彭芙蓉

(中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州730070)

草原不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的資源條件，也是重要的生命支持系統(tǒng)。作為生態(tài)屏障，具有保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)環(huán)境資源系統(tǒng)的整體性等重要生態(tài)價(jià)值。雖然我國(guó)草原面積遼闊，但生態(tài)環(huán)境卻相當(dāng)脆弱。由于受全球氣候變化的影響，草原退化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。同時(shí)，草原資源的不合理開發(fā)利用進(jìn)一步推動(dòng)和加劇了這種自然退化。如在一些地區(qū)，對(duì)草原采取掠奪式、粗放型的開發(fā)利用，使得草原承載力超支嚴(yán)重，導(dǎo)致水土流失和土地荒漠化、半荒漠化、鹽堿化、沙漠化，產(chǎn)生了嚴(yán)重的生態(tài)負(fù)面影響。正如丹尼斯在其《增長(zhǎng)的極限》報(bào)告中所指出的“自然資源中無論是其可供利用的耗竭性資源、非耗竭性資源還是其凈化與修復(fù)地球污染與破壞的能力都具有一定的閾值，人類的生產(chǎn)與生活實(shí)踐活動(dòng)一旦超過自然資源的承載能力必將引發(fā)生態(tài)危機(jī)”［1］。

1 草原權(quán)屬制度缺乏對(duì)環(huán)境正義價(jià)值的認(rèn)識(shí)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以耗費(fèi)大量草原資源為代價(jià)，導(dǎo)致草原出現(xiàn)荒漠化，已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)中存在的嚴(yán)重問題，這與我國(guó)草原權(quán)屬制度的設(shè)計(jì)及實(shí)施密切相關(guān)?？茖W(xué)的草原權(quán)屬制度應(yīng)該是在調(diào)整草原權(quán)屬的法律關(guān)系中對(duì)人的行為及社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生有益的功用和效能。生態(tài)文明演進(jìn)的歷史背景及目前我國(guó)草原環(huán)境面臨的生態(tài)危機(jī)更是對(duì)草原權(quán)屬制度的調(diào)整功能提出了更高的要求。然而，以環(huán)境正義的標(biāo)準(zhǔn)審視我國(guó)現(xiàn)行的草原權(quán)屬制度，發(fā)現(xiàn)其制定和實(shí)施往往呈現(xiàn)出自上而下以強(qiáng)制性變遷為主導(dǎo)的模式，缺乏自下而上的思考和實(shí)踐，并沒有實(shí)現(xiàn)增進(jìn)生態(tài)文明的功能。

1.1 環(huán)境正義理論的緣起

作為環(huán)境法學(xué)的基本假設(shè)，環(huán)境正義理論為有效解決生態(tài)環(huán)境危機(jī)提供了嶄新的思考切入點(diǎn)。正義作為一個(gè)古老的倫理范疇的重要概念，歷久彌新。羅爾斯認(rèn)為，“正義是各種社會(huì)制度的第一美德，它涵蓋著社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與主要的社會(huì)安排，是社會(huì)制度的首要價(jià)值”［2］?！罢x的主要問題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地講，是社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利與義務(wù)，決定由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式”［2］。正義之于環(huán)境，就是用社會(huì)公平、公正的價(jià)值觀念來解決環(huán)境社會(huì)問題的一種價(jià)值倫理取向，并以此作為界定環(huán)境正義的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)倫理觀的影響下，人類以自身利益的判斷為標(biāo)準(zhǔn)來定位法的價(jià)值。直到20 世紀(jì)后期“生態(tài)中心主義”倫理觀漸入學(xué)界的視野，主張必須認(rèn)真對(duì)待環(huán)境等自然要素的價(jià)值，尤其是生態(tài)價(jià)值，謀求經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的適度共同提升。在這樣的理論背景之下，環(huán)境正義這一概念應(yīng)運(yùn)而生。可以說，環(huán)境正義的提出標(biāo)志著環(huán)境倫理觀念開始逐漸滲透到法律領(lǐng)域，它同時(shí)引發(fā)了環(huán)境倫理學(xué)研究和環(huán)境法學(xué)研究的轉(zhuǎn)變，并在實(shí)踐中產(chǎn)生了巨大影響。

