翟志勇

國(guó)家主席、元首制與憲法危機(jī)

翟志勇*北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授。

摘要本文旨在探討1949年以來(lái)國(guó)家元首制在中國(guó)憲法上的呈現(xiàn)方式與跌宕變遷，并借助韋伯的支配社會(huì)學(xué)和一般意義上的政體類型學(xué)，解釋新中國(guó)的憲法更迭與憲法危機(jī)。元首制問(wèn)題在新中國(guó)憲法史上主要表現(xiàn)為國(guó)家主席問(wèn)題，其核心是如何將卡里斯瑪式的革命領(lǐng)袖轉(zhuǎn)化為憲法體制上的國(guó)家元首，以及政體類型學(xué)上的法權(quán)安排。從1949年體制中的“委員會(huì)制下的主席身份”到“五四憲法”中的二元政體結(jié)構(gòu)，制憲者試圖將韋伯意義上的卡里斯瑪和官僚制結(jié)合起來(lái)，但這一不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)使得卡里斯瑪可以輕易地廢除官僚體制，從而演變成“七五憲法”和“七八憲法”中的卡里斯瑪一元體制。在后卡里斯瑪時(shí)代，國(guó)家元首制在“八二憲法”中經(jīng)歷了從分權(quán)制到“三位一體”的不成文憲法變遷，最終以憲法慣例的方式穩(wěn)定下來(lái)。國(guó)家元首問(wèn)題是貫穿歷次憲法危機(jī)的主線，需要?dú)v史主義的梳理和規(guī)范主義的分析。

關(guān) 鍵 詞國(guó)家元首國(guó)家主席卡里斯瑪接班人三位一體憲法危機(jī)

中國(guó)憲法的不斷更迭飽受詬病，從清末預(yù)備立憲到“八二憲法”，一百多年來(lái)十幾部憲法或憲法草案你方唱罷我登場(chǎng)。*中國(guó)自清末立憲至今到底有多少部正式的憲法并沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法，各種憲草更是層出不窮，詳細(xì)的資料整理參見(jiàn)夏新華等整理：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版。新中國(guó)成立至今六十多年，即便不算《共同綱領(lǐng)》，先后也有四部正式憲法。憲法的不斷更迭固然有外在的社會(huì)政治因素，但為什么憲法的內(nèi)在體制無(wú)法有效地抵擋或?qū)Э赝庠诘纳鐣?huì)政治變革，反而總是被社會(huì)政治變革席卷而空呢？如果考察新中國(guó)憲法變遷史，單就憲法本身而言，未能妥善地解決國(guó)家元首問(wèn)題是貫穿整部憲法史的不穩(wěn)定因素，也是歷次憲法危機(jī)的根本原因。*任何一個(gè)主權(quán)獨(dú)立的現(xiàn)代國(guó)家都必然存在某種形式的國(guó)家元首，這是政治和法律理論的普遍共識(shí)。但各國(guó)憲法未必會(huì)在憲法中明確規(guī)定國(guó)家元首，如果憲法中沒(méi)有明確規(guī)定，那么就需要通過(guò)一般的憲法理論和實(shí)踐進(jìn)行識(shí)別。新中國(guó)歷部憲法中均未明確規(guī)定國(guó)家元首，因此同樣需要具體識(shí)別，但通常都認(rèn)為憲法中規(guī)定國(guó)家主席時(shí)，國(guó)家主席即國(guó)家元首。關(guān)于中國(guó)歷部憲法中國(guó)家元首的識(shí)別，參見(jiàn)鄒奕：“論我國(guó)憲法中國(guó)家元首的認(rèn)定——基于認(rèn)定方法的檢討”，《政治與法律》2012年第3期。在君主制之后，任何共和政體都需要人為制造出憲法上的“新君主”，也就是國(guó)家元首，但在不同的共和政體類型中“新君主”又有不同的表現(xiàn)方式。今天共和政體大致可以分為四種類型：①議會(huì)制，虛位的君主或總統(tǒng)是國(guó)家元首，首相是政府首腦；②總統(tǒng)制，總統(tǒng)既是國(guó)家元首又是政府首腦；④議會(huì)總統(tǒng)制或半總統(tǒng)制，總統(tǒng)是國(guó)家元首，總理是政府首腦；④馬克思列寧主義傳統(tǒng)中的蘇維?；蛉嗣翊泶髸?huì)制，這種體制下國(guó)家元首問(wèn)題具有兩個(gè)突出特征：第一，通常傾向于采取集體國(guó)家元首制或半集體國(guó)家元首制，但在現(xiàn)實(shí)政治中國(guó)家元首又必然需要具體的單一的肉身來(lái)承載，因此規(guī)范與事實(shí)的背離便是必然；第二，由于是一黨執(zhí)政國(guó)家，黨的領(lǐng)袖與國(guó)家元首因產(chǎn)生方式和職權(quán)的不同，容易造成憲法上的困境和危機(jī)。*在國(guó)際法中，因?yàn)樯婕暗酵饨欢Y儀、聯(lián)絡(luò)以及豁免等問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)會(huì)明確區(qū)分并列明一國(guó)國(guó)家元首(HEAD OF STATE)、政府首腦(HEAD OF GOVERNMENT)和外交部長(zhǎng)，藉此可以看出上述前三種體制的差異以及第四種體制的法律表現(xiàn)形式。在聯(lián)合國(guó)的界定中，中國(guó)的國(guó)家主席是國(guó)家元首。參見(jiàn)HEADS OF STATE, HEADS OF GOVERNMENT, MINISTERS FOR FOREIGN AFFAIRS, Protocol and Liaison Service, United Nations. http://www.un.int/protocol/documents/Hspmfm.pdf，最后訪問(wèn)日期：2014年10月7日。更為重要的是，在革命之后的國(guó)家建構(gòu)中，國(guó)家元首制面臨的首要問(wèn)題是如何將卡里斯瑪式的革命領(lǐng)袖轉(zhuǎn)變成憲法上的國(guó)家元首，既往的歷史一再證明，只有卡里斯瑪退出歷史舞臺(tái)，國(guó)家元首在憲法上才成為可能。

中國(guó)特殊的革命遺產(chǎn)和建國(guó)歷程，使得新中國(guó)的制憲者在國(guó)家元首問(wèn)題上需要同時(shí)面對(duì)四重語(yǔ)境和四大問(wèn)題：第一，如何將大革命中誕生的卡里斯瑪轉(zhuǎn)化為憲法上的國(guó)家元首，特別是在社會(huì)主義革命尚未完成之際；*關(guān)于中國(guó)憲法體制中的卡里斯瑪、“權(quán)威代際遞減律”與憲制的可能性，詳細(xì)的分析參見(jiàn)許章潤(rùn)：《現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家理性》中“中國(guó)步入訓(xùn)政初期”一文，法律出版社2011年版，頁(yè)69-86。第二，如何在憲法上處理黨的領(lǐng)袖與國(guó)家元首之間的關(guān)系，避免形成兩個(gè)司令部，造成憲法危機(jī)；第三，如何解決新中國(guó)政治傳統(tǒng)中特有的“接班人”問(wèn)題或“代際政治”問(wèn)題；第四，政體類型學(xué)意義上的法權(quán)安排，即選擇哪一種共和政體模式，但無(wú)論選擇哪種模式，都以上述前三個(gè)問(wèn)題的解決作為前提條件。在如此錯(cuò)綜復(fù)雜的情勢(shì)下，制憲者在國(guó)家元首問(wèn)題上面臨著前所未有的理論錯(cuò)亂和制度困局，以至于每次憲法變革實(shí)際上都源于元首制危機(jī)，也都在嘗試著解決這一危機(jī)。

關(guān)于中國(guó)的國(guó)家主席與元首制研究，許崇德教授是重要的拓荒者。在參與“八二憲法”制定的過(guò)程中，許崇德教授系統(tǒng)地思考了國(guó)家元首制度，并在當(dāng)年出版的《國(guó)家元首》一書闡述了他的理論思考。*參見(jiàn)許崇德：《國(guó)家元首》，人民出版社1982年版。在2003年出版的《中國(guó)人民共和國(guó)憲法史》中，許崇德教授梳理了國(guó)家主席和元首制在中國(guó)憲法史上的變遷，為日后的研究提供了重要的參考資料。*參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版。而強(qiáng)世功教授“三位一體”的國(guó)家主席制研究，則將這個(gè)問(wèn)題進(jìn)一步理論化，并將“三位一體”這個(gè)神學(xué)概念運(yùn)用到國(guó)家主席和元首制研究中。*參見(jiàn)強(qiáng)世功：“中國(guó)憲法中的不成文憲法——理解中國(guó)憲法的新視角”，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期。其他學(xué)者的研究，散見(jiàn)于本文其他注釋。本文的研究建立在這兩位教授以及其他學(xué)者的研究基礎(chǔ)上，但與之不同的是，本文并非簡(jiǎn)單的歷史梳理和理論闡發(fā)，而是將這個(gè)問(wèn)題放在中國(guó)憲法危機(jī)之中，從而突出元首制的復(fù)雜面向及其潛在的危險(xiǎn)及其可能性。

本文旨在探討1949年以來(lái)國(guó)家元首問(wèn)題在中國(guó)憲法上的呈現(xiàn)方式與跌宕變遷，并借助韋伯的支配社會(huì)學(xué)和一般意義上的政體類型學(xué)，整體性解釋新中國(guó)的憲法更迭與憲法危機(jī)。元首制問(wèn)題在新中國(guó)憲法史上主要表現(xiàn)為國(guó)家主席問(wèn)題，其核心是如何將卡里斯瑪式的革命領(lǐng)袖轉(zhuǎn)化為憲法體制上的國(guó)家元首，以及在憲法體制上政體類型的法權(quán)安排。從1949年體制中的“委員會(huì)制下的主席身份”到“五四憲法”中的二元政體結(jié)構(gòu)，制憲者試圖將韋伯意義上的卡里斯瑪和官僚制結(jié)合起來(lái)，但這一不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)使得卡里斯瑪可以輕易地廢除官僚體制，從而演變成“七五憲法”和“七八憲法”中的卡里斯瑪一元體制?？ɡ锼宫?shù)拇嬖谑沟萌魏螒椃ㄒ饬x上的國(guó)家元首制都沒(méi)有存在的可能，而卡里斯瑪?shù)淖匀凰劳鰹閼椃ㄉ蠂?guó)家元首制的建立提供了契機(jī)。在后卡里斯瑪時(shí)代，國(guó)家元首制在“八二憲法”中經(jīng)歷了從分權(quán)制到“三位一體”的不成文憲法變遷，最終以憲法慣例的方式穩(wěn)定下來(lái)。因此，國(guó)家元首問(wèn)題是貫穿歷次憲法危機(jī)的主線，需要?dú)v史主義的梳理和規(guī)范主義的分析。

