楊永剛，張淑艷

(1.內(nèi)蒙古民族大學農(nóng)學院，內(nèi)蒙古 通遼 028000；2.赤峰市草原資源監(jiān)測管理站，內(nèi)蒙古 赤峰 024000)

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加強草原監(jiān)理檔案管理的探討

楊永剛1,2，張淑艷1

(1.內(nèi)蒙古民族大學農(nóng)學院，內(nèi)蒙古 通遼 028000；2.赤峰市草原資源監(jiān)測管理站，內(nèi)蒙古 赤峰 024000)

草原監(jiān)理機構肩負著依法保護、管理草原的重要職責。草原監(jiān)理檔案是開展草原監(jiān)督管理的重要依據(jù)，但是，由于草原監(jiān)理檔案管理體系和責任主體不明確，管理制度不健全等問題，造成草原監(jiān)理檔案管理中存在很多問題甚至混亂的現(xiàn)狀。本文就草原監(jiān)理檔案的現(xiàn)狀，建設草原監(jiān)理檔案的重要性和建設途徑幾方面談論草原監(jiān)理檔案建設問題，為依法、高效開展草原監(jiān)理工作提供參考。

草原；監(jiān)理；檔案；管理；探討

檔案是指過去和現(xiàn)在的國家機關、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史紀錄。原始記錄性是檔案的本質(zhì)屬性〔1〕。因此對檔案實體和檔案信息進行管理并提供社會服務是檔案管理的重要內(nèi)容，也是國家檔案事業(yè)最基本的組成部分。黨的十八大第一次提出樹立生態(tài)觀念、完善生態(tài)制度、維護生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，扎實推進草原保護工作，同時也使草原保護與不合理利用等矛盾日益尖銳和突出。長時間以來，草原征用、使用補償制度執(zhí)行不嚴、草原承包不徹底、草原承包流轉(zhuǎn)缺乏有效監(jiān)管，沒有建立規(guī)范的報批審核制度和草原監(jiān)理檔案體制不健全等原因，違法征用占用、污染、破壞草原事件時有發(fā)生，由此造成爭端，導致牧民群體上訪事件的發(fā)生，這事關邊疆少數(shù)民族地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。因此，準確快捷地處理草牧場糾紛和破壞草原案件是對草原監(jiān)理工作的必然要求。但是，由于草原監(jiān)理檔案不完善、缺失等問題，已經(jīng)成為提高工作效率的制約因素。進一步規(guī)范完善草原監(jiān)理檔案工作，做到草原監(jiān)督管理有法可依、有據(jù)可查，對提高草原監(jiān)督管理水平,保護草原生態(tài)環(huán)境，促進地區(qū)社會和諧具有十分重要的意義。

1 草原監(jiān)理檔案管理存在的問題

1.1 對管理檔案的重要性、嚴肅性認識不足，重視不夠

草原行政處罰案卷是法律文書，形成后應及時歸檔，嚴密保管，不能隨意翻看，更不能任意刪改，但個別執(zhí)法者對工作中產(chǎn)生的行政處罰案卷的法律嚴肅性認識不足，重視不夠。比如在執(zhí)法案卷評比中，出現(xiàn)對參評案卷進行修改完善的現(xiàn)象，以此獲得評比的高分。其二，對草原監(jiān)理工作中產(chǎn)生的檔案法律效力缺乏認識，沒有認識到工作中產(chǎn)生的監(jiān)測數(shù)據(jù)、執(zhí)法文書對草原保護建設方面具有的指導作用乃至在司法活動中的法律價值，使很多珍貴的原始檔案丟失、殘缺不全，沒有發(fā)揮其在草原保護、建設規(guī)劃中的應有價值。

1.2 檔案重制作，輕管理

在實際草原監(jiān)督管理工作中草原執(zhí)法案卷和草原承包確權檔案都有完備的制作標準要求，各級草原監(jiān)理人員都能按照要求完成工作，通過驗收。但驗收、案件結(jié)案后，對檔案的保存管理缺乏有效措施，存在著重制作、輕管理現(xiàn)象。

