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        香港《基本法》的基本問(wèn)題

        2015-02-23 13:15:25王振民
        中國(guó)法律評(píng)論 2015年3期
        關(guān)鍵詞:香港特別行政區(qū)基本法中央

        王振民

        清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng),教授

        香港《基本法》的基本問(wèn)題

        王振民

        清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng),教授

        現(xiàn)在香港需要沉淀,需要轉(zhuǎn)換話題,把政制和政治暫且放到一邊,多討論關(guān)注已經(jīng)被忽視太久的經(jīng)濟(jì)民生,討論香港在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和整個(gè)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中扮演什么角色。沒(méi)有普選不代表香港沒(méi)有出路,只要把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生搞好,法治健全,維護(hù)好香港的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),香港仍然是很有希望的,明天依然美好。

        無(wú)論“法治”一詞有多少種含義,有一個(gè)含義是最基本的,那就是,談法治,首先要談法律,如果有成文法,一定要先談成文法是如何規(guī)定的。離開(kāi)法律本身談法治,拿個(gè)人的意愿和想象取代大眾的共識(shí),很容易走向人治。因?yàn)闊o(wú)論什么樣的立法,都是經(jīng)過(guò)民主討論和法定程序、在全社會(huì)形成的共識(shí)。我們現(xiàn)在研究討論《基本法》的問(wèn)題,包括討論香港的普選問(wèn)題,很多時(shí)候脫離《基本法》的文本,脫離《基本法》的條款??诳诼暵曋v《基本法》的人可能事先并沒(méi)有真的看過(guò)《基本法》到底怎么規(guī)定,實(shí)際上是在談自我想象的“基本法”,是自己臆想中《基本法》應(yīng)該是什么樣子,但實(shí)際情況又不是那樣。如果這樣談法治,談《基本法》,我們可能就會(huì)對(duì)《基本法》作出跟文本和原意完全不一樣的解釋,而且每個(gè)人都有自己臆想出來(lái)的不同的“基本法”,這個(gè)社會(huì)就會(huì)產(chǎn)生很多版本的“基本法”,大家都強(qiáng)迫政府去實(shí)施自己版本的“基本法”,社會(huì)就會(huì)陷入無(wú)法可依的混亂狀態(tài)。所以我認(rèn)為,討論香港《基本法》的基本問(wèn)題,我們需要回歸《基本法》文本本身,看一看25年前已經(jīng)形成的真實(shí)的《基本法》和里邊的條款到底是什么。限于篇幅,我主要提五個(gè)基本問(wèn)題。

        第一個(gè)問(wèn)題是誰(shuí)制定了《基本法》,《基本法》是從哪里來(lái)的?這是《基本法》最基本的問(wèn)題。香港《基本法》的制定和成立香港特別行政區(qū)的主體,毫無(wú)疑問(wèn)是全國(guó)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)決定成立香港特別行政區(qū),全國(guó)人民代表大會(huì)制定了香港特別行政區(qū)《基本法》。《基本法》不是在香港制定的,也不是由香港立法會(huì)制定的,也不是由臨時(shí)立法會(huì)制定的,更不是在香港一人一

        票投票制定的法律,而是由全國(guó)人民代表大會(huì)代表全國(guó)人民,也包括香港居民中的中國(guó)公民制定了《基本法》,在香港、在全國(guó)適用。

        制定香港特別行政區(qū)的憲制性法律——《基本法》,這是國(guó)家恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)的法律形式,是國(guó)家主權(quán)的表達(dá)和運(yùn)用,制定《基本法》完全是國(guó)家的主權(quán)行為。在談到國(guó)家主權(quán)的時(shí)候,有人會(huì)覺(jué)得主權(quán)是空的,主權(quán)是虛的,但實(shí)際上主權(quán)是非常實(shí)實(shí)在在的?!吨杏⒙?lián)合聲明》里的中國(guó)“恢復(fù)行使主權(quán)”不僅僅是指1997年6月30日深夜的回歸典禮,那是一個(gè)莊嚴(yán)的主權(quán)宣示和表達(dá),更多、更實(shí)在、更具體的主權(quán)運(yùn)用和行使則是通過(guò)制定《基本法》來(lái)展開(kāi)的。香港《基本法》的制定權(quán)屬于全國(guó)人大,這本身就說(shuō)明了中央擁有對(duì)香港的立法管制權(quán),即中央通過(guò)制定《基本法》恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán);中央通過(guò)制定《基本法》把“一國(guó)兩制”的方針政策法律化、制度化;中央通過(guò)制定《基本法》規(guī)定在香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度,當(dāng)然包括政治制度,如香港實(shí)行什么樣的政治體制和政治制度,要不要實(shí)行普選,如何實(shí)行普選,什么時(shí)候?qū)嵭衅者x,從法理上、憲制上和根本上說(shuō)這是中央事權(quán)。