一、 委員會(huì)制下的主席身份

1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議先后通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》(以下簡(jiǎn)稱《政協(xié)組織法》)、《中央人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《政府組織法》)、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》)，這三部憲法性法律共同構(gòu)成了建立新中國(guó)的根本大法。不過(guò)遺憾的是，現(xiàn)在的憲法史研究往往只關(guān)注《共同綱領(lǐng)》，無(wú)論是認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》起臨時(shí)憲法作用，還是認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》是準(zhǔn)憲法，抑或認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》就是憲法本身，基本上都忽略兩個(gè)組織法的根本法地位，或一筆帶過(guò)。*參見(jiàn)陳端洪：《制憲權(quán)與根本法》中“第三種形式的共和國(guó)的人民制憲權(quán)——論1949年〈共同綱領(lǐng)〉作為新中國(guó)建國(guó)憲法的正當(dāng)性”一文，中國(guó)法制出版社2010年版，頁(yè)183-254。如果仔細(xì)考察這三部憲法性法律的內(nèi)容以及在政治實(shí)踐中發(fā)揮的作用就會(huì)發(fā)現(xiàn)，《共同綱領(lǐng)》主要是面向未來(lái)的指導(dǎo)性文件，如同日后過(guò)渡時(shí)期總路線的指導(dǎo)性一樣。而就建立國(guó)家基本政權(quán)組織結(jié)構(gòu)而言，兩個(gè)組織法特別是《政府組織法》才是真正的根本法。與其糾結(jié)于《共同綱領(lǐng)》是不是憲法，莫不如以慣常的不成文憲法理論來(lái)解釋這三部法律的憲法地位，即它們共同構(gòu)成了建國(guó)初期中國(guó)的不成文憲法，“五四憲法”的制定是從不成文憲法走向成文憲法的過(guò)程。本文將這三部憲法性法律共同構(gòu)筑的憲制體系稱之為“1949年體制”。1949年體制是新中國(guó)第一次政體建構(gòu)，其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)直接影響著日后“五四憲法”的制定。

依據(jù)《政協(xié)組織法》第7條的規(guī)定，政協(xié)全體會(huì)議“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)”?！墩M織法》第3條、《共同綱領(lǐng)》第13條都做了類似的規(guī)定。這里需要特別注意的是，所謂“執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)”，并不意味著中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，執(zhí)行如日后“五四憲法”規(guī)定的包括立法權(quán)在內(nèi)的全國(guó)人大的廣泛職權(quán)，而是僅限于“制定和修改中央人民政府組織法”、“選舉中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)”。*譚平山：“關(guān)于草擬《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》的報(bào)告”，載《開(kāi)國(guó)盛典：中華人民共和國(guó)誕生重要文獻(xiàn)資料匯編》，中國(guó)文史出版社2009年版，頁(yè)309。中央人民政府委員會(huì)一旦選舉產(chǎn)生，就成為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，三部憲法性法律都沒(méi)有規(guī)定中央人民政府委員會(huì)要向政協(xié)全體會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，反倒是規(guī)定政協(xié)可以向中央人民政府委員會(huì)提出決議案，但政協(xié)只享有提案權(quán)，最終的決定權(quán)在中央人民政府委員會(huì)。從日后第一屆政協(xié)第二次、第三次、第四次全體會(huì)議召開(kāi)情況來(lái)看，通常毛澤東作為政協(xié)主席會(huì)致開(kāi)閉幕詞，同時(shí)指定人員作政治、經(jīng)濟(jì)或軍事等方面的報(bào)告，但政協(xié)只是聽(tīng)取報(bào)告，并不對(duì)上述報(bào)告作出決議。

更為重要的是，依據(jù)《政府組織法》第7條的規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)負(fù)責(zé)“籌備并召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)”，這意味著中央人民政府委員會(huì)有權(quán)決定選舉產(chǎn)生它并賦予它職權(quán)的政協(xié)的未來(lái)命運(yùn)，因?yàn)橐坏┤珖?guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)，政協(xié)將變成單純的黨際協(xié)商機(jī)構(gòu)。1952年底第一屆政協(xié)三年任期即將屆滿，當(dāng)時(shí)有兩個(gè)選擇，要么繼續(xù)召開(kāi)第二屆政協(xié)，讓政協(xié)再代行三年全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，要么立即召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)。1952年12月1日中共中央下發(fā)通知，決定1953年2月5日召開(kāi)黨的全國(guó)代表大會(huì)，并擬于1953年9月召開(kāi)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)并頒行憲法。后因圍繞過(guò)渡時(shí)期總路線產(chǎn)生諸多思想紛爭(zhēng)，以及涉及接班人等人事問(wèn)題的高崗、饒漱石事件的發(fā)生，致使兩個(gè)會(huì)議都不得不推遲召開(kāi)，第一屆政協(xié)超期服役至1954年。

《政府組織法》第4條規(guī)定了中央人民政府委員會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位：“對(duì)外代表中華人民共和國(guó)，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)”。中央人民政府委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)、戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)、任免權(quán)等，有權(quán)組織建立并統(tǒng)轄國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)政務(wù)院、國(guó)家軍事的最高統(tǒng)轄機(jī)關(guān)人民革命軍事委員會(huì)以及最高人民法院和最高人民檢察署。也就是說(shuō)，在1949年體制下，中央人民政府委員會(huì)是一個(gè)“大政府”，是軍政合一、議行合一的超級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。*參見(jiàn)許崇德，見(jiàn)前注〔6〕，頁(yè)99。在這個(gè)超級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中，中央人民政府委員會(huì)主席無(wú)疑具有最高權(quán)威，因?yàn)橹飨粌H主持中央人民政府委員會(huì)會(huì)議，還“領(lǐng)導(dǎo)”委員會(huì)的工作(《政府組織法》第8條)，“領(lǐng)導(dǎo)”一詞賦予主席超越委員會(huì)的特殊權(quán)威和地位。例如，政務(wù)院對(duì)中央人民政府委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，但在委員會(huì)休會(huì)期間(委員會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月舉行一次)，對(duì)委員會(huì)主席負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。“這意味著‘中央人民政府主席’雖屬于中央人民政府委員會(huì)，但又具有相對(duì)的獨(dú)立性，并居于領(lǐng)導(dǎo)地位?！?強(qiáng)世功，見(jiàn)前注〔7〕，頁(yè)25。另參見(jiàn)焦洪昌、馬驍：“國(guó)家主席制度流變考”，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2004年第2期。

1949年9月30日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議選舉毛澤東為中央人民政府委員會(huì)主席，10月1日中央人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議選舉毛澤東為中央人民革命軍事委員會(huì)主席，10月9日政協(xié)第一屆全國(guó)委員會(huì)選舉毛澤東為政協(xié)全國(guó)委員會(huì)主席。與此同時(shí)，毛澤東自中共七大以來(lái)一直擔(dān)任中共中央委員會(huì)主席。也就是說(shuō)，在1949年體制下，毛澤東同時(shí)具有四個(gè)主席身份，完全集黨、政、軍大權(quán)于一身，無(wú)疑是新中國(guó)事實(shí)上的國(guó)家元首。但這三部憲法性法律都沒(méi)有明確規(guī)定中央人民政府委員會(huì)主席是國(guó)家元首，而是采取了模糊的方式，指向了集體領(lǐng)導(dǎo)。董必武在關(guān)于《政府組織法》的草擬經(jīng)過(guò)及基本內(nèi)容的報(bào)告中說(shuō)：“本法草案所規(guī)定的中央人民政府委員會(huì)的職權(quán)，各國(guó)憲法多規(guī)定為國(guó)家元首的職權(quán)。我們覺(jué)得本法草案的規(guī)定，更能充分表現(xiàn)民主的精神?！?董必武：“《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》的草擬經(jīng)過(guò)及其基本內(nèi)容”，載《開(kāi)國(guó)盛典：中華人民共和國(guó)誕生重要文獻(xiàn)資料匯編》，中國(guó)文史出版社2009年版，頁(yè)313。在新中國(guó)的政治傳統(tǒng)中，從一開(kāi)始就偏愛(ài)委員會(huì)制的集體領(lǐng)導(dǎo)。這種事實(shí)與規(guī)范的背離以及在國(guó)家元首問(wèn)題上的曖昧態(tài)度，一直持續(xù)到“八二憲法”，新中國(guó)的憲法體制始終不敢直面國(guó)家元首問(wèn)題。

1949年體制是一個(gè)臨時(shí)性的準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)體制，但是作為新中國(guó)建國(guó)之基，同時(shí)還涉及到如何將非常政治狀態(tài)下的革命領(lǐng)袖轉(zhuǎn)化為日常政治狀態(tài)下的國(guó)家元首這個(gè)重大的憲制問(wèn)題。1949年體制試圖建立一種取消個(gè)人元首制的委員會(huì)制，但又未能貫徹到底，還是為革命領(lǐng)袖留下權(quán)力空間：一方面，毛澤東雖然具有四個(gè)主席身份，但都是委員會(huì)制下的主席身份，“中央人民政府委員會(huì)”、“中央人民革命軍事委員會(huì)”、“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)”、“中共中央委員會(huì)”，委員會(huì)制下主席的權(quán)力并不是絕對(duì)的，而是受制于民主集中制原則。但另一方面，1949年體制又有一個(gè)例外，就是中央人民政府委員會(huì)主席“領(lǐng)導(dǎo)”委員會(huì)工作，在某種意義上主席又在委員會(huì)之上。1949年體制在名義上不承認(rèn)主席是國(guó)家元首的情況下，在實(shí)質(zhì)上又為革命領(lǐng)袖留下了足夠的權(quán)力空間。這種特殊的委員會(huì)制下的主席身份，是制憲者特別是毛澤東思考“五四憲法”中國(guó)家主席制度的基礎(chǔ)。