“環(huán)境正義”概念最早形成于20 世紀(jì)80 年代的美國(guó)環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)將當(dāng)時(shí)隱藏于美國(guó)社會(huì)的環(huán)境非正義問題推向了環(huán)境保護(hù)關(guān)注問題的前沿，并且引發(fā)了環(huán)境倫理學(xué)界對(duì)環(huán)境問題不但是人與自然關(guān)系失調(diào)的反映更是從根本上反映出人與人之間社會(huì)關(guān)系失調(diào)的認(rèn)識(shí)與反思。

1.2 環(huán)境正義理論的研究狀況

國(guó)外對(duì)環(huán)境正義理論研究的基本趨向很明確，即從批判以往環(huán)境倫理學(xué)只注重人與自然的平等關(guān)系到關(guān)注由環(huán)境問題引起的人與人之間社會(huì)關(guān)系的失調(diào)。其中，美國(guó)的彼得·S·溫茨將環(huán)境正義的實(shí)質(zhì)歸結(jié)為分配正義，并且揭示了環(huán)境正義與社會(huì)正義之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)［3］。戴維·施勞斯博則認(rèn)為環(huán)境正義在實(shí)踐層面上呈現(xiàn)出承認(rèn)正義的理念［4］。

我國(guó)對(duì)環(huán)境正義的理論研究主要集中在環(huán)境正義的含義、分類及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)途徑等方面。其中，朱貽庭［5］認(rèn)為環(huán)境正義旨在實(shí)現(xiàn)資源在社會(huì)成員之間的公平分配和平等享用，尤其主張弱勢(shì)群體享有免受環(huán)境迫害的自由。曾建平［6］認(rèn)為環(huán)境正義是社會(huì)群體對(duì)可持續(xù)性的環(huán)境權(quán)利同等享有的實(shí)現(xiàn)。李培超［7］認(rèn)為環(huán)境正義問題的凸顯引發(fā)了環(huán)境倫理學(xué)研究的轉(zhuǎn)向，應(yīng)該以人的社會(huì)關(guān)系、生存境遇和文化傳統(tǒng)為背景來拓展人際倫理學(xué)研究的視野。杜建勛［8］認(rèn)為“環(huán)境是社會(huì)建構(gòu)的，環(huán)境問題的真正根源是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的非正義性”。朱力和龍永紅［9］將環(huán)境正義的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為分配正義、制度正義和承認(rèn)正義三個(gè)層面，并且認(rèn)為三者之間是相互促進(jìn)的。

1.3 從環(huán)境正義的角度分析我國(guó)草原權(quán)屬制度中制度正義的殘缺

在有關(guān)草原權(quán)屬制度的制定、遵守與實(shí)施過程中，環(huán)境正義在實(shí)踐層面表現(xiàn)為法律關(guān)系的各個(gè)主體得到公正對(duì)待與實(shí)質(zhì)性參與的一種制度正義。在這一過程中制度正義如果被虛化，就會(huì)引發(fā)環(huán)境的非正義。“環(huán)境不公正現(xiàn)象之所以發(fā)生，在學(xué)理上是由于環(huán)境的特性與‘經(jīng)紀(jì)人’的自利性不謀而合;在制度上是由于制度自身的欠合理性和落差促成。解決環(huán)境公正問題不僅需要價(jià)值上的訴求，而且需要制度上的設(shè)計(jì)”［10］。

2 草原權(quán)屬制度中存在的環(huán)境非正義問題及原因

2.1 對(duì)草原資源生態(tài)特殊屬性的遲到認(rèn)識(shí)