        今天我們談香港政改、談普選,首先必須明確香港目前的政治體制來(lái)自《基本法》,是《基本法》規(guī)定了香港的政治體制,《基本法》又是來(lái)自全國(guó)人大。因此,香港政治體制誰(shuí)來(lái)規(guī)定呢?答案很明顯:全國(guó)人民代表大會(huì)。香港實(shí)行的政治制度,包括普選制度,是應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)決定權(quán)的。今天我們要發(fā)展、改革香港的政治體制,要實(shí)現(xiàn)普選,實(shí)際上也是在發(fā)展完善實(shí)施《基本法》,當(dāng)然行使主權(quán)的主體,也是制定《基本法》主體——中央(這里是指全國(guó)人大)同樣擁有決定權(quán)。

        這是第一個(gè)問(wèn)題:《基本法》是誰(shuí)制定的?國(guó)家通過(guò)制定《基本法》恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)并規(guī)定在香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度,當(dāng)然也要通過(guò)《基本法》規(guī)定的方式去改革完善香港的政治體制,最終實(shí)現(xiàn)普選。這是法治原則要求的。

        第二個(gè)問(wèn)題是,為什么要制定《基本法》,為什么要規(guī)定“一國(guó)兩制”?這也要回歸《基本法》文本,尤其是序言部分?!痘痉ā返男蜓缘诙螌懙?,“為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整,保持香港的繁榮和穩(wěn)定,并考慮到香港的歷史和現(xiàn)實(shí)情況,國(guó)家決定,在對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)時(shí),根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條的規(guī)定,設(shè)立香港特別行政區(qū)”。《基本法》序言的第二段解釋了為什么要制定《基本法》:制定《基本法》首先是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整,要滿足“一國(guó)”,恢復(fù)行使主權(quán)就是為了國(guó)家統(tǒng)一;其次是保持香港的繁榮穩(wěn)定,保持“兩制”。所以我們今天討論“一國(guó)”和“兩制”的關(guān)系,從《基本法》的序言來(lái)看是非常清楚的。這就是為什么不能離開(kāi)《基本法》的文本來(lái)看這個(gè)問(wèn)題。當(dāng)然根據(jù)《基本法》,也根本不存在有些人擔(dān)心的只要“一國(guó)”不要“兩制”的問(wèn)題,這點(diǎn)在《基本法》里規(guī)定得清清楚楚。

        今天我們的國(guó)家統(tǒng)一跟過(guò)去追求統(tǒng)一最大的區(qū)別就在于,“一國(guó)兩制”下的統(tǒng)一要求維系、維護(hù)香港的繁榮穩(wěn)定。我們既要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,又希望香港繁榮穩(wěn)定,“一國(guó)”和“兩制”不可偏廢。國(guó)家從來(lái)沒(méi)有想過(guò)要對(duì)香港進(jìn)行社會(huì)主義改造,如果把香港改造得跟內(nèi)地一模一樣,香港就不是香港了。維護(hù)好“兩制”也是國(guó)家的基本方針原則,香港將來(lái)不會(huì)變成“一國(guó)一制”。但是這個(gè)前提就是“一國(guó)”,在維系“一國(guó)”情況下維護(hù)香港的繁榮穩(wěn)定。我們?cè)倏础痘痉ā返男蜓裕浅G宄貙懙馈案鶕?jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條的規(guī)定,設(shè)立香港特別行政區(qū)”,這句話的主語(yǔ)是國(guó)家,是國(guó)家決定設(shè)立香港特別行政區(qū)。也就是說(shuō),特別行政區(qū)不是自己成立自己,不是自己設(shè)立的、獨(dú)立于中央的“城邦政府”。如果能夠自己成立自己,它就是一個(gè)擁有主權(quán)的政府,然而實(shí)際情況是,特別行政區(qū)是沒(méi)有主權(quán)的地方政府。