二、 革命領(lǐng)袖與國(guó)家元首

《共同綱領(lǐng)》第12條規(guī)定，未來(lái)中國(guó)“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央人民政府為行使國(guó)家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)”。按照這條規(guī)定的法律邏輯，中央人民政府未來(lái)將成為全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，并且仍然是個(gè)超級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。但“五四憲法”制定時(shí)，從一開(kāi)始就沒(méi)有采取這個(gè)方案，而是在全國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，中央人民政府委員會(huì)降格為國(guó)務(wù)院，僅僅作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，最高人民法院和最高人民檢察院由原來(lái)中央人民政府下設(shè)機(jī)關(guān)變?yōu)榕c國(guó)務(wù)院平行的機(jī)關(guān)。這種相對(duì)分權(quán)的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)帶來(lái)一些問(wèn)題，例如如何安放原來(lái)“四位一體”的毛澤東主席？誰(shuí)是國(guó)家元首？由此引出了“五四憲法”中獨(dú)特的國(guó)家主席制度?！拔逅膽椃ā敝贫〞r(shí)，一個(gè)無(wú)可撼動(dòng)的基本制度是《共同綱領(lǐng)》所確認(rèn)的人民代表大會(huì)制，*對(duì)于為什么要采取民主集中制的人民代表大會(huì)制而非議會(huì)制，毛澤東在1948年有個(gè)說(shuō)明：“我們采取民主集中制，而不采取資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制。議會(huì)制袁世凱和曹錕都搞過(guò)，已經(jīng)臭了。在中國(guó)采取民主集中制是很合適的。我們提出開(kāi)人民代表大會(huì)，孫中山遺囑還寫著要開(kāi)國(guó)民會(huì)議，國(guó)民黨天天念遺囑，他們是不能反對(duì)的。外國(guó)資產(chǎn)階級(jí)也不能反對(duì)，蔣介石開(kāi)過(guò)兩次‘國(guó)大’他們也沒(méi)有反對(duì)。德國(guó)、北朝鮮也是這樣搞的。我看我們可以這樣決定，不必搞資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制和三權(quán)鼎力等?！眳⒁?jiàn)毛澤東：《毛澤東文集》，(第5卷)，人民出版社1993年版，頁(yè)136。另參見(jiàn)何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會(huì)制》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版，頁(yè)136-148。當(dāng)全國(guó)人民代表大會(huì)成為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)時(shí)，設(shè)立國(guó)家主席就會(huì)遇到兩個(gè)困難：第一，國(guó)家主席是否是國(guó)家元首，即國(guó)家主席的憲法地位問(wèn)題；第二，國(guó)家主席是虛職還是實(shí)職。這兩個(gè)困難都涉及到國(guó)家主席與全國(guó)人民代表大會(huì)以及國(guó)務(wù)院之間的關(guān)系問(wèn)題，但究其本質(zhì)，則涉及到從革命領(lǐng)袖向國(guó)家元首的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，也就是革命領(lǐng)袖的憲法化問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題是所有國(guó)家革命建國(guó)之后，憲制安排中的首要問(wèn)題。

毛澤東帶領(lǐng)陳伯達(dá)、胡喬木、田家英等在杭州起草的“五四憲法”草案初稿中雖然設(shè)立了國(guó)家主席并規(guī)定了廣泛的權(quán)力，但并沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家主席是國(guó)家元首。*參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法與中國(guó)憲政》，武漢大學(xué)出版社2008年第2版，頁(yè)437-438。后來(lái)在全國(guó)政協(xié)憲法草案座談會(huì)上，這個(gè)問(wèn)題被提出來(lái)，因此修正的憲法草案增加規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主席是國(guó)家的元首。”*同上注，頁(yè)111。田家英對(duì)此有一段解釋：

關(guān)于元首，前蘇聯(lián)和新民主國(guó)家有兩種情況：一是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的主席團(tuán)或常委會(huì)來(lái)執(zhí)行，斯大林稱之為集體總統(tǒng)制；另一是單一元首制，但采取單一元首形式，不能是由個(gè)人決定的，而是由全國(guó)人民代表大會(huì)或常委會(huì)來(lái)決定的，捷克、德國(guó)都是。蘇聯(lián)是采用前一種制度，我們所以采用單一元首的形式，是照顧到建國(guó)以來(lái)的傳統(tǒng)，毛主席說(shuō)：有這樣一個(gè)單一制的元首，可以成為兩個(gè)機(jī)關(guān)的緩沖機(jī)關(guān)，把事情辦得更好些。*這里的“兩個(gè)機(jī)關(guān)”指全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院。見(jiàn)前注〔14〕，頁(yè)85-86。

在1954年6月8日憲法起草委員會(huì)第六次全體會(huì)議上，這一新的規(guī)定又引發(fā)熱烈討論，李維漢認(rèn)為：“我們國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)，如果再寫上元首，就會(huì)把我們國(guó)家的制度打了一個(gè)洞”。鄧小平認(rèn)為：“從體制上講，有‘中華人民共和國(guó)主席是國(guó)家的元首’這一條是好一些的。但有了這一條，傷害了整個(gè)憲法的精神，恐怕還是不寫好”。李濟(jì)深建議把“國(guó)家的元首”改為“國(guó)家的最高代表”，但劉少奇認(rèn)為“全國(guó)人民代表大會(huì)的代表就是國(guó)家的最高代表。如果再把主席也說(shuō)成是國(guó)家的最高代表，那就會(huì)對(duì)立起來(lái)了。”錢端升認(rèn)為如果規(guī)定主席是國(guó)家元首，“就會(huì)同全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院發(fā)生沖突了”。劉少奇最后說(shuō)“中共中央對(duì)于各種修改意見(jiàn)都考慮過(guò)，最后認(rèn)為還是取消比較好?！?見(jiàn)前注〔14〕，頁(yè)198-200。憲法草案最終稿提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)時(shí)，劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中指明：“適應(yīng)我國(guó)的實(shí)際情況，并根據(jù)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)建設(shè)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，我們的國(guó)家元首職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)所選出的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和中華人民共和國(guó)主席結(jié)合起來(lái)行使。我們的國(guó)家元首是集體的國(guó)家元首。同時(shí)，不論常務(wù)委員會(huì)或中華人民共和國(guó)主席，都沒(méi)有超越全國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)力?！?/p>

按照劉少奇的這種解釋思路，當(dāng)時(shí)完全可以設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主席，并作為國(guó)家元首，這從法理上解釋更為通順。在憲法起草小組召開(kāi)的第九次會(huì)議上就有這樣的建議：

國(guó)家主席應(yīng)兼任全國(guó)人大議長(zhǎng)，并提出了具體的理由：一是主席是國(guó)家元首，應(yīng)兼任議長(zhǎng)；符合民主集中制的精神；提高這個(gè)崇高名義的實(shí)際職權(quán)；符合我國(guó)歷史情況和人民的愿望；……建議在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)主席團(tuán)，主席即任常務(wù)委員會(huì)主席兼國(guó)防委員會(huì)主席，最高國(guó)務(wù)會(huì)議可以不設(shè)立，這樣既符合民主集中制原則，同時(shí)與‘立法權(quán)與行政權(quán)的統(tǒng)一’相協(xié)調(diào)。另外一種意見(jiàn)認(rèn)為，可以不設(shè)國(guó)家主席，全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)主席團(tuán)，主席團(tuán)的主席就是國(guó)家主席。*見(jiàn)前注〔14〕，頁(yè)111-112。

但不知為什么，這樣的建議并未被采納。

國(guó)家主席是否是國(guó)家元首，除了憲法文本是否明確規(guī)定外，還要看國(guó)家主席究竟有哪些職權(quán)。根據(jù)“五四憲法”第27條、第40至43條的規(guī)定，國(guó)家主席享有四類職權(quán)：第一，向全國(guó)人民代表大會(huì)提名國(guó)務(wù)院總理人選、國(guó)防委員會(huì)副主席和委員的人選，全國(guó)人大根據(jù)主席的提名做出決定，這是一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的人事權(quán)；第二，依據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)的決定，行使發(fā)布權(quán)、任免權(quán)、派遣和召回權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)等，從理論上講，決定一旦做出，國(guó)家主席必須履行后續(xù)職責(zé)，不能否定決議。關(guān)于這項(xiàng)職權(quán)，毛澤東的解釋是：“主席相當(dāng)于小半個(gè)伏羅希洛夫，小半個(gè)就是不到半個(gè)。常務(wù)委員會(huì)對(duì)所有的事都要議，議好了交主席發(fā)布，不是小半個(gè)嗎？”*許崇德，見(jiàn)前注〔6〕，頁(yè)191。伏羅希洛夫元帥時(shí)任蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán)主席。事實(shí)上只有這項(xiàng)職權(quán)才是劉少奇所說(shuō)的“集體的國(guó)家元首”的體現(xiàn)；第三，統(tǒng)率全國(guó)武裝力量，擔(dān)任國(guó)防委員會(huì)主席。這里需要特別注意，統(tǒng)帥全國(guó)武裝力量的主體是國(guó)家主席，而非國(guó)防委員會(huì)，國(guó)家主席一人就可以直接統(tǒng)帥武裝力量，這絕對(duì)是一項(xiàng)實(shí)權(quán)。而在1949年體制下，統(tǒng)帥全國(guó)武裝力量的主體是人民革命軍事委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)主席；第四，召集最高國(guó)務(wù)會(huì)議，表面上看最高國(guó)務(wù)會(huì)議“議而不決”，但實(shí)際上如下文將要討論的，最高國(guó)務(wù)會(huì)議是整個(gè)國(guó)家主席制度的樞機(jī)，是一項(xiàng)專屬于國(guó)家主席個(gè)人的權(quán)力機(jī)制。

從上述國(guó)家主席的四類職權(quán)來(lái)看，國(guó)家主席絕不像劉少奇所言，“有點(diǎn)虛君共和的味道”，*胡弘弘采訪：“蔣碧昆教授回憶1954年憲法”，載韓大元，見(jiàn)前注〔14〕，頁(yè)520。國(guó)家主席一點(diǎn)都不“虛”，而是手握實(shí)權(quán)。如果再考慮“五四憲法”第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主席對(duì)外代表中華人民共和國(guó)，接受外國(guó)使節(jié)?！蹦敲磭?guó)家主席不僅是事實(shí)上的國(guó)家元首，而且是掌握重大權(quán)力的國(guó)家元首。對(duì)于憲法設(shè)立國(guó)家主席的目的，毛澤東在憲法起草委員會(huì)第一次會(huì)議上有個(gè)解釋：“我們中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，疊床架屋地設(shè)個(gè)主席，目的是為著使國(guó)家更加安全。有議長(zhǎng)，有總理，又有主席，就更安全些，不至于三個(gè)地方同時(shí)都出毛病。如果全國(guó)人民代表大會(huì)出了毛病，那毫無(wú)辦法，只好等四年再說(shuō)。設(shè)主席，在國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)之間有個(gè)緩沖作用。”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東年譜(1949-1976)》(第2卷)，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，頁(yè)229。毛澤東并沒(méi)有詳細(xì)解釋國(guó)家主席如何能夠“使國(guó)家更加安全”，也沒(méi)有解釋為什么國(guó)家主席能夠起到“緩沖作用”，結(jié)合當(dāng)時(shí)的時(shí)局以及制憲期間的討論，可以做如下分析。