草原權(quán)屬制度的設(shè)計(jì)在一開始就被忽略了其生態(tài)價(jià)值，將草原視為單一的生產(chǎn)資料，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，成為農(nóng)地政策的簡(jiǎn)單復(fù)制?！安菰笔状巫鳛樽匀毁Y源被納入法律保護(hù)的范疇，是在1982年頒布的《憲法》中，同時(shí)還規(guī)定草原具有全民所有和集體所有兩種所有權(quán)形式。1985 年通過并實(shí)行的《草原法》，從法律上專門界定了草原所有權(quán)，即“草原屬于國(guó)家所有，即全民所有，由法律規(guī)定的屬于集體所有的草原除外”［11］。從上述法律對(duì)草原資源屬性的界定過程可以看出，早期的草原法律制度對(duì)草原權(quán)屬制度的設(shè)計(jì)過于簡(jiǎn)單粗糙，僅僅將草原的價(jià)值有限地評(píng)估為單一的經(jīng)濟(jì)用途，忽略了其作為特定植被和在特殊氣候下的一種土地資源的特殊定義，背離了草原生態(tài)價(jià)值的一面。

草原和林地作為特殊的自然資源，除了具備提供生計(jì)資本的功能之外，還有基于其自身屬性而呈現(xiàn)的豐富特征，需要與農(nóng)地制度，不同的多元制度以符合他們多重屬性的要求。簡(jiǎn)單的復(fù)制，僅僅將其抽象化為人的生存資料，不但將這種特殊的資源和與其共生的人類置于共同的危機(jī)，還有可能毀滅這種共生之下千百年來形成的民族地域文化。在改革開放最初的20 年中，環(huán)境問題尚未進(jìn)入主流話語，盡管當(dāng)時(shí)的生態(tài)問題已經(jīng)凸顯，但仍沒有總體性的生態(tài)政策出臺(tái)。在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)10 年的修改之后，2002年新《草原法》終于頒布，修訂之后的《草原法》將草原的生態(tài)功能提高到了前所未有的重要位置，強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，這契合了2003 年十六屆三中全會(huì)提出具有可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容的科學(xué)發(fā)展觀，說明政府認(rèn)識(shí)到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的相互協(xié)調(diào)性，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是達(dá)到社會(huì)以及人的全面發(fā)展目標(biāo)的手段而不是目的。

2.2 對(duì)草原產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定模糊

何·皮特在描述中國(guó)的草原制度時(shí)將其稱為“符號(hào)法”、“空制度”，他認(rèn)為“草原制度不會(huì)對(duì)社會(huì)行為者的行為產(chǎn)生任何實(shí)際影響，草原政策的失敗主要?dú)w咎于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的模糊性”［12］?，F(xiàn)行的草原權(quán)屬法律體系基本上由所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成。所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從性質(zhì)上講都屬于物權(quán)，具有物權(quán)的一般屬性和基本特征。使用權(quán)主要指國(guó)有草原和集體草原的使用權(quán)，法律對(duì)其性質(zhì)沒作明確的規(guī)定。按照《草原法》第9 條的規(guī)定:“草原屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。國(guó)家所有的草原，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原”［13］。這個(gè)權(quán)屬體系的構(gòu)建，雖然有利于草原的開發(fā)和利用，但從草原生態(tài)屬性的角度考慮，在制度設(shè)計(jì)上卻存在所有權(quán)規(guī)定不清晰、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力缺損和保護(hù)性不足等問題。

2.2.1 我國(guó)法律對(duì)草原國(guó)家所有權(quán)規(guī)定的缺陷《草原法》第9 條所確定的國(guó)家所有權(quán)，旨在確定國(guó)家所有權(quán)的統(tǒng)一和全面行使問題，但在實(shí)踐中所有權(quán)是通過權(quán)能分離的狀態(tài)表現(xiàn)出來的，即由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家來行使所有權(quán)。從性質(zhì)上講，這是通過行政授權(quán)產(chǎn)生的一個(gè)用益物權(quán)，而不是所有權(quán)。因?yàn)檫@種權(quán)利的所有者缺乏明確的人格化，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，由此導(dǎo)致草原國(guó)家所有權(quán)的虛位。一方面，讓國(guó)家以權(quán)利主體的身份去行使所有權(quán)顯然缺乏可操作性，只能通過授權(quán)于地方政府和相關(guān)部門進(jìn)行管理和控制的方式來行使權(quán)利;另一方面，國(guó)家是國(guó)有草原的唯一主體，地方政府只是根據(jù)國(guó)家的行政授權(quán)進(jìn)行管理，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)收益上并未獲得法律上的確權(quán)。這樣難免會(huì)產(chǎn)生草原的實(shí)際控制權(quán)被各地方與部門條塊分割的現(xiàn)象。在利益的驅(qū)使下，一些地方部門利用產(chǎn)權(quán)制度的模糊性無視草原生態(tài)安全，為了得到“退耕還林”政策的補(bǔ)助款，以種飼草料為名不斷開墾草原，種植樹木，以致出現(xiàn)了“退草還林”的荒誕現(xiàn)象。也有地方政府經(jīng)常以政府指令的方式獲得對(duì)集體草牧場(chǎng)的分配或控制權(quán)力，通過委托他人經(jīng)營(yíng)獲取收益，致使權(quán)利主體的地位被抽象化。

