1940年，全美水力發(fā)電量占到了全國(guó)用電總量的40%。但自70年代以來，美國(guó)水電建設(shè)開始步入平穩(wěn)發(fā)展時(shí)代；進(jìn)入21世紀(jì)以來，水電開發(fā)已明顯放慢了步伐。

目前，水力發(fā)電只占美國(guó)電力需求的7%，但卻是目前美國(guó)最大的可再生無碳能源（renewable carbon_freeenergy）來源；特別是在電力系統(tǒng)中具有調(diào)峰填谷、調(diào)頻調(diào)相等多種功能，保障電網(wǎng)安全、穩(wěn)定運(yùn)行，且運(yùn)行靈活、反應(yīng)快速的抽水蓄能電站特別有益。然而，根據(jù)美國(guó)陸軍工程師兵團(tuán)的全國(guó)水壩詳細(xì)資料，美國(guó)現(xiàn)有8萬多座大壩中，只有3%實(shí)現(xiàn)了水力發(fā)電，如果能夠充分利用現(xiàn)有的大壩資源，到2025年底前可以額外增加60000MW的水電裝機(jī)容量，新增70萬個(gè)就業(yè)崗位。

美國(guó)能源部曾在1998年開展了一次能源評(píng)估，評(píng)估結(jié)論指出：到2020年之前，利用現(xiàn)有水電資源可以再開發(fā)21000MW的額外裝機(jī)容量，且均不需要新建水壩或蓄水。在這21000MW裝機(jī)容量中，通過對(duì)現(xiàn)有老舊電站實(shí)行增效擴(kuò)容，可以增加4300MW的裝機(jī)容量，滿足大約400萬戶家庭的電力需求，這顯然是對(duì)國(guó)家能源供應(yīng)的一個(gè)重大貢獻(xiàn)。遺憾的是，以上設(shè)想因?yàn)榉N種原因并沒有如愿實(shí)現(xiàn)。

在美國(guó)，實(shí)施大型水電開發(fā)方案的機(jī)會(huì)越來越少，但小水電卻擁有廣闊的發(fā)展前景。隨著世界減排形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，以及能源結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，美國(guó)國(guó)會(huì)決定修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，以便快速有效地促進(jìn)小水電的發(fā)展。

2013年8月9日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署生效國(guó)會(huì)通過的兩項(xiàng)有關(guān)小水電發(fā)展的新法案。一是《水電監(jiān)管效率法案》（PL113－23，127Stat.493）；二是《墾務(wù)局小水電發(fā)展和農(nóng)村就業(yè)法案》（PL113－24，127Stat.498），兩項(xiàng)法案都簡(jiǎn)化和加快了小水電開發(fā)監(jiān)管審批的程序，以便利和促進(jìn)小水電開發(fā)。

1 水電監(jiān)管效率法案

《水電監(jiān)管效率法案》以壓倒性的優(yōu)勢(shì)在參眾兩院獲得通過，該法案是民主和共和兩黨對(duì)于水電重要性達(dá)成共識(shí)的具體表現(xiàn)。對(duì)一些特定的水電工程予以簡(jiǎn)化、加快甚至減免管理審批流程的豁免政策。依據(jù)《聯(lián)邦電力法》（FPA），聯(lián)邦政府建設(shè)的水電項(xiàng)目由國(guó)會(huì)授權(quán)，主要由美國(guó)內(nèi)務(wù)部墾務(wù)局、陸軍工程師兵團(tuán)和田納西流域管理局負(fù)責(zé)施工。對(duì)于大多數(shù)的非聯(lián)邦水電項(xiàng)目，由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）負(fù)責(zé)審核和頒發(fā)執(zhí)照，授權(quán)施工。

《水電監(jiān)管效率法案》對(duì)水電開發(fā)的主要修訂內(nèi)容：“擴(kuò)大了聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)對(duì)于小水電工程及其管道的一些豁免政策邊界條件；對(duì)于某些水電工程，減免了《聯(lián)邦電力法》中規(guī)定的許可證要求；獲得初步開發(fā)許可的期限擴(kuò)大為3年以上；對(duì)于部分水電工程，指導(dǎo)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)調(diào)查研究2年快速審批的可行性；引導(dǎo)美國(guó)能源部進(jìn)行相關(guān)事宜的研究?！?/p>

（1）新法規(guī)擴(kuò)大了小水電工程的豁免政策邊界條件。在原有《公用事業(yè)監(jiān)管政策法》（PURPA）的基礎(chǔ)上（16U.S.C.§2705（d）），將滿足要求的水電站裝機(jī)容量豁免限制從5MW提高到10MW，同時(shí)根據(jù)原有的聯(lián)邦電力法（16U.S.C.§823（a）），將非聯(lián)邦政府所有的水電工程的裝機(jī)容量豁免限制從15MW提高至40MW，聯(lián)邦政府所有的水電工程仍然維持之前40MW裝機(jī)的豁免閾值。新法案仍然沿用了聯(lián)邦電力法中關(guān)于管道的定義，即任何用來保證農(nóng)業(yè)、市政、工業(yè)用水的隧道、水道、管道、渡槽、水槽、水溝或類似的人造引水輸水管道設(shè)施，而并不是以發(fā)電為主的引水輸水管道。