國(guó)家安全涉及到內(nèi)外兩個(gè)方面，就對(duì)外方面而言，當(dāng)時(shí)新中國(guó)與美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)仍處于軍事對(duì)峙狀態(tài)，戰(zhàn)爭(zhēng)隨時(shí)有可能發(fā)生。在主持憲法起草委員會(huì)第七次會(huì)議時(shí)，面對(duì)何香凝對(duì)中央不夠集權(quán)無(wú)法應(yīng)對(duì)緊急關(guān)頭的擔(dān)憂時(shí)，毛澤東說(shuō)：“如果敵人打來(lái)了，我們的軍隊(duì)當(dāng)然立即打，‘兵來(lái)將擋，水來(lái)土掩’。不是等到宣布了戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)再開(kāi)槍，而是先‘打’后‘布’?！腥A人民共和國(guó)主席可以立即指揮軍隊(duì)?！懻撘膊灰懻?。”*同上注，頁(yè)249。這正是國(guó)家主席統(tǒng)帥全國(guó)武裝力量的具體體現(xiàn)。在“五四憲法”通過(guò)后的第8天，1954年9月28日中共中央政治局恢復(fù)設(shè)立中共中央軍事委員會(huì)，擔(dān)負(fù)整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)，毛澤東任主席，是全軍統(tǒng)帥，彭德懷主持日常工作。軍委決定的事項(xiàng)，凡需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，或需用行政名義下達(dá)的，由國(guó)防部長(zhǎng)(彭德懷時(shí)任部長(zhǎng))簽署，國(guó)防部事實(shí)上成為中共中央軍事委員會(huì)對(duì)外的名義。而國(guó)防委員會(huì)則為“咨詢機(jī)關(guān)性質(zhì)”和“統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的組織”，與中共中央軍事委員會(huì)由中共高級(jí)將領(lǐng)組成不同，國(guó)防委員會(huì)的組成人員中有大量黨外人士，特別是原國(guó)民黨高級(jí)將領(lǐng)。*見(jiàn)前注〔21〕，頁(yè)288、289、292、300-302、304、315。另參見(jiàn)黃鐘：“憲法視角下的毛澤東與劉少奇”，《炎黃春秋》2013年第7期。在“五四憲法”中，作為武裝力量最高統(tǒng)帥的國(guó)家主席與中共中央軍事委員會(huì)主席是合二為一的。

就國(guó)內(nèi)安全而言，“五四憲法”制定前，圍繞過(guò)渡時(shí)期總路線一直存在思想紛爭(zhēng)，劉少奇、彭真都為此受到批判，涉及到接班人等人事安排問(wèn)題的高崗、饒漱石事件剛剛發(fā)生，*薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中共黨史出版社2008年版，頁(yè)163-179、217-229。而新的憲法體制又在全國(guó)人民代表大會(huì)下實(shí)行了一定程度上的分權(quán)，國(guó)家主席的“緩沖作用”實(shí)際上意味著國(guó)家主席某種程度上的超越地位，以此來(lái)維持中央的高度統(tǒng)一，其中最重要的機(jī)制正是最高國(guó)務(wù)會(huì)議。按照“五四憲法”的規(guī)定，國(guó)家主席在必要時(shí)可以召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議，副主席、委員長(zhǎng)和總理是法定參加人，最高國(guó)務(wù)會(huì)議形成的意見(jiàn)交由相關(guān)部門討論并作出決定。在日后的憲法實(shí)踐中，毛澤東擔(dān)任主席期間共召開(kāi)過(guò)16次最高國(guó)務(wù)會(huì)議，除了上述法定參加人員外，其他參加人員主要是黨內(nèi)高級(jí)干部以及民主黨派負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派民主人士，這些人士都是黨、政協(xié)和國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力系統(tǒng)的主要負(fù)責(zé)人。會(huì)議議題主要涉及到內(nèi)政外交和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域諸多重大問(wèn)題，外交、肅反、反右、人民公社及農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造、大躍進(jìn)、論十大關(guān)系、如何正確處理人民內(nèi)部矛盾、整風(fēng)等重大問(wèn)題都先后在最高國(guó)務(wù)會(huì)議上討論并形成“意見(jiàn)”，并由中共中央、全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院作出決議。而且最高國(guó)務(wù)會(huì)議通常在政協(xié)會(huì)議和人大會(huì)議召開(kāi)之前召開(kāi)，討論這兩個(gè)會(huì)議的議程和人事安排等事項(xiàng)。由于特殊的人員構(gòu)成和毛澤東巨大的個(gè)人權(quán)威，最高國(guó)務(wù)會(huì)議事實(shí)上成為統(tǒng)攝一切的會(huì)議機(jī)制，再次將分散的權(quán)力集中起來(lái)，從而成為事實(shí)上的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。*更為詳細(xì)的討論，參見(jiàn)翟志勇：“最高國(guó)務(wù)會(huì)議與“五四憲法”的二元政體結(jié)構(gòu)”，《政法論壇》2015年第1期。更為重要的是，最高國(guó)務(wù)會(huì)議是專屬于國(guó)家主席個(gè)人的權(quán)力機(jī)制，其他人沒(méi)有法定的召集或提議權(quán)?！白罡邍?guó)務(wù)會(huì)議的設(shè)計(jì)與毛澤東的個(gè)人人格具有直接的聯(lián)系。也就是說(shuō)，最高國(guó)務(wù)會(huì)議的安排，很大程度上意味著對(duì)毛澤東個(gè)人角色的安排?！薄皣?guó)家機(jī)構(gòu)體系通過(guò)最高國(guó)務(wù)會(huì)議而被毛澤東的人格所統(tǒng)合”。*周林剛：“憲法概念的變遷：從《共同綱領(lǐng)》到《五四憲法》”，《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第6期。

國(guó)家主席的四類職權(quán)，特別是武裝力量統(tǒng)帥權(quán)和最高國(guó)務(wù)會(huì)議召集權(quán)，確保了在1954年體制下作為國(guó)家主席的毛澤東仍能集黨政軍大權(quán)于一身，延續(xù)甚至超越了1949年體制?；谏厦娴姆治觯梢钥闯?949年體制和1954年體制在國(guó)家主席問(wèn)題上的變與不變：

1949年體制1954年體制中共中央委員會(huì)主席毛澤東中共中央委員會(huì)主席毛澤東政協(xié)全國(guó)委員會(huì)主席毛澤東政協(xié)全國(guó)委員會(huì)主席周恩來(lái)、毛澤東(名譽(yù))中央人民政府委員會(huì)主席毛澤東國(guó)家主席毛澤東中央人民革命軍事委員會(huì)主席毛澤東中共中央軍事委員會(huì)主席、國(guó)防委員會(huì)主席毛澤東

“五四憲法”只在序言中提及人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議未能獲得憲法地位。“五四憲法”頒行后，毛澤東在1954年12月19日召集的第二次最高國(guó)務(wù)會(huì)議上討論了政協(xié)的性質(zhì)，認(rèn)為政協(xié)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，只是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，是黨派性的，政協(xié)可以在一些重大的國(guó)家事務(wù)中參與協(xié)商。*參見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室，見(jiàn)前注〔21〕，頁(yè)324-326。12月21-25日二屆政協(xié)一次會(huì)議通過(guò)了新的政協(xié)章程，政協(xié)成為純粹的黨派協(xié)商機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)當(dāng)選政協(xié)主席，毛澤東被推舉為名譽(yù)主席。事實(shí)上毛澤東仍然通過(guò)最高國(guó)務(wù)會(huì)議對(duì)政協(xié)產(chǎn)生重大影響。在1954年體制下，雖然毛澤東失去了政協(xié)全國(guó)委員會(huì)主席身份，但增加了中共中央軍事委員會(huì)主席身份，更為重要的是，與1949年體制相比較，國(guó)家主席已經(jīng)突破了委員會(huì)制下的主席身份，成為專屬于個(gè)人的身份，與之相應(yīng)的權(quán)力也隨之個(gè)人化了，統(tǒng)帥全國(guó)武裝力量和召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議是專屬于國(guó)家主席的權(quán)力。從這個(gè)意義上講，“五四憲法”才是真正意義上的“毛澤東憲法”。

“五四憲法”制定時(shí)，新中國(guó)剛剛從戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)進(jìn)入到日常狀態(tài)，戰(zhàn)爭(zhēng)基本結(jié)束，國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到初步恢復(fù)，但革命仍在繼續(xù)中，這主要體現(xiàn)在過(guò)渡時(shí)期總路線的貫徹上。在這樣一個(gè)特殊的時(shí)期，如何在憲法中將革命領(lǐng)袖轉(zhuǎn)化為國(guó)家元首成為首要問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題不僅涉及到毛澤東個(gè)人，同時(shí)也涉及到更為根本的政體問(wèn)題。在君主制之后，共和政體都會(huì)遇到一個(gè)棘手的憲制問(wèn)題，即國(guó)家需要一個(gè)相對(duì)集權(quán)但又不能專權(quán)的元首，這在美國(guó)制憲會(huì)議上有關(guān)總統(tǒng)制的討論中就充分展現(xiàn)出來(lái)了。*參見(jiàn)(美)詹姆斯·麥迪遜：《辯論：美國(guó)制憲會(huì)議記錄》，尹宣譯，遼寧教育出版社2003年版，頁(yè)133-134；(美)亞歷山大·漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，頁(yè)342-362?！拔逅膽椃ā苯⒘艘匀珖?guó)人民代表大會(huì)為核心的國(guó)家機(jī)構(gòu)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但在全國(guó)人大之下又實(shí)行權(quán)力的分工，人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)立法，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)行政，最高人民法院和檢察署負(fù)責(zé)審判和監(jiān)察，從而建立起常規(guī)的政體結(jié)構(gòu)，與1949年集權(quán)體制相比是一個(gè)相對(duì)分權(quán)的體制。國(guó)家主席內(nèi)嵌在這一政體結(jié)構(gòu)之中，就前述國(guó)家主席四類職權(quán)而言，前三類職權(quán)實(shí)際上參與到這個(gè)分工體制之中，是分工體制的一個(gè)環(huán)節(jié)，并不發(fā)生職權(quán)上的重疊或沖突，“議而不決”的最高國(guó)務(wù)會(huì)議理論上也不會(huì)破壞這個(gè)權(quán)力分工體系，在這個(gè)意義上講，毛澤東作為國(guó)家主席是國(guó)家元首。但事實(shí)上毛澤東可以通過(guò)最高國(guó)務(wù)會(huì)議將各方面的權(quán)力統(tǒng)合起來(lái)，超越常規(guī)的政體結(jié)構(gòu)，從而使得國(guó)家主席內(nèi)在于這個(gè)體制但又超越這個(gè)體制，在這個(gè)意義上講，毛澤東作為國(guó)家主席是革命領(lǐng)袖。從而形成“五四憲法”獨(dú)特的二元政體結(jié)構(gòu)，即以人大、國(guó)務(wù)院等為核心的常規(guī)政體結(jié)構(gòu)和以國(guó)家主席為核心的超常規(guī)政體結(jié)構(gòu)。因此確實(shí)像憲法制定時(shí)李維漢所言，國(guó)家主席“把我們國(guó)家的制度打了一個(gè)洞”，或如鄧小平所言，國(guó)家主席“傷害了整個(gè)憲法的精神”。*許崇德，見(jiàn)前注〔6〕，頁(yè)214。如果借用韋伯的分類概念，可以說(shuō)“五四憲法”的二元政體結(jié)構(gòu)是卡里斯瑪與官僚制的結(jié)合。*在韋伯看來(lái)，官僚制支配結(jié)構(gòu)是基于合理制定的規(guī)則體系，家父長(zhǎng)制支配結(jié)構(gòu)建立在傳統(tǒng)的神圣性上，而卡里斯瑪?shù)闹浣Y(jié)構(gòu)基于具體個(gè)人的權(quán)威，既不依賴?yán)硇砸?guī)則，又不依賴傳統(tǒng)。當(dāng)然，這三種都是純粹的類型，真實(shí)歷史中的支配形態(tài)乃是這些純粹類型的混合或變形。參見(jiàn)馬克思·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，頁(yè)19-20。在將革命領(lǐng)袖轉(zhuǎn)化為國(guó)家元首的過(guò)程中，“五四憲法”仍留了一道“暗門”，也就是說(shuō)，“五四憲法”內(nèi)在地包含著毀滅自身的卡里斯瑪因素，為憲法危機(jī)埋下了伏筆。