2.2.2 我國(guó)法律對(duì)草原集體所有權(quán)規(guī)定的缺陷

《草原法》規(guī)定了行使草原集體所有權(quán)的是集體經(jīng)濟(jì)組織。《民法通則》第74 條則規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”［14］。《物權(quán)法》第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”［15］。以上法律規(guī)定使得所有權(quán)主體虛位的問題顯得更為突出。因?yàn)?，“集體”同“國(guó)家”一樣都是抽象的概念，并不具備法律上的人格，如何以權(quán)利主體的身份享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)?所以，這種所有權(quán)仍然是虛置的，這種情況會(huì)直接導(dǎo)致集體所有權(quán)的異化:一方面因?yàn)檎加?、使用、收益、處分的所有?quán)權(quán)能都未能充分表現(xiàn)，使得行政干預(yù)變得理所當(dāng)然;另一方面，這種通過行政手段分配下來的使用權(quán)將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律排除在外，干擾了集體經(jīng)營(yíng)的積極性。集體沒有利益上的激勵(lì)，也就沒有壓力。并且，在實(shí)踐中廣大牧民往往被排斥在草原權(quán)益的保護(hù)之外，他們只是名義上的財(cái)產(chǎn)所有者，對(duì)相關(guān)的草原權(quán)益并沒有決定性的發(fā)言權(quán)。而集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人則享有事實(shí)上的處分權(quán)。集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的委托代理關(guān)系被行政關(guān)系所代替，沒有從法律的角度明確委托代理組織的權(quán)利與義務(wù)，集體成員的利益被模糊和虛化了。

2.3 對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)

2.3.1 法律體系內(nèi)部規(guī)定矛盾，效力層次混亂 首先，現(xiàn)有承包經(jīng)營(yíng)法律制度對(duì)占有、使用、收益等權(quán)能規(guī)定得比較詳細(xì)，但對(duì)處分權(quán)并未明確承認(rèn)，只是規(guī)定了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式。其次，就草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整和發(fā)包的決定方式上，《土地承包法》在此類規(guī)定上是缺損的。第三，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》規(guī)定，“在承包期內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)單方面解除土地承包合同，也不能以少數(shù)服從多數(shù)的辦法強(qiáng)迫農(nóng)戶放棄承包權(quán)或改變承包合同”。這一規(guī)定無疑是與法理相悖的。既然《草原法》規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基于合同而產(chǎn)生，那么出現(xiàn)因違反合同約定而終止合同的情形，是完全符合法理的?？墒窃谏鲜觥锻ㄖ返囊?guī)定中，作為合同主體的一方，即村集體經(jīng)濟(jì)組織，卻無權(quán)單方面終止合同。于實(shí)際而言，顯然不利于對(duì)草原資源的有效保護(hù)，完全沒有考慮草原生態(tài)屬性。