        序言第三段“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法,全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法,規(guī)定香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度”,我們今天討論憲法在特別行政區(qū)到底有沒(méi)有用、有沒(méi)有效力,《基本法》的序言是有非常清楚的答案的:一個(gè)國(guó)家,一部憲法,中國(guó)憲法當(dāng)然也是香港特別行政區(qū)的憲法,《基本法》是香港的憲制性法律,但不是憲法,《基本法》是憲法的子法,不能取代國(guó)家的憲法。回到《基本法》

        的文本上,很多問(wèn)題是一清二楚的。

        第三個(gè)基本問(wèn)題是《基本法》規(guī)定了什么?《基本法》首先規(guī)定了國(guó)家的主權(quán)以及由主權(quán)產(chǎn)生的中央的全面管制權(quán)。在這個(gè)問(wèn)題上,一些人可能更多地關(guān)注《基本法》高度自治的那些條款,但是關(guān)于中央的職權(quán)當(dāng)年也是寫入《基本法》的白紙黑字,不能假裝沒(méi)有看見(jiàn),不能假裝沒(méi)有這些權(quán)力,不能只看到高度自治權(quán)而沒(méi)有看到《基本法》規(guī)定的中央職權(quán)。《基本法》的內(nèi)容,如果就職權(quán)劃分來(lái)講,首先是規(guī)定了基于主權(quán)的中央職權(quán),中央應(yīng)該行使的如外交、國(guó)防、特別行政區(qū)的政治體制的最終決定權(quán),以及其他不屬于高度自治的事項(xiàng),這些在《基本法》里都有非常詳細(xì)的規(guī)定。

        當(dāng)然,《基本法》也規(guī)定了特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)。再看看《基本法》第2條:“全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治,享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?!碧貏e行政區(qū)享有的這些高度自治權(quán)的性質(zhì)是非常清楚的,《基本法》第2條規(guī)定這些高度自治權(quán)的性質(zhì)是被授權(quán)的,也就是說(shuō),高度自治不是天上掉下來(lái)的,不是說(shuō)隨隨便便來(lái)了一個(gè)高度自治——我自己要實(shí)行高度自治;不是香港自己要實(shí)行高度自治,而是中央授權(quán)的高度自治,這些本來(lái)是可以不授權(quán)的,但是國(guó)家決定授予香港高度自治權(quán)。第2條還有一個(gè)含義,即這種授權(quán)是有限授權(quán),也就是說(shuō),《基本法》列舉的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)這類高度自治權(quán)是一種有限的高度自治,不是漫無(wú)邊際的“絕對(duì)自治”,否則就是獨(dú)立了。香港特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)是有史以來(lái)一個(gè)地方政府所能夠享有的最高的自治權(quán),盡管不是完全自治,但已經(jīng)是最大限度的高度自治權(quán)。如行政管理權(quán),本來(lái)一個(gè)國(guó)家,一種貨幣,這是各國(guó)常態(tài),然而香港可以自己發(fā)行的貨幣,全世界沒(méi)有第二個(gè)國(guó)家允許地方政府自己發(fā)行獨(dú)立貨幣的;一個(gè)國(guó)家,一個(gè)出入境,這是常態(tài),然而我們國(guó)家有三四個(gè)獨(dú)立的出入境;再如司法權(quán),一個(gè)國(guó)家,一個(gè)終審法院,這是常態(tài),但我們?cè)试S香港設(shè)立自己的終審法院。對(duì)于憲法學(xué)研究來(lái)講,香港《基本法》是一個(gè)非常特別的法律,它超出了過(guò)去全世界各國(guó)憲法所能涵蓋的范圍。

        我們有充分的根據(jù)相信《基本法》是民主的制度化、法律化,因?yàn)樗磉_(dá)了非常清晰的信號(hào),就是香港要走向民主,國(guó)家希望香港發(fā)展民主,而且這個(gè)步子要走得穩(wěn)一點(diǎn)、走得扎實(shí)一點(diǎn),實(shí)實(shí)在在地發(fā)展民主,讓港人能夠管理香港的地方事務(wù),這個(gè)信號(hào)非常明確。從香港立法會(huì)前前后后的演變,可以看到中央對(duì)于香港發(fā)展民主的誠(chéng)心、誠(chéng)意,這是毋庸置疑的?;貧w以后,在同一個(gè)國(guó)家的憲法框架之下,香港人也是中國(guó)人,讓香港人治理香港也是讓中國(guó)人治理香港。國(guó)家對(duì)于香港實(shí)行高度自治、發(fā)展民主、實(shí)現(xiàn)普選的誠(chéng)意,25年前在《基本法》里就表達(dá)出來(lái)了。所以今天我們不管誰(shuí)說(shuō)要為香港爭(zhēng)普選,為香港推動(dòng)民主、發(fā)展民主,實(shí)際上香港的民主背后最大的推動(dòng)者是中央,是國(guó)家決定要在《基本法》里規(guī)定普選。這是第三個(gè)問(wèn)題。