（2）新的許可審批政策需要小水電工程滿足聯(lián)邦電力法中的一些規(guī)定：僅用來發(fā)電，且沒有聯(lián)邦所屬的管道；最大裝機(jī)容量為5MW；目前尚未獲得許可證。

法規(guī)要求任何公民、州或市政當(dāng)局向美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)提交一份符合條件的水力發(fā)電管道設(shè)施意向通知文件，聯(lián)邦能源管理委員最近已經(jīng)在其網(wǎng)站公布了通知文件的模板。

法規(guī)還要求聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)在15天內(nèi)初步判定提交的水電管道設(shè)施意向通知文件是否滿足要求，若滿足豁免政策的要求，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)必須公開意向通知文件。若公開后該通知文件存在異議，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)必須在公開后45天內(nèi)簽署最終的判定結(jié)果；如果沒有異議，在45天內(nèi)該水電工程會(huì)被認(rèn)為滿足豁免政策的要求。

（3）如果許可證持有者信譽(yù)良好且已經(jīng)積極開展了相關(guān)前期工作，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)可以根據(jù)實(shí)際情況，在許可證3年有效期的基礎(chǔ)上最多延長(zhǎng)2年。原有的規(guī)定中，許可證到期后不會(huì)有延長(zhǎng)期限的相關(guān)政策。許可證持有者仍然可以在許可證到期前在原有的選址位置重新申請(qǐng)一份許可證，但是這無法保證重新申請(qǐng)時(shí)不會(huì)有其他企業(yè)和個(gè)人參與競(jìng)爭(zhēng)。

（4）目前，整套水電工程開發(fā)的審批程序最多耗時(shí)長(zhǎng)達(dá)5年。為了加快“低影響水電”工程的審批時(shí)間，法案要求聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)研究將徑流式水電站和抽水蓄能電站審批時(shí)間縮短至2年的可行性。而且，這2年還包含了聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)前期許可流程的時(shí)間。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)必須舉辦一系列咨詢會(huì)，征求公眾關(guān)于“如何加快審批流程和制定適合此套流程的水電項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)”的意見。2013年10月22日，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)舉行了第一期研討會(huì)。2014年1月2日，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布了一則“關(guān)于申請(qǐng)加入加快水電審批流程試點(diǎn)工程的通知”，試點(diǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)間從2014年2月5日至5月5日，申請(qǐng)的試點(diǎn)必須滿足以下條件：

①對(duì)現(xiàn)有地表和地下水幾乎不存在影響。

②對(duì)瀕危和保護(hù)物種沒有任何影響。

③如果試點(diǎn)工程選址位于現(xiàn)有的聯(lián)邦所屬大壩，則必須包含大壩所屬機(jī)構(gòu)的可行聲明。

④如果試點(diǎn)選址需要利用公園、游樂場(chǎng)、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，則必須有管理機(jī)構(gòu)出具的可行聲明。

⑤如果是抽水蓄能試點(diǎn)工程，則其類型須為純抽水蓄能式電站，即沒有或只有少量的天然來水進(jìn)入上水庫（以補(bǔ)充蒸發(fā)、滲漏損失）。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)會(huì)根據(jù)申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的材料選擇合適的試點(diǎn)方案，研究2年快速審批的可行性。到2017年2月，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)將召開研討會(huì)，發(fā)布2年快速審批試點(diǎn)有效性的報(bào)告，并公開征求意見。

（5）《水電監(jiān)管效率法案》還要求美國(guó)能源部研究現(xiàn)有抽水蓄能電站在保障間歇性可再生能源等方面的技術(shù)適用性，包括對(duì)現(xiàn)有設(shè)備升級(jí)或引用先進(jìn)的商用技術(shù)，以及抽水蓄能電站在提高電網(wǎng)可靠性等方面的技術(shù)潛力。

2 墾務(wù)局小水電發(fā)展和農(nóng)村就業(yè)法案

隸屬于內(nèi)務(wù)部的墾務(wù)局于1902年開始介入水電的開發(fā)，是美國(guó)西部第二大水力發(fā)電生產(chǎn)商。如今，墾務(wù)局已經(jīng)成為水管理機(jī)構(gòu)。它為滿足美國(guó)西部各州、土著部落和其他各用戶對(duì)水的需求，制定了相應(yīng)的計(jì)劃、倡議和行動(dòng)綱領(lǐng)，積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及它所建造的公共設(shè)施的投資利益。