1.3 沒有檔案管理科室、缺少專項經(jīng)費

目前，各級草原監(jiān)理機構常設的科室大致分為：執(zhí)法，監(jiān)測，防火，辦公室。不設檔案室，也沒有專項草原監(jiān)理檔案管理經(jīng)費預算，草原監(jiān)理檔案管理缺經(jīng)費、缺庫房、缺設備是普遍現(xiàn)象。

1.4 缺少專職檔案管理人員

草原監(jiān)理站(所)人員編制少，地市級一般15人左右，旗縣級25人左右，卻承擔著草原違法案件查處、監(jiān)測、防火，禁牧等大量工作，監(jiān)理人員身兼數(shù)職成為普遍現(xiàn)象，缺少具備專業(yè)訓練的檔案管理人員，大量需要歸檔的卷宗、資料，隨意裝袋、不分類或分類不清，沒有目錄索引，造成查閱困難，費時費力等等問題，影響工作。在實際工作中，還有很多案卷是由具體負責人員自行保管，不能定期監(jiān)督移交歸檔，使檔案成了個人的工作資料，一旦出現(xiàn)工作變動或其他變故，很容易造成案卷資料檔案的遺失。

2 加強草原監(jiān)理檔案管理的重要意義

2.1 加強草原監(jiān)理檔案管理是規(guī)范草原執(zhí)法行為的必然要求

我國草原監(jiān)理工作已步入正軌，草原監(jiān)理部門查處的違法案件也在逐年增加。據(jù)統(tǒng)計，僅2011-2013年全國共查處各類草原違法案件55081起。按照相關要求，一般程序處理的案卷，需要保存5年、10年乃至永久保存，簡易程序案卷要保存1-3年〔2〕?？梢?，草原執(zhí)法案卷數(shù)目龐大，工作任務繁重。檔案是歷史的真憑實據(jù)，具有一定的法律效用，不同于其他文獻〔3〕。而草原執(zhí)法案卷是法律文書，具有強制性，是草原監(jiān)理部門執(zhí)法活動是否正當、合法的關鍵憑證。因此，加強對草原行政執(zhí)法案卷的歸檔保存，既是草原執(zhí)法過程的重要環(huán)節(jié)，也是國家檔案管理的一部分，有益于國家法規(guī)和方針政策在農(nóng)村牧區(qū)的貫徹執(zhí)行，嚴肅其法律權威性。

2.2 加強草原監(jiān)理檔案管理是提升草原監(jiān)測工作權威性的保障

草原監(jiān)測是及時掌握草原生產(chǎn)、生態(tài)狀況及保護建設成效的基本手段，是指導合理利用草原、科學開展草原宏觀決策的重要基礎。我國草原監(jiān)測從2005年全面啟動，到2013年底，已建成125個國家級草原固定監(jiān)測點，各省區(qū)也建設了數(shù)百個省級草原固定監(jiān)測點〔4〕，草原監(jiān)測逐漸常規(guī)化。

按照《全國草原監(jiān)測技術操作規(guī)程》和相關草原監(jiān)測規(guī)范的要求，野外監(jiān)測的原始記錄為紙質(zhì)表格。由于網(wǎng)絡數(shù)字辦公系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的使用，一些地方出現(xiàn)了隨意丟棄原始紙質(zhì)記錄的現(xiàn)象。然而，原始的紙質(zhì)記錄在草原監(jiān)測資源保護、監(jiān)理、草畜平衡、征占用草場價值測算等方面作為測算依據(jù)具有無可替代法律價值。因此，收集整理草原監(jiān)測資料，是草原監(jiān)理工作的重要職責，草原監(jiān)測資料是草原監(jiān)理檔案的重要組成部分，是未來草原監(jiān)測和保護的主要依據(jù)。