三、 卡里斯瑪、接班人與憲法危機(jī)

革命領(lǐng)袖是卡里斯瑪?shù)膿?dān)當(dāng)者，不受任何傳統(tǒng)和法律約束，而國(guó)家元首則內(nèi)嵌在憲法體制之中，受到政體結(jié)構(gòu)的制約。革命領(lǐng)袖是一個(gè)政治概念，而國(guó)家元首是一個(gè)憲法概念。“五四憲法”中的國(guó)家主席實(shí)際上是革命領(lǐng)袖與國(guó)家元首的結(jié)合，是常規(guī)與超常規(guī)的結(jié)合。但對(duì)于“五四憲法”來(lái)說(shuō)，問(wèn)題要更為復(fù)雜，因?yàn)椤拔逅膽椃ā蓖瑫r(shí)宣告了兩個(gè)主權(quán)原則，即黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主，這使得革命領(lǐng)袖與國(guó)家元首問(wèn)題又會(huì)同時(shí)裹挾兩種不同的權(quán)力體制問(wèn)題，二元體制變?yōu)槿S結(jié)構(gòu)，毛澤東作為革命領(lǐng)袖，既超越國(guó)家體制，也超越黨的體制。

在“五四憲法”體制下，毛澤東實(shí)際上具有兩種身份，既是國(guó)家元首，又是革命領(lǐng)袖。當(dāng)他以國(guó)家元首身份行動(dòng)時(shí)，他內(nèi)在于“五四憲法”的政體結(jié)構(gòu)之中，“五四憲法”體制尚能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，但當(dāng)他以革命領(lǐng)袖身份行動(dòng)時(shí)，就會(huì)造成憲法危機(jī)。在“五四憲法”實(shí)施不久，特別是1956-1957年內(nèi)政外交局勢(shì)的突變，毛澤東開(kāi)始對(duì)“五四憲法”體制的運(yùn)作表示出不滿并有所行動(dòng)。*關(guān)于1956-1957年內(nèi)政外交的變局與困局，及其對(duì)毛澤東和中國(guó)政治的影響，參見(jiàn)沈志華：《處在十字路口的選擇：1956-1957年的中國(guó)》，廣東人民出版社2013年版。1958年上半年因?yàn)榉疵斑M(jìn)問(wèn)題，周恩來(lái)和國(guó)務(wù)院屢遭毛澤東批評(píng)，6月8日毛澤東在審閱《中共中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知稿》時(shí)，加寫了職權(quán)劃分：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒(méi)有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央?！?中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東年譜(1949-1976)》(第3卷)，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，頁(yè)368。這一職權(quán)劃分，在一定程度上將國(guó)務(wù)院架空，使得國(guó)務(wù)院降格為具體辦事機(jī)構(gòu)，以至于在第二天召開(kāi)的中央政治局常委會(huì)議上，彭德懷直接提出不再擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)，周恩來(lái)則委婉地提出繼續(xù)擔(dān)任國(guó)務(wù)院總理是否適當(dāng)，當(dāng)然會(huì)議最終沒(méi)有同意他們的請(qǐng)辭。按照“五四憲法”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院并不對(duì)國(guó)家主席負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，但經(jīng)過(guò)此番職權(quán)劃分，毛澤東作為中共中央委員會(huì)主席，開(kāi)始實(shí)質(zhì)性地領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作。

1958年8月24日毛澤東在北戴河主持召開(kāi)中共中央政治局常委和各協(xié)作區(qū)主任會(huì)議，毛澤東在講話中指出：“公安、法院也在整風(fēng)，法律這個(gè)東西沒(méi)有也不行，但我們有我們這一套，還是馬青天那一套好，調(diào)查研究，就地解決問(wèn)題”?！安荒芸糠芍味鄶?shù)人。民法、刑法那么多條誰(shuí)記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得。我們的各種規(guī)章制度，大多數(shù)，百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議，開(kāi)會(huì)，一年搞四次，不靠民法、刑法來(lái)維持秩序。人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院開(kāi)會(huì)有他們那一套，我們還是靠我們那一套?！?許崇德，見(jiàn)前注〔6〕，頁(yè)419；另見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室，見(jiàn)前注〔32〕，頁(yè)421。這段講話或許可以給二元政體結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作做一個(gè)注腳。國(guó)家主席的設(shè)計(jì)原本是為了在人大和國(guó)務(wù)院之間起“緩沖作用”，現(xiàn)在卻占到了它們的對(duì)立面。在常規(guī)政體結(jié)構(gòu)的“那一套”之外，毛澤東自有他的“那一套”。雖然最高國(guó)務(wù)會(huì)議在憲法上為毛澤東的“那一套”提供了機(jī)制，但似乎毛澤東對(duì)這種機(jī)制仍不滿意，轉(zhuǎn)而依靠上述工作小組機(jī)制。

從1956年夏北戴河會(huì)議起，毛澤東就開(kāi)始流露出辭去國(guó)家主席的想法。1957年4月30日在第12次最高國(guó)務(wù)會(huì)議上，毛澤東說(shuō)“明年二屆人大，一定辭去國(guó)家主席，減少一部分工作，以便集中精力研究一些問(wèn)題”。5月5日在批閱陳叔通、黃炎培5月1日關(guān)于不贊成毛澤東提議的第二屆人大不再提名他繼續(xù)擔(dān)任國(guó)家主席職務(wù)給劉少奇、周恩來(lái)的信時(shí)，詳細(xì)闡明如何向外界傳達(dá)他堅(jiān)持請(qǐng)辭的理由。*中共中央文獻(xiàn)研究室，見(jiàn)前注〔32〕，頁(yè)142、147-148。毛澤東請(qǐng)辭國(guó)家主席的真實(shí)想法不得而知，一般認(rèn)為毛澤東為國(guó)家主席在外交禮節(jié)上的迎來(lái)送往所累，想要擺脫這些形式上的工作。從毛澤東卸任國(guó)家主席前后的實(shí)際工作來(lái)看，減少的工作確實(shí)也就是這些禮節(jié)上的工作。1958年2月19日中共中央政治局印發(fā)《工作方法60條(草案)》，其中第60條說(shuō)：“今年九月以前，要醞釀一下我不作中華人民共和國(guó)主席的問(wèn)題”。*中共中央文獻(xiàn)研究室，見(jiàn)前注〔32〕，頁(yè)293。12月10日八屆六中全會(huì)通過(guò)《同意毛澤東同志提出的關(guān)于他不作下屆中華人民共和國(guó)主席候選人的建議的決定》：“中央全會(huì)認(rèn)為，這完全是一個(gè)積極的建議。因?yàn)槊珴蓶|同志不擔(dān)任國(guó)家主席的職務(wù)，專做黨中央的主席，可以使他更能夠集中精力處理黨和國(guó)家的方針、政策、路線的問(wèn)題，也有可能使他騰出較多的時(shí)間，從事馬克思列寧主義的理論工作，而并不妨礙他對(duì)于國(guó)家工作繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用?！珴蓶|同志是全國(guó)各族人民衷心愛(ài)戴的久經(jīng)考驗(yàn)的領(lǐng)袖，在他不再擔(dān)任國(guó)家主席的職務(wù)以后，他仍然是全國(guó)各族人民的領(lǐng)袖”。*中共中央文獻(xiàn)研究室，見(jiàn)前注〔32〕，頁(yè)549；毛澤東：《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》(第7冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，頁(yè)634。需要注意的是，這個(gè)《決定》是毛澤東最終修改定稿的，可以視為毛澤東的自我定位，很顯然毛澤東只是想辭去國(guó)家主席這個(gè)職務(wù)，并沒(méi)有打算放棄領(lǐng)袖的地位和權(quán)力。毛澤東提出卸任國(guó)家主席，實(shí)際上意味著他不愿做國(guó)家元首，但要做革命領(lǐng)袖。

1959年毛澤東卸任國(guó)家主席并選舉劉少奇擔(dān)任國(guó)家主席后，這個(gè)曾經(jīng)為毛澤東量身定做的二元政體結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大憲法危機(jī)。嚴(yán)格按照憲法的規(guī)定，劉少奇作為國(guó)家主席，有權(quán)統(tǒng)帥全國(guó)武裝力量，召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議，是國(guó)家元首。而毛澤東雖然“退居二線”，但仍擔(dān)任中共中央委員會(huì)主席和中共中央軍事委員會(huì)主席，是革命領(lǐng)袖。二元政體結(jié)構(gòu)演化為以劉少奇代表的國(guó)家官僚體制和卡里斯瑪擔(dān)當(dāng)者毛澤東的正面沖突，形成了“兩個(gè)司令部”。*強(qiáng)世功教授將此解釋為政治主權(quán)與憲法主權(quán)的分離，毛澤東享有政治主權(quán)，劉少奇享有憲法主權(quán)。參見(jiàn)強(qiáng)世功，見(jiàn)前注〔7〕，頁(yè)26。