2.3.2 草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力缺損 物權(quán)的作用在于規(guī)劃人與自然的交往。沒有交往的需要，就沒有物權(quán)存在的必要性，物權(quán)實(shí)質(zhì)上是關(guān)系性物權(quán)。而在我國(guó)現(xiàn)行法律中，無論是在《物權(quán)法》，還是《農(nóng)村土地承包法》都將“草地”規(guī)定為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要權(quán)利客體，而沒有引入“草原”的概念。草原與草地有著屬性上的不同，草原更傾向于被強(qiáng)調(diào)為一個(gè)生態(tài)有機(jī)體，它不僅僅是傳統(tǒng)民法上物的概念所表述的土地和植被，同時(shí)還是具有生態(tài)價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)。這種生態(tài)系統(tǒng)是人與自然和諧發(fā)展的屏障和依托。而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于草地的規(guī)定只是較多地體現(xiàn)了物權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益，并未窮盡物權(quán)的全部?jī)?nèi)涵。這種單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“現(xiàn)代化”理論的思想，不但在《物權(quán)法》中，而且在目前生態(tài)脆弱區(qū)的各項(xiàng)政策中也廣泛存在。

2.3.3 草原承包經(jīng)營(yíng)合同中發(fā)包人主體界定不明實(shí)踐中，一般由相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門或者集體經(jīng)濟(jì)組織作為草原承包經(jīng)營(yíng)合同中的發(fā)包人，這種對(duì)發(fā)包人的規(guī)定顯然在外延上過于原則、籠統(tǒng)，從而使得實(shí)際操作中草原發(fā)包方由相關(guān)的草原管理部門、地方政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織多頭管理的現(xiàn)象非常普遍。多頭管理往往會(huì)因?yàn)槔娴牟┺亩霈F(xiàn)責(zé)任劃分不明確、“誰都想管，誰都不管”的結(jié)果。所以，草原承包經(jīng)營(yíng)中任意發(fā)包的情況大大增加。

2.3.4 現(xiàn)行法律并沒有解決發(fā)包方對(duì)草原合理使用和草原保護(hù)的有效監(jiān)督問題 對(duì)于已經(jīng)承包出去的草牧場(chǎng)由于沒有規(guī)定相關(guān)的質(zhì)量檢測(cè)法，從而無法進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)督。雖然法律賦予發(fā)包方依照承包合同約定的用途監(jiān)督承包方合理利用和保護(hù)草原的權(quán)利，但這種監(jiān)督方式缺乏義務(wù)上的強(qiáng)制性，發(fā)包方權(quán)利的行使與否全憑主體的意愿，沒有形成權(quán)利和義務(wù)的互相制衡。所以，只將監(jiān)督和制止損害草原的行為以權(quán)利的方式進(jìn)行規(guī)定，并不能從真正意義上對(duì)草原實(shí)施合理利用與保護(hù)。

2.3.5 草原承包與家畜承包沒有同步進(jìn)行 家畜承包先與草原承包的制度設(shè)計(jì)存有明顯的缺陷。從家畜承包開始到草原承包結(jié)束的大約20 年時(shí)間里，草原生態(tài)破壞極大。由于利益的驅(qū)使，牧民們只關(guān)心擴(kuò)大羊群，卻不會(huì)關(guān)注過度放牧造成的草原退化，致使草原嚴(yán)重遭受破壞。草原承包合同中缺乏對(duì)載畜量的限定條款和因過度放牧破壞草原的責(zé)任認(rèn)定，合同也因此失去了平衡權(quán)利義務(wù)的契約的意義，而淪為繳費(fèi)的依據(jù)。

3 完善草原權(quán)屬制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境制度正義

從社會(huì)學(xué)的角度看，環(huán)境問題是社會(huì)變遷過程中凸顯的一種社會(huì)矛盾，是社會(huì)發(fā)展的成本，對(duì)社會(huì)發(fā)展來說是一種反功能?！碍h(huán)境問題，實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)問題”［9］，因?yàn)樗l(fā)了社會(huì)成員之間的緊張狀態(tài)，從而使環(huán)境正義和社會(huì)正義緊密地聯(lián)系起來。必須要有合理合適的途徑來緩解或化解這種非正義的環(huán)境問題。現(xiàn)行的草原權(quán)屬制度，由于存在所有權(quán)規(guī)定模糊、管理與監(jiān)督合一、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整以及公眾實(shí)質(zhì)性參與受限等缺陷，嚴(yán)重影響了草原生態(tài)文明的構(gòu)建進(jìn)程。環(huán)境非正義問題產(chǎn)生了高昂的發(fā)展成本，違背了我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的理念。所以，在反思和借鑒的基礎(chǔ)上提出了實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的草原權(quán)屬制度的完善策略。