2.3 加強草原監(jiān)理檔案管理是確保草原確權成果的重要舉措

落實草原家庭承包經(jīng)營責任制是黨在牧區(qū)的一項基本政策〔5〕。我國草原承包到戶工作始于上世紀80年代初，1989年9月和1994年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府和農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)司分別在內(nèi)蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗召開了有關草牧場有償承包使用和落實草地有償承包責任制的現(xiàn)場會，由此開始了草原所有權和使用權的草原確權工作〔6〕。截止到2013年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)落實草原權屬面積7333.3萬hm2，其中落實集體草原所有權面積7000萬hm2；落實國有草原使用權面積333.3萬hm2。落實草原承包面積6933.3萬hm2，其中承包到戶5866.7萬hm2，承包到聯(lián)戶1066.6萬hm2。發(fā)放草原經(jīng)營權證148萬份，涉及農(nóng)牧民192萬戶。到2013年底，全國累計落實草原承包28300萬hm2〔7〕。然而，草原承包確權時，確權檔案保留在嘎查村和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，加上村鎮(zhèn)兩級組織檔案管理人員不穩(wěn)定，特別是本世紀之初的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革之后，造成了原始確權檔案的損毀及丟失，損失嚴重。當前實際情況是很多上世紀80年代初以來實施的草原承包確權沒有原始檔案，再次確認無據(jù)可依，只能再次實地踏查，倒查農(nóng)牧民手里的使用權證或承包經(jīng)營權證，不利于草原資源保護利用。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)正在開展草原確權試點工作，各級政府、草原監(jiān)督管理部門投入了大量的人力物力財力，不斷形成新的草原確權檔案，借此加強檔案管理，明確管理主體，有利于減少草原權屬糾紛，明確草原使用的責權利關系，利于草原保護建設。確保檔案安全是當務之急，迫在眉睫。

2.4 加強草原建設項目檔案管理是保障草原建設成效的重要手段

草原建設是改善草原生態(tài)環(huán)境提高草原利用價值的有效途徑，為此國家和地方政府投入大量的資金。我國退牧還草工程從2003年開始實施，到2013年，工程累計共投入中央資金近200億元，京津風沙源治理工程于2000年全面啟動，僅2013年，中央投入4.25億元資金，在北京、河北、山西、內(nèi)蒙古、陜西等5省(區(qū)、市)共安排京津風沙源草原治理任務15.48萬hm2，其中人工草地4.96萬hm2，飛播牧草146.7hm2，圍欄封育10.13萬hm2，草種基地3768hm2；建設牲畜舍飼棚圈93.75萬m2，購置飼草料加工機械18025臺(套)〔8〕。這些項目的實施，對逆轉(zhuǎn)草原退化，改善草原生態(tài)環(huán)境起到了重要作用，如何將這些草原建設的成果轉(zhuǎn)化為持續(xù)的草地生產(chǎn)力，防止再度退化，需要強有力的草原監(jiān)督管理作保障。因此，各類草原建設項目完成后應及時做好項目驗收后的整理和歸檔，交由草原監(jiān)理部門管理，其檔案是后期實施草原監(jiān)督管理工作的重要依據(jù)，也是防止草原建設項目遭到違法破壞的重要防范措施。

3 加強草原監(jiān)理檔案建設途徑的探討

3.1 成立檔案科室，構建草原監(jiān)理檔案管理體系，明確草原監(jiān)理檔案的責任主體

成立草原監(jiān)理檔案科室，是新形勢下，做好草原監(jiān)理工作的當務之急。草原與耕地、森林等自然資源一樣，是我國重要的戰(zhàn)略資源〔9,10〕。在耕地、林地和草地的保護建設利用上，目前有國土資源部和國家林業(yè)局，只有草原監(jiān)理機構是歸屬農(nóng)業(yè)部下的事業(yè)(參公)單位。同國土資源部、國家林業(yè)局相比，草原監(jiān)理機構規(guī)格小、人員少，但草原監(jiān)理機構所擔負的保護草原的責任同保護耕地、林地是一樣的。國土部門有專門的地籍管理科室負責耕地檔案的管理，林業(yè)部門有林政科室專門負責林地的檔案管理。而目前，各級草原監(jiān)理機構根據(jù)工作需要，常設的科室大致分為：執(zhí)法、監(jiān)測、防火和辦公室，并沒有設置檔案科室，在加強生態(tài)文明建設的新形勢下，設一個檔案科室來負責保存管理草原監(jiān)督管理工作檔案很有必要。特別是草原承包確權檔案的保存管理，要納入草原監(jiān)理機構的檔案科室來管理。草原權屬證明是寶貴的檔案資料，是依法保護草原的法律憑證，是一切草原監(jiān)督管理工作的基礎。成立草原檔案科室，加強對草原承包確權、草原監(jiān)測、草畜平衡等檔案的保存管理，將對依法保護草原具有重大現(xiàn)實意義。