1962年以后，隨著毛澤東與劉少奇之間的矛盾逐步公開(kāi)化，潛在的憲法危機(jī)爆發(fā)了。毛澤東顯然意識(shí)到了這個(gè)危機(jī)，并通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)一場(chǎng)新的革命來(lái)化解危機(jī)，這對(duì)于革命領(lǐng)袖來(lái)說(shuō)，是最自然的也是不得不然的破解危機(jī)的方式。早在這之前，劉少奇作為國(guó)家主席主持召開(kāi)的5次最高國(guó)務(wù)會(huì)議中，毛澤東只參加過(guò)半次，這說(shuō)明毛澤東要摒棄作為國(guó)家主席樞機(jī)的最高國(guó)務(wù)會(huì)議，而劉少奇又沒(méi)有足夠的權(quán)威通過(guò)最高國(guó)務(wù)會(huì)議來(lái)掌控全局。劉少奇被打倒之后，國(guó)家主席名存實(shí)亡，劉少奇去世后，國(guó)家主席一直空缺。1964年三屆人大一次會(huì)議召開(kāi)后，全國(guó)人民代表大會(huì)就不再召開(kāi)，直到1975年毛澤東為了修改憲法廢除國(guó)家主席才再次召開(kāi)，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)停擺十一年。在這段時(shí)間內(nèi)，毛澤東一直以中共中央委員會(huì)主席和中央軍事委員會(huì)主席身份領(lǐng)導(dǎo)著中國(guó)的內(nèi)政和外交，“五四憲法”的二元政體結(jié)構(gòu)事實(shí)上變成了卡里斯瑪?shù)囊辉w制。

1969年劉少奇去世后，為了從根本上消除二元政體結(jié)構(gòu)帶來(lái)的憲法危機(jī)，毛澤東在1970年3月8日提出召開(kāi)第四屆全國(guó)人民代表大會(huì)并修改憲法，核心是廢除國(guó)家主席，為此又引發(fā)了毛澤東與陳伯達(dá)、林彪在國(guó)家主席存廢問(wèn)題上的激烈沖突，間接觸發(fā)了日后的林彪事件，憲法修改也因此拖延到1975年。*參見(jiàn)許崇德，見(jiàn)前注〔6〕，頁(yè)449-456。“七五憲法”廢除了國(guó)家主席，原屬于國(guó)家主席的提名總理的權(quán)力由中共中央委員會(huì)行使(毛澤東時(shí)任委員會(huì)主席)，派遣和召回外交使節(jié)等職權(quán)由人大常委會(huì)行使，統(tǒng)帥武裝力量的權(quán)力由中共中央軍事委員會(huì)主席即毛澤東行使?！拔逅膽椃ā敝械亩w結(jié)構(gòu)在“七五憲法”中徹底演變?yōu)榭ɡ锼宫斠辉w制。毛澤東去世后，“七八憲法”并未恢復(fù)設(shè)立國(guó)家主席，提名總理的權(quán)力仍由中共中央委員會(huì)行使，派遣和召回外交使節(jié)等職權(quán)改由人大常委會(huì)委員長(zhǎng)行使，統(tǒng)帥武裝力量的權(quán)力仍由中共中央軍事委員會(huì)主席行使，同時(shí)在憲法序言中將毛澤東奉為“領(lǐng)袖”、“導(dǎo)師”、“締造者”，在憲法上正式確認(rèn)毛澤東的革命領(lǐng)袖地位，但實(shí)際上意味著卡里斯瑪?shù)膹氐捉K結(jié)，新的接班人無(wú)力成為卡里斯瑪擔(dān)當(dāng)者，只能以此種方式為自己背書。*僅在法律意義上講，“七五憲法”中國(guó)家元首應(yīng)該是全國(guó)人大常委會(huì)，典型的集體國(guó)家元首制，“七八憲法”中的國(guó)家元首應(yīng)該是全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，詳細(xì)的分析參見(jiàn)鄒奕，見(jiàn)前注〔2〕，頁(yè)66-69。革命領(lǐng)袖以生命終結(jié)的方式，實(shí)現(xiàn)了在憲法上向國(guó)家元首的過(guò)渡，從而也使得法理型國(guó)家元首制度的建構(gòu)成為可能。

“五四憲法”危機(jī)更為復(fù)雜的一面是，它同時(shí)涉及到新中國(guó)政治傳統(tǒng)中特有的“接班人”問(wèn)題或者說(shuō)代際政治問(wèn)題。由于上述二元政體結(jié)構(gòu)的存在，以及革命領(lǐng)袖與國(guó)家元首的二分，從而使得接班人面臨著進(jìn)退兩難的困境，即接班人既不能是卡里斯瑪擔(dān)當(dāng)者(革命領(lǐng)袖)，也不能是真正的國(guó)家元首。如果接班人是卡里斯瑪擔(dān)當(dāng)者，那么必然會(huì)“篡黨奪權(quán)”，與尚未退出歷史舞臺(tái)的老卡里斯瑪擔(dān)當(dāng)者直接沖突；如果接班人是真正的國(guó)家元首，除非他自愿降格為卡里斯瑪擔(dān)當(dāng)者的忠實(shí)的具體事務(wù)執(zhí)行者，否則就會(huì)落入到革命領(lǐng)袖與國(guó)家元首的沖突之中。這個(gè)兩難的困境使得接班人時(shí)刻處于篡權(quán)的危機(jī)之中，無(wú)論是劉少奇還是林彪，都未能走出這個(gè)困境，華國(guó)鋒則從反面證明了這個(gè)兩難困境無(wú)法突破，一旦卡里斯瑪退出歷史舞臺(tái)，華國(guó)鋒既無(wú)“力”使自己成為革命領(lǐng)袖，也無(wú)“理”使自己成為國(guó)家元首。這正應(yīng)了韋伯所言：“卡里斯瑪支配只能存在于初始階段，它無(wú)法長(zhǎng)久維持穩(wěn)定。它終究會(huì)被傳統(tǒng)化或法制化，或兩者的連結(jié)所轉(zhuǎn)化?！?馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與歷史 支配的類型》，康樂(lè)等譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，頁(yè)363?？ɡ锼宫斒湃?，一個(gè)新的時(shí)代開(kāi)始了。

四、 從分權(quán)制到“三位一體”

“八二憲法”制定時(shí)，五四、七五、“七八憲法”的失敗經(jīng)歷成為制憲者反思的基礎(chǔ)，其中首要的問(wèn)題之一便是國(guó)家元首，制憲者是帶著對(duì)“文化大革命”的恐懼來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題的。當(dāng)時(shí)對(duì)于是否恢復(fù)設(shè)立國(guó)家主席存在很大爭(zhēng)議，歸納起來(lái)有三種意見(jiàn)：第一，建議設(shè)立國(guó)家主席并作為國(guó)家元首；第二，不設(shè)國(guó)家主席，由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)或國(guó)務(wù)院總理行使國(guó)家元首職權(quán)；第三，將人大常委會(huì)改為常務(wù)主席團(tuán)，委員長(zhǎng)即主席團(tuán)主席，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)。*參見(jiàn)許崇德，見(jiàn)前注〔6〕，頁(yè)602-603。其實(shí)，早在1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇講話中就已經(jīng)為這個(gè)問(wèn)題定了調(diào)。這篇講話的核心是“權(quán)力不宜過(guò)分集中”、“兼職、副職不宜過(guò)多”、“著手解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題”、“從長(zhǎng)遠(yuǎn)著想，解決好交接班的問(wèn)題”，鄧小平明確指出：“關(guān)于不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來(lái)”。*鄧小平：《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社2002年版，頁(yè)321、339。“八二憲法”在政體結(jié)構(gòu)上，基本上延續(xù)了“五四憲法”的規(guī)定?！安辉试S權(quán)力過(guò)分集中”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是黨與政的分開(kāi)，表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)不再出現(xiàn)在憲法正文中，黨的總書記不再兼任國(guó)家主席；其二是重新定位國(guó)家主席在政體結(jié)構(gòu)中的地位和職權(quán)。這兩個(gè)方面都涉及到國(guó)家元首問(wèn)題，“八二憲法”雖然恢復(fù)設(shè)立國(guó)家主席，但仍未明確規(guī)定國(guó)家主席就是國(guó)家元首，而且“五四憲法”中國(guó)家主席的四類職權(quán)，僅保留前兩類，即提名權(quán)和發(fā)布權(quán)。原屬于國(guó)家主席的武裝力量統(tǒng)帥權(quán)歸新設(shè)立的中央軍事委員會(huì)行使，而最高國(guó)務(wù)會(huì)議則沒(méi)有恢復(fù)設(shè)立。因此“八二憲法”中的國(guó)家主席基本上是虛職?！拔逅膽椃ā敝袊?guó)家主席的職權(quán)在其他憲法中的變革，簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)如下：

“五四憲法”“七五憲法”“七八憲法”“八二憲法”提名國(guó)務(wù)院總理國(guó)家主席中共中央委員會(huì)中共中央委員會(huì)國(guó)家主席發(fā)布權(quán)等虛職國(guó)家主席人大常委會(huì)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)國(guó)家主席統(tǒng)帥武裝力量國(guó)家主席中共中央委員會(huì)主席中共中央委員會(huì)主席國(guó)家/黨中央軍委主席召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議國(guó)家主席無(wú)無(wú)無(wú)

“八二憲法”在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行分權(quán)體制，不僅表現(xiàn)在憲法中人大、主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的職權(quán)分工，還表現(xiàn)在黨、政、軍在人事安排上的分開(kāi)，這也是鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中著重強(qiáng)調(diào)的。因此，“八二憲法”頒行后，在理論上和實(shí)踐中，國(guó)家主席、黨的總書記、國(guó)家和黨的中央軍事委員會(huì)主席將分別由三個(gè)人擔(dān)任。*1982年9月中共第十二次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)新黨章，廢除黨主席，在中央委員會(huì)下設(shè)立總書記。另外，黨中央軍事委員會(huì)和國(guó)家中央軍事委員會(huì)實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”。比如1983年六屆人大一次會(huì)議后，李先念任國(guó)家主席、胡耀邦任總書記、鄧小平任軍委主席，七屆人大一次會(huì)議后，楊尚昆任國(guó)家主席、趙紫陽(yáng)任總書記、鄧小平任軍委主席，這樣的分權(quán)體制一直延續(xù)到九十年代初。