3.1 明晰草原產(chǎn)權(quán)，遏制資本與權(quán)力的結(jié)合

習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出:“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。針對(duì)這一問題，全會(huì)決定提出健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求”。這標(biāo)志著健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度首次寫入黨的政治文件。

10 年前，周其仁就提出“社會(huì)主義改革的根本問題，不是國(guó)家確認(rèn)某種所有權(quán)形式，而是首先界定國(guó)家在產(chǎn)權(quán)變革中的權(quán)利限度”［16］。在全面深化改革的今天，更應(yīng)該確立所有者與實(shí)際管理者即國(guó)家與地方之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)與控制權(quán)結(jié)合與統(tǒng)一。在建立完善、長(zhǎng)效的草原管理制度的基礎(chǔ)上盡可能地明晰國(guó)家與地方之間草原權(quán)利的分配，賦予地方政府明確的權(quán)能。并且能夠合理定位其他權(quán)能享有者的層次和明確雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。在激勵(lì)各方主體保護(hù)草原積極性的同時(shí)，通過由國(guó)務(wù)院確定不同類別草地的區(qū)域性保護(hù)原則以提高草原保護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性。另外，也應(yīng)當(dāng)探索通過委托第三方如民間組織代為管理以取代行政授權(quán)關(guān)系的其他法律關(guān)系。

針對(duì)草原集體所有權(quán)的主體虛位的問題，可以嘗試通過股權(quán)或社員權(quán)的形式確定集體組織成員的權(quán)益，建立集體所有權(quán)人的股份合作經(jīng)濟(jì)組織以明確草原資源的集體所有權(quán)。

3.2 完善草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)草原資源保護(hù)的有效投入

1)完善相關(guān)立法，明確和細(xì)化草原承包經(jīng)營(yíng)合同中發(fā)包人的外延和界線，明確界定發(fā)包人的主體地位和相應(yīng)的法律責(zé)任。避免各草原管理部門、集體經(jīng)濟(jì)組織在草原監(jiān)管過程中相互推諉或相互爭(zhēng)奪的情況發(fā)生。

2)將保護(hù)性原則納入草原承包經(jīng)營(yíng)合同的必備條款，增加發(fā)包方監(jiān)督和制止濫用草原的義務(wù)性規(guī)定。改變現(xiàn)有草原承包經(jīng)營(yíng)合同中“合理利用”、“合理開發(fā)”等過于原則的規(guī)定。制定可供參考的合理利用草原的具體量化標(biāo)準(zhǔn)，制定放牧等級(jí)和載畜量的質(zhì)量評(píng)估體系，并且明確規(guī)定違反合同義務(wù)的處罰措施。同時(shí)，通過延長(zhǎng)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)限的方式提升承包方保護(hù)草原的積極性。

3)對(duì)承包人享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作相應(yīng)的調(diào)整，將保護(hù)生態(tài)的義務(wù)納入承包經(jīng)營(yíng)的法律關(guān)系中。對(duì)承包人的主體資格進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，如承包人必須具備一定級(jí)別的相關(guān)資格鑒定書和從事畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及在經(jīng)營(yíng)中對(duì)草原資源進(jìn)行保護(hù)的可行性方案。

4)吸取地方立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在《物權(quán)法》中將“草原”明確為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體，體現(xiàn)草原兼具生命支持系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重功能。

［1］ ［美］丹尼斯·米都斯.增長(zhǎng)的極限——羅馬俱樂部關(guān)于人類困境的報(bào)告［M］.李寶恒，譯.長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2004:17.

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［13］ 中華人民共和國(guó)草原法［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2012

［14］ 中華人民共和國(guó)民法通則［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2012.

［15］ 中華人民共和國(guó)物權(quán)法［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2012.

［16］ 周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)研究(增訂本)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2004.