2003年修訂后草原法的實施，我國草原法制建設進入了快速發(fā)展期。各地陸續(xù)成立各級草原監(jiān)理機構，負責草原執(zhí)法監(jiān)督工作〔11〕。目前已經(jīng)形成了國家、省、市(地)、旗(縣區(qū))四級草原監(jiān)督管理執(zhí)法體系。這四級部門也應該成為檔案管理的主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木)沒有形成穩(wěn)定的草原監(jiān)理機構之前，要著重加強這四級草原監(jiān)理檔案科室建設，形成國家、省(自治區(qū))、市、旗縣四級草原監(jiān)理檔案管理體系，并予以相應的資金支持，確保草原監(jiān)理檔案在草原管理、建設中發(fā)揮重要作用。

3.2 制定檔案管理制度，嚴格管理檔案

建立一套行之有效的歸檔、查詢和借閱等檔案管理制度，用制度規(guī)范管理，用管理提升管理質(zhì)量。草原監(jiān)督管理工作中產(chǎn)生的檔案，在工作結(jié)束后要及時交給檔案室存檔，不按規(guī)定交付檔案資料要追究當事人的責任。與草原監(jiān)理有關的檔案、資料要分門別類建立檔案，按機密程度管理，檔案室和相關人員負有收集、制作、督促歸檔、分類整理、保管檔案等責任，避免檔案的遺失。

把檔案管理工作納入考評體系中，建立長效考核機制，分清主管和具體工作人員的責、權、利，做到獎懲分明，有利于提高檔案管理工作質(zhì)量，推動事業(yè)發(fā)展。

3.3 加強業(yè)務人員培訓，提升檔案管理質(zhì)量

檔案管理人員的綜合素質(zhì)直接到檔案事業(yè)的發(fā)展，檔案管理離不開檔案管理人員這個基礎，基礎好，自然管理水平就高〔12〕。目前草原監(jiān)理人員中還沒有專門的檔案專業(yè)人員。檔案管理是繁瑣復雜的工作，不僅僅需要管理者有耐心和一絲不茍的敬業(yè)精神，還要具備檔案管理的專業(yè)知識和技能〔13〕。針對現(xiàn)狀，應定期組織草原監(jiān)理檔案管理人員，有針對性地進行系統(tǒng)學習和專業(yè)技能訓練。確保草原監(jiān)理檔案“分類保管、有條有理、查找迅速、完整可用”。

3.4 加強檔案管理信息化建設，構筑科學化管理平臺

檔案管理信息化是檔案工作向現(xiàn)代化邁進的必由之路〔14〕。在加強紙質(zhì)原始資料收集整理和歸檔保存的同時，應加大檔案數(shù)字化管理建設工作，大力開發(fā)草原監(jiān)理檔案信息管理軟件，通過加強檔案管理信息化建設，構筑科學化檔案管理平臺，服務草原監(jiān)理事業(yè)。

〔1〕馮惠玲,張輯哲.檔案學概論〔M〕.修訂版.北京:中國人民大學出版社,2006:6-8.

〔2〕農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心.中國草原執(zhí)法概論〔M〕.北京:人民出版社,2007:248.

〔3〕陳薇.淺談新時期如何做好文書檔案管理工作〔J〕.辦公室業(yè)務,2012(5):132-133.

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〔6〕于鐵夫.依法管草文件匯編〔G〕.呼和浩特:內(nèi)蒙古畜牧業(yè)雜志社,1997:33-47.

〔7〕于康震.讓生態(tài)文明體制改革的春風吹綠草原〔J〕.求是,2014(3):58-60.

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