“八二憲法”試圖在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)現(xiàn)分權(quán)，這種分權(quán)制無(wú)疑是對(duì)既往體制反思的結(jié)果，但對(duì)于卡里斯瑪擔(dān)當(dāng)者，任何分權(quán)體制都是無(wú)效的，而在后卡里斯瑪時(shí)代，這種分權(quán)體制卻潛伏著另外一種憲法危機(jī)，即在國(guó)家重大問(wèn)題上發(fā)生分歧并需要做出決斷時(shí)，誰(shuí)有憲法上的權(quán)力做出最后的決斷，誰(shuí)又有事實(shí)上的權(quán)力做出最后的決斷，這一潛伏的憲法危機(jī)在1980年代末期不期然地爆發(fā)了。為了消除這個(gè)潛伏的憲法危機(jī)，一種不成文的憲法慣例在實(shí)踐中逐步形成。*參見(jiàn)強(qiáng)世功，見(jiàn)前注〔7〕，頁(yè)25-28。1989年6月江澤民在中共十三屆四中全會(huì)上當(dāng)選總書記，1989年11月在中共十三屆五中全會(huì)上當(dāng)選中共中央軍事委員會(huì)主席，首先在黨內(nèi)實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的集中。1993年3月江澤民在八屆人大一次會(huì)議上當(dāng)選國(guó)家主席和中央軍委主席，至此第一次形成日后所謂的“三位一體”。*“三位一體”實(shí)際上是一個(gè)不太準(zhǔn)確的描述，如果“三位”是指職位的話，實(shí)際上應(yīng)該是“四位”，因?yàn)檐娢飨址贮h的中央軍委主席和國(guó)家的中央軍委主席，只不過(guò)現(xiàn)在兩者總是“一套人馬、兩塊牌子”。如果“三位”是指黨、政、軍的話，按照憲法的規(guī)定，國(guó)家主席并不享有完整的行政權(quán)，因?yàn)閲?guó)務(wù)院并不向國(guó)家主席負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。由于“三位一體”已經(jīng)成為約定俗成的說(shuō)法，本文繼續(xù)沿用。2002年11月胡錦濤在中共十六屆一中全會(huì)上當(dāng)選總書記，江澤民當(dāng)選中共中央軍事委員會(huì)主席。2003年3月胡錦濤在十屆人大一次會(huì)議上當(dāng)選國(guó)家主席，江澤民當(dāng)選中央軍事委員會(huì)主席。這輪交接班與上輪不同，首先實(shí)現(xiàn)的是黨與政的結(jié)合，武裝力量統(tǒng)帥權(quán)則相對(duì)獨(dú)立。2004年9月胡錦濤在中共十六屆四中全會(huì)上當(dāng)選中共中央軍事委員會(huì)主席，江澤民在第二天召開(kāi)的軍委新班子擴(kuò)大會(huì)議上的講話指出：“錦濤同志是黨的總書記、國(guó)家主席，接任軍委主席的職務(wù)順理成章。黨的總書記、國(guó)家主席、軍委主席三位一體這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)形式，對(duì)我們這樣一個(gè)大黨、大國(guó)來(lái)說(shuō)，不僅是必要，而且是最妥當(dāng)?shù)霓k法。黨中央和小平同志當(dāng)年決定我當(dāng)黨的總書記、國(guó)家主席、軍委主席，也是從大局考慮的。”*江澤民：“我的心永遠(yuǎn)同人民軍隊(duì)在一起”，《江澤民文選》(第3卷)，人民出版社2006年版，頁(yè)603。至此，“三位一體”的國(guó)家元首體制正式得到官方的確認(rèn)。2005年3月胡錦濤在十屆人大三次會(huì)議上順理成章當(dāng)選中央軍事委員會(huì)主席，“三位一體”再次完整形成。2012年11月習(xí)近平在中共十八界一中全會(huì)上當(dāng)選總書記和中共中央軍事委員會(huì)主席，2013年3月習(xí)近平在十二屆人大一次會(huì)議上當(dāng)選國(guó)家主席和中央軍委主席，胡錦濤的“裸退”使得“三位一體”再次完整形成并趨于完善。這里不厭其煩地將這些時(shí)間節(jié)點(diǎn)羅列出來(lái)，一方面為了說(shuō)明“三位一體”是在實(shí)踐中逐步形成和完善的，并被接受為一種憲法慣例；另一方面為了表明“三位一體”仍潛伏著憲法危機(jī)，因?yàn)辄h的總書記、黨的中央軍委主席與國(guó)家主席、國(guó)家的中央軍委主席的換屆有個(gè)時(shí)間差，在這個(gè)時(shí)間差中，所謂的“三位一體”并不存在，特別是同時(shí)存在兩位中央軍委主席，如果發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，誰(shuí)具有最終統(tǒng)帥權(quán)呢？此外，“三位一體”畢竟是不成文的憲法慣例，未來(lái)是否會(huì)嚴(yán)格遵循，不得而知，憲法危機(jī)只是被暫時(shí)彌合，并未被完全消除。

這里需要說(shuō)明的是，所謂的“三位一體”是國(guó)家元首的“三位一體”，而非國(guó)家主席的“三位一體”，國(guó)家主席只是三“位”中的一“位”而已。但在“三位一體”逐步形成過(guò)程中，國(guó)家主席的職權(quán)獲得了實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)展，獲得了部分外交權(quán)。在1982年頒行的《憲法》第81條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主席代表中華人民共和國(guó)，接受外國(guó)使節(jié)；根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定。”通常認(rèn)為根據(jù)這條規(guī)定，國(guó)家主席在外交上并沒(méi)有實(shí)權(quán)，只有禮儀性的權(quán)力。比如1985、1986、1987年李先念作為國(guó)家主席出訪后，會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)出訪情況，而按照憲法規(guī)定，國(guó)家主席是無(wú)需向人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作的，因此在解釋上只能認(rèn)為外交權(quán)是由全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)家主席結(jié)合起來(lái)行使的，其中國(guó)家主席僅僅是禮儀上的代表。*參見(jiàn)馬嶺：“我國(guó)國(guó)家主席制度的規(guī)范與實(shí)踐”，《法學(xué)》2014年第4期；更詳細(xì)的分析參見(jiàn)江登琴：“規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間：自1982年憲法以來(lái)國(guó)家主席制度的發(fā)展”，《中國(guó)憲法年刊》(2011)，法律出版社2013年版。這種情況在2004年發(fā)生了變化，2004年通過(guò)的《憲法修正案》第28條將《憲法》第81條修改為“中華人民共和國(guó)主席代表中華人民共和國(guó)，進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)，接受外國(guó)使節(jié)；根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定?！币簿褪钦f(shuō)增加了“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”，且并非根據(jù)常委會(huì)的決定進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)，而是主席的獨(dú)立職權(quán)。王兆國(guó)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)〉的說(shuō)明》中指出：“作這樣的規(guī)定，主要的考慮是：當(dāng)今世界，元首外交是國(guó)際交往中的一種重要形式，需要在憲法中對(duì)此留有空間?！?全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)2004年3月8日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所做的報(bào)告。在這個(gè)報(bào)告中，明確以“元首”來(lái)定位國(guó)家主席。通常認(rèn)為這是對(duì)江澤民任國(guó)家主席時(shí)頻繁的外交活動(dòng)的憲法肯認(rèn)，但這一憲法修正案也實(shí)質(zhì)性地賦予了國(guó)家主席外交權(quán)，當(dāng)然外交權(quán)的權(quán)限尚需在實(shí)踐中不斷界定。*參見(jiàn)胡勇：“中國(guó)元首外交的興起——一種國(guó)內(nèi)政治的考察”，《外交評(píng)論》2009年第4期。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家主席獲得外交權(quán)，是建立在“三位一體”的國(guó)家元首制之上，并最終坐實(shí)了“三位一體”的國(guó)家元首制。

從上面的分析可以看出，“八二憲法”在國(guó)家元首問(wèn)題上經(jīng)歷了一個(gè)重大的轉(zhuǎn)折。在八十年代采取的是分權(quán)體制，國(guó)家主席是未言明的虛位國(guó)家元首，總書記和軍委主席握有實(shí)權(quán)。但經(jīng)歷八十年代末的憲法危機(jī)后，從九十年代初逐步在實(shí)踐中發(fā)展出“三位一體”的國(guó)家元首制度，再次將權(quán)力集中起來(lái)，國(guó)家主席也藉此成為實(shí)權(quán)國(guó)家元首。經(jīng)過(guò)這樣的轉(zhuǎn)折，“八二憲法”中“三位一體”的國(guó)家元首似乎又回到了“五四憲法”中的國(guó)家主席制，但仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者仍存在重大差別。“八二憲法”中的國(guó)家主席除了一定程度上的提名權(quán)和外交權(quán)外，基本上是虛職，總書記和軍委主席都處在委員會(huì)體制下，受民主集中制的制約，因此“三位一體”的國(guó)家元首是集體領(lǐng)導(dǎo)體制下的單一元首制，*胡鞍鋼曾對(duì)這種集體領(lǐng)導(dǎo)體制做過(guò)分析，參見(jiàn)胡鞍鋼：《中國(guó)集體領(lǐng)導(dǎo)體制》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版。而“五四憲法”下的國(guó)家主席更具個(gè)人化職權(quán)色彩。更為重要的是，“八二憲法”中的國(guó)家元首是后卡里斯瑪時(shí)代法理型的國(guó)家元首，而“五四憲法”中的國(guó)家元首是卡里斯瑪與官僚制的不穩(wěn)定結(jié)合。

五、 結(jié)語(yǔ)：共和政體中的國(guó)家元首

(責(zé)任編輯：章永樂(lè))

中外法學(xué)Peking University Law Journal

Vol.27, No.2(2015)pp.349-366

從1949年《中央人民政府組織法》開(kāi)始，新中國(guó)的制憲者始終小心翼翼但又模棱兩可地對(duì)待和處理國(guó)家元首問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上的思想混亂和制度缺陷，是新中國(guó)憲法不穩(wěn)定的重要原因之一，甚至可以說(shuō)是最根本的原因。簡(jiǎn)單的憲法史考察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家元首及其“接班人”問(wèn)題一直是制憲和行憲過(guò)程中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，也是歷次憲法危機(jī)的導(dǎo)火索。這一問(wèn)題既涉及到中國(guó)特殊的革命遺產(chǎn)，同時(shí)也涉及到政體類型學(xué)中的國(guó)家元首問(wèn)題，特別是后革命時(shí)代共和政體中的國(guó)家元首問(wèn)題，即如何將革命領(lǐng)袖轉(zhuǎn)化為國(guó)家元首。