        第四個(gè)問(wèn)題是怎么治理香港?從《基本法》制定的過(guò)程來(lái)看,除了民主之外,還有一個(gè)非常清晰的信號(hào)即法治,要用法律、用法治來(lái)治理香港。在我們這樣一個(gè)擁有兩千多年人治歷史的國(guó)家,實(shí)行法治不是一件容易的事情。中央與內(nèi)地地方政府的關(guān)系的法律化程度是不高的,但是在處理香港問(wèn)題上不同,當(dāng)年中央對(duì)香港的十二條基本方針政策里的最后一條就是國(guó)家承諾將對(duì)香港的基本方針政策制定成一部法律——《基本法》,使得基本政策“一國(guó)兩制”“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。這表達(dá)了一種堅(jiān)定的法治信念和信心。今天不僅特區(qū)政府要依據(jù)《基本法》施政,中央政府同樣也得依據(jù)《基本法》處理香港事務(wù)?!痘痉ā肪褪侵醒牒拖愀酃餐闹卫硐愀鄣姆晌募?。今天我們?cè)谟懻撁裰鞯臅r(shí)候,要特別珍惜香港的法治傳統(tǒng)。香港過(guò)去沒(méi)有民主,在回歸以前基本沒(méi)有民選議員。沒(méi)有民主,香港的日子還可以過(guò),而且還過(guò)得不錯(cuò)。但是可以想象,如果香港沒(méi)有法治,可能會(huì)得到民主,也可能得不到民主,可能會(huì)得到普選,也可能得不到普選;但有一點(diǎn)是確定無(wú)疑的:一旦法治被摧毀了,不

        管有沒(méi)有民主,有沒(méi)有普選,香港的前途都將非常令人擔(dān)憂。所以我們千萬(wàn)不能在發(fā)展民主的過(guò)程中把法治破壞了,特別是把香港法治的核心和靈魂——《基本法》破壞了。怎么來(lái)治理香港?就是要緊緊地抓住《基本法》,抓住香港的法治。只要香港的法治還存在,只要《基本法》能得到全面的貫徹落實(shí),我們對(duì)香港,無(wú)論是對(duì)普選還是對(duì)香港未來(lái)的發(fā)展,就會(huì)一直抱持希望。