《墾務(wù)局小水電發(fā)展和農(nóng)村就業(yè)法案》主要修訂內(nèi)容：內(nèi)務(wù)部墾務(wù)局電力資源辦公室是小型引水式水電站的最高管理機(jī)構(gòu)；小型引水式水電站定義為裝機(jī)容量5MW及以下的水電站；該法案剔除了《國(guó)家環(huán)境政策法案》（NEPA）對(duì)于小型引水式水電站的一些規(guī)定；對(duì)于在灌區(qū)或者與用水者有直接聯(lián)系的工程，建立了優(yōu)先租賃特權(quán)制度。

（1）新的《墾務(wù)局小水電發(fā)展和農(nóng)村就業(yè)法案》修訂了1939年頒布的《墾務(wù)工程法案》，授權(quán)美國(guó)內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理小型引水式水電工程項(xiàng)目，內(nèi)務(wù)部墾務(wù)局電力資源辦公室是小型引水式電站的最高政策和制度制定機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)會(huì)研究服務(wù)部對(duì)該法案的說明（第113屆國(guó)會(huì)，2013—2015.H.R. 678，2013年8月10日），內(nèi)務(wù)部墾務(wù)局電力資源辦公室的設(shè)立是為了將小型水電站的管理從聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)中剝離獨(dú)立出來。

（2）新法規(guī)需要墾務(wù)局申請(qǐng)并剔除《國(guó)家環(huán)境政策法案》中對(duì)小型引水式水電站的一些管理規(guī)定，剔除對(duì)象不包括與選址相關(guān)的傳輸設(shè)施。墾務(wù)局所管轄的小型引水式水電站可以不再需要準(zhǔn)備《國(guó)家環(huán)境政策法案》規(guī)定的環(huán)境類文件，如環(huán)境影響聲明等。

（3）新法規(guī)規(guī)定從移交或者保留的管道取水的相應(yīng)灌區(qū)或者用水者享有優(yōu)先租賃的權(quán)利。保留的管道是指由墾務(wù)局管理保留的管道；移交的管道是指已經(jīng)移交給合法的用戶組織或者灌區(qū)的管道。如果灌區(qū)或者用戶組織沒有接受優(yōu)先租賃的特權(quán)，墾務(wù)局可以將優(yōu)先租賃權(quán)提供給其他團(tuán)體組織。

3 訴訟問題

以上的相關(guān)法案都旨在減少或減免小水電工程開發(fā)的成本、審批時(shí)間以及曠日持久的訴訟費(fèi)。新的精簡(jiǎn)程序和減少后的訴訟費(fèi)可以顯著促進(jìn)小水電的開發(fā)。然而，不排除仍然會(huì)有一些環(huán)保組織和第三方組織試圖挑戰(zhàn)這些精簡(jiǎn)的程序，來阻止某些水電工程的開發(fā)。

4 結(jié) 語

2014年中美雙方發(fā)表氣候變化聯(lián)合聲明，美方承諾，2025年要在2005年排放量的基礎(chǔ)上減排26%～28%。在新時(shí)期減排形勢(shì)巨大壓力下，各國(guó)都已充分認(rèn)識(shí)到水電的重要性，在保護(hù)環(huán)境的前提下積極發(fā)展水電，已經(jīng)成為今后一個(gè)時(shí)期許多國(guó)家在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的重要舉措。小水電是清潔的可再生能源，發(fā)展小水電對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，同時(shí)在促進(jìn)節(jié)能減排、應(yīng)對(duì)氣候變化，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)水資源綜合利用，以及帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。

今后美國(guó)水電的發(fā)展主要是建設(shè)一些具有調(diào)峰功能的抽水蓄能電站，在已建工程上擴(kuò)機(jī)以增加裝機(jī)容量和發(fā)電量。這些新增的裝機(jī)容量雖然不能從整體上改變美國(guó)的電力結(jié)構(gòu)，但在可再生能源的開發(fā)利用方面卻占有重要的地位。

［1］ JenningsStrouss＆SalmonPLC，DebbieA．Swanstromand AndreaI．SarmenteroGarzón．Newlawspromotedevelopmentofsmallhydropowerprojects［J］．ABASectionofEnvironment，Energy＆NaturalResources_LitigationCommittee Newsletter，December2013，Vol．2，No．1．

［2］ 崔振華．政策與監(jiān)管：美國(guó)小水電開發(fā)管理［J］．小水電，2012（1）：1_2，19．

［3］ 賈金生．國(guó)外水電發(fā)展概況及對(duì)我國(guó)水電發(fā)展的啟示（二）［J］．中國(guó)水能及電氣化，2010（4）：8_12．

［4］ 赴美國(guó)、加拿大水能資源開發(fā)利用管理考察組．赴美國(guó)、加拿大水能資源開發(fā)利用管理考察報(bào)告［J］．中國(guó)水能及電氣化，2008（4）：23_28，36．

責(zé)任編輯 吳 昊

2015－03－20

“十二五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2012BAD10B00）；水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)（201401044）。

趙建達(dá)（1965－），男，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事小水電政策、技術(shù)研究、國(guó)際合作和科技期刊編審工作。E_mail：jdzhao＠hrcshp.org