既往的政體理論和實(shí)踐似乎表明，國(guó)家需要一個(gè)在和平時(shí)期代表國(guó)家并在危機(jī)時(shí)刻做出決斷的國(guó)家元首。在君主制國(guó)家，這個(gè)元首無(wú)疑就是君主本身，而在共和制國(guó)家，這個(gè)國(guó)家元首是憲法制造的“新君主”，一個(gè)在行政上集權(quán)但又因處在一套分權(quán)制衡體制中而無(wú)法濫權(quán)的國(guó)家元首。按照施密特的講法，代表與同一性是“兩個(gè)相互對(duì)立的政治構(gòu)成原則，一切政治統(tǒng)一體都從它們的實(shí)現(xiàn)中獲得其具體形式”，絕對(duì)的君主制是代表的絕對(duì)形式，絕對(duì)的民主制是同一性的絕對(duì)形式，但“在政治生活的現(xiàn)實(shí)中，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能夠放棄同一性原則的全部結(jié)構(gòu)要素，也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能夠放棄代表的全部結(jié)構(gòu)要素。即便人們?cè)噲D無(wú)條件地實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的同一性，代表的要素和方法也是無(wú)法回避的，反過(guò)來(lái)也一樣，離開(kāi)了同一性觀念，任何代表都是不可能的。這兩種可能性，同一性和代表，并不互相排斥，它們只是政治統(tǒng)一體的具體構(gòu)成過(guò)程中的兩個(gè)相反的參照點(diǎn)?！?(德)卡爾·施米特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，頁(yè)219。在以人民主權(quán)(同一性)為基礎(chǔ)的共和政體中，國(guó)家元首是代表原則的憲制肉身，是共和政體所不可或缺的構(gòu)成性要素。

現(xiàn)代的共和政體可以粗略分為議會(huì)制(包括君主立憲制)、總統(tǒng)制和兩者相結(jié)合的議會(huì)總統(tǒng)制或半總統(tǒng)制。在議會(huì)制中，國(guó)家元首通常是虛位的君主(如英國(guó)、日本)或虛位的總統(tǒng)(如德國(guó))，行政權(quán)掌握在首相手中，但會(huì)受到議會(huì)的制約；在總統(tǒng)制中，國(guó)家元首是掌握行政權(quán)、外交權(quán)和武裝力量統(tǒng)帥權(quán)的總統(tǒng)，總統(tǒng)既是國(guó)家元首又是政府首腦，但會(huì)處于三權(quán)分立的制衡體制中；議會(huì)總統(tǒng)制結(jié)合了上述兩種體制，通常總統(tǒng)是國(guó)家元首，總理是政府首腦，兩者的職權(quán)劃分依據(jù)憲法和慣例。*代議民主體制下國(guó)家元首(HEAD OF STATE)與政府首腦(HEAD OF GOVERNMENT)的比較分析，參見(jiàn)David F. Prindle, Head of State and Head of Government in Comparative Perspective, in Presidential Studies Quarterly, Vol.21, No.1,1991,pp.55-71.在國(guó)家元首問(wèn)題上，上述三種共和體制雖有差別，但有一共同之處，就是都實(shí)行單一元首制，有一個(gè)具體明確的人格化肉身和憲法清晰界定的職權(quán)。蘇維埃體制和人民代表大會(huì)制在形式上類似議會(huì)制，但與議會(huì)制有兩點(diǎn)不同：第一，這兩種體制通常都與一黨執(zhí)政結(jié)合在一起，因牽涉到國(guó)家元首與黨的領(lǐng)袖的關(guān)系問(wèn)題，從而使得國(guó)家元首變得更為復(fù)雜；第二，這兩種體制在理論上都傾向于實(shí)行集體元首制，或者說(shuō)在憲法中都不明確承認(rèn)單一元首制。*事實(shí)上目前國(guó)際社會(huì)普遍公認(rèn)的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)中實(shí)行集體國(guó)家元首制的只有四個(gè)國(guó)家，即瑞士、波黑、安道爾、圣馬力諾。中國(guó)被視為單一元首制，國(guó)家主席是國(guó)家元首。參見(jiàn)http://en.wikipedia.org/wiki/Head_of_state#cite_note-3，最后訪問(wèn)日期：2014年10月7日。國(guó)家元首行使的部分職權(quán)需要經(jīng)由議會(huì)的審議或批準(zhǔn)，這是普遍的權(quán)力分配規(guī)則，并不因此構(gòu)成集體元首制。這在上述憲法史考察中已經(jīng)清晰地展現(xiàn)出來(lái)，特別是在“五四憲法”的制定過(guò)程中。但“政治社會(huì)學(xué)的研究中有一條經(jīng)驗(yàn)法則表明，集體(會(huì)議)型的統(tǒng)治總是會(huì)發(fā)生權(quán)力向更小人群范圍甚至向單個(gè)人格轉(zhuǎn)移和集中的現(xiàn)象”。*周林剛，見(jiàn)前注〔26〕，頁(yè)49。如蘇維埃體制的歷史所展示的，代表大會(huì)本應(yīng)該是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但“在實(shí)踐中，國(guó)家和政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)卻完全集中于代表大會(huì)的‘執(zhí)行部門’、‘辦公室’及‘書記處’手中；繼而又集中于像斯大林這樣的強(qiáng)權(quán)‘總書記’手中，最后則變成個(gè)人完全獨(dú)掌國(guó)家權(quán)力”。*參見(jiàn)(德)齊佩利烏斯：《德國(guó)國(guó)家學(xué)》，趙宏譯，法律出版社2011年版，頁(yè)20。也就是說(shuō)集體元首制的初衷經(jīng)常無(wú)法在實(shí)踐中兌現(xiàn)，不是造成內(nèi)斗和分裂，就是淪落為沒(méi)有明確權(quán)限的事實(shí)上的個(gè)人專權(quán)。

美國(guó)憲法制定時(shí)，對(duì)于行政權(quán)集中于一人還是分散給多人存在爭(zhēng)議，對(duì)于建立集權(quán)的一人總統(tǒng)制，很多制憲代表誠(chéng)惶誠(chéng)恐，他們立刻想到了剛剛擺脫的英王統(tǒng)治。但在威爾遜看來(lái)，“為了控制立法部門的權(quán)威，你得把立法機(jī)構(gòu)分解。為了控制行政部門，你得把它合一。一個(gè)人會(huì)比三個(gè)人負(fù)責(zé)得多。三個(gè)人就會(huì)彼此爭(zhēng)雄，直到一個(gè)人主宰另外兩個(gè)人為止。羅馬三頭執(zhí)政時(shí)期，先出了凱撒，后出了奧古斯都，都證明了這個(gè)真理。斯巴達(dá)的諸多國(guó)王，羅馬的復(fù)數(shù)保民官，也證明把行政權(quán)分散給一群人，結(jié)果會(huì)弄成分幫結(jié)派，彼此爭(zhēng)斗”。*麥迪遜，見(jiàn)前注〔28〕，頁(yè)133-134。漢密爾頓在詳細(xì)論述美國(guó)總統(tǒng)與英國(guó)國(guó)王的差別之后，認(rèn)為行政權(quán)集中于一人是與共和政體相契合的，甚至說(shuō)是共和政體所必需的，“以原則立場(chǎng)最堅(jiān)定、態(tài)度最公允而著稱的政治家和國(guó)務(wù)活動(dòng)家，都曾宣布主張單一的行政首腦與龐大的立法機(jī)構(gòu)并存。他們都已十分正確地表示贊成行政首腦最必要的條件是強(qiáng)而有力，而且都認(rèn)為為此最宜集權(quán)力于一人”。*漢密爾頓等，見(jiàn)前注〔28〕，頁(yè)356-357。當(dāng)然，聯(lián)邦黨人為單一且集權(quán)的總統(tǒng)制辯護(hù)，并非為專制辯護(hù)，因?yàn)榭偨y(tǒng)內(nèi)嵌在三權(quán)分立的體制之中。聯(lián)邦黨人所思慮的是如何在同一性的基礎(chǔ)上，貫徹權(quán)責(zé)明晰的代表原則。

在國(guó)家元首問(wèn)題上，新中國(guó)憲法始終未能建立起明確的思想基礎(chǔ)和法權(quán)結(jié)構(gòu)，憲法始終試圖確定集體國(guó)家元首制，或者說(shuō)不明確承認(rèn)單一元首制，但這種嘗試在實(shí)踐中總是遇到波折，并不時(shí)地表現(xiàn)為憲法危機(jī)。所有后革命時(shí)代的立憲，都存在著將革命領(lǐng)袖轉(zhuǎn)化為國(guó)家元首的憲制困難，法國(guó)大革命后的制憲歷程就是一部經(jīng)典的歷史劇，因?yàn)楦锩I(lǐng)袖通常都是不受任何法律限制的卡里斯瑪擔(dān)當(dāng)者。制憲者試圖以集體國(guó)家元首制規(guī)訓(xùn)革命領(lǐng)袖，并以此來(lái)契合人民代表大會(huì)制，但集體元首要么因內(nèi)部的紛爭(zhēng)而陷入政治分裂，要么其中的一人通過(guò)非常規(guī)的手段逐步攫取權(quán)力，最終淪落為事實(shí)上的一人統(tǒng)治。因此，與其以曖昧的態(tài)度和模糊的法權(quán)關(guān)系確立集體元首制，莫不如直面國(guó)家元首問(wèn)題，以明確的法理基礎(chǔ)和制衡的法權(quán)結(jié)構(gòu)確立單一元首制，并藉此解決“接班人”問(wèn)題，建立起優(yōu)良政體。“八二憲法”實(shí)踐中逐步確立的“三位一體”憲法慣例，為中國(guó)憲法元首制的改革提供了思想基礎(chǔ)和制度實(shí)踐。

Abstract:This article explores the construction and transformation of the constitutional institutionof head of state inthe aftermath of the establishment of the People's Republic of China, andexplains the PRCsconstitutional change and crisis in light of Max Weber's social theory and regime typology. It addresses the crucial questions that whether the Chinese Chairman is the head of state, and how the charismatic revolutionary leader was configured asa head of state of the constitutional regime. The change from ‘president under committee’ in the 1949 system to the dual regime on the 1954 Constitution, constituent designers tried to combine the Weberian Charismawiththe operational bureaucracy. However, the Charisma couldabolish the bureaucracy with no difficulty in this unstable structure, which would evolve into the totalitarianism of Charisma on the 1975 Constitution and that next to it. Since the end of the Charisma period, the system of head of state has undergone an unwritten constitutional change from decentralization to the centralized "trinity",and a new constitutional convention emerged. The institution of head of state is the key factor in PRC’s constitutional crises, which is in need of both historical and normative analysis.

Key Words:Head of State; Chairmanship; Charisma; Heir; Trinity; Constitutional Crisis