        最后就是《基本法》是在什么時(shí)間制定的?香港被英國(guó)統(tǒng)治了156年之后回歸祖國(guó),回歸前七年1990年制定了《基本法》。香港回歸已經(jīng)18年,而英國(guó)統(tǒng)治了156年。如果我們把歷史的視角再拉長(zhǎng)一點(diǎn),香港作為中國(guó)不可分割的組成部分超過(guò)了兩千年,也就是說(shuō),中國(guó)管治香港超過(guò)了兩千年。156年實(shí)在是一個(gè)很短的歷史時(shí)間,相比香港的過(guò)去以及香港的未來(lái),被英國(guó)人占領(lǐng)和管制的這156年僅僅是個(gè)歷史的插曲。1997年回歸,在香港這塊土地生活的中國(guó)人和內(nèi)地中國(guó)人重新生活在祖國(guó)這個(gè)大家庭,而且從此世世代代永永遠(yuǎn)遠(yuǎn)都要在一起,我相信香港不可能重新被外國(guó)占領(lǐng)。香港和內(nèi)地的聯(lián)系有156年的中斷,現(xiàn)在重新連接起來(lái)了,而且是通過(guò)一部法律連接起來(lái)的,《基本法》實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的統(tǒng)一,同時(shí)維系了、保護(hù)了香港的繁榮穩(wěn)定。根據(jù)《基本法》,這種安排五十年不變,我相信五十年之后也會(huì)繼續(xù),這個(gè)時(shí)間跨度是很長(zhǎng)的。今天內(nèi)地和香港之間發(fā)生的任何問(wèn)題,都是我們國(guó)家內(nèi)部發(fā)生的問(wèn)題,我們應(yīng)該很好地處理內(nèi)地和香港的關(guān)系。這個(gè)是客觀現(xiàn)實(shí),也是一個(gè)基本問(wèn)題,是我們必須要面對(duì)的。我們應(yīng)該慶幸香港的回歸是在中華民族經(jīng)歷了一百多年的苦難之后,在全面改革開(kāi)放、國(guó)家的綜合實(shí)力不斷提升、中華民族正在復(fù)興的過(guò)程當(dāng)中,香港回歸了。如果說(shuō)我們沒(méi)有改革開(kāi)放,沒(méi)有中華民族的復(fù)興,那么在99年租期到期了香港也得回歸,難道國(guó)家富了就回歸、不富就不回歸嗎?無(wú)論國(guó)家窮富都得回歸,就像父母無(wú)論窮富,都是我們的父母。如果在國(guó)家最困難的時(shí)候,或者說(shuō)是在改革開(kāi)放之前,如果香港在那個(gè)時(shí)候回歸的話,可能就沒(méi)有“一國(guó)兩制”了。所以我們要慶幸有今天的改革開(kāi)放,慶幸中華民族的偉大復(fù)興正在全面地拓展,在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中,我特別希望香港特別行政區(qū)能善加利用“一國(guó)兩制”帶來(lái)的機(jī)會(huì),和內(nèi)地人民一起,為香港的繁榮穩(wěn)定,為中華民族的全面復(fù)興積極投身參與,不要做一個(gè)旁觀者。因?yàn)椴还芟愀蹍⑴c或不參與,中華民族都要復(fù)興,國(guó)家都要發(fā)展,這是擋不住的。但如果香港參與進(jìn)去,充分利用“一國(guó)”帶來(lái)的機(jī)會(huì),那么香港的未來(lái)和祖國(guó)的未來(lái)將共同進(jìn)步,共同繁榮。

        后記:2017年行政長(zhǎng)官普選法案于2015年6月18日在立法會(huì)表決,未獲通過(guò)。我認(rèn)為,依據(jù)香港《基本法》規(guī)定,在2047年以前,即香港回歸50年以內(nèi),實(shí)現(xiàn)普選都可以,因此沒(méi)有必要在達(dá)不成一致意見(jiàn)的情況下,去推動(dòng)普選。既然沒(méi)有通過(guò),只能說(shuō)明香港實(shí)現(xiàn)普選的時(shí)機(jī)還不成熟,那就只能繼續(xù)使用2012年的產(chǎn)生辦法,因?yàn)?012年形成的共識(shí)看來(lái)今天仍然是共識(shí),得到了最大多數(shù)人包括反對(duì)派的認(rèn)同。不管反對(duì)者本意如何,反對(duì)2017年普選方案的客觀后果反證了對(duì)2012年產(chǎn)生辦法的繼續(xù)認(rèn)同和支持,我們只能這樣解讀反對(duì)行為的實(shí)際后果。中央當(dāng)然要順從這個(gè)最大數(shù)民意,繼續(xù)實(shí)行2012年的兩個(gè)產(chǎn)生辦法。令人十分憂慮的是,過(guò)去這么多年,當(dāng)香港陷在政治爭(zhēng)拗中不能自拔的時(shí)候,其他地區(qū)都在快速發(fā)展。因此,現(xiàn)在香港需要沉淀,需要轉(zhuǎn)換話題,把政制和政治暫且放到一邊,多討論關(guān)注已經(jīng)被忽視太久的經(jīng)濟(jì)民生,討論香港在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和整個(gè)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中扮演什么角色。沒(méi)有普選不代表香港沒(méi)有出路,只要把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生搞好,法治健全,維護(hù)好香港的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),香港仍然是很有希望的,明天依然美好。普選方案不過(guò),香港民主發(fā)展遇到重大挫折,但這并非末日來(lái)臨,香港各界需要沉淀下來(lái),認(rèn)真思考未來(lái)的路如何前行,在凝聚共識(shí)之后,在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)重新邁出這一步。無(wú)論將來(lái)何時(shí)再啟動(dòng)政改,還是要回歸《基本法》,嚴(yán)格依據(jù)《基本法》和全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)決定,在法治的軌道上實(shí)施民主,在法治的軌道上最終實(shí)現(xiàn)雙普選。

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