◎ 文 《法人》見習(xí)記者 李立娟

《辦法》進(jìn)一步明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者召回不安全食品的責(zé)任，加強(qiáng)了食品安全的監(jiān)管，提高了企業(yè)違法的懲罰力度，能夠在一定程度上規(guī)范企業(yè)行為、維護(hù)市場(chǎng)秩序，但操作層面可能會(huì)面臨一定困難

2015年9月1日起，國(guó)家食藥監(jiān)總局公布的《食品召回管理辦法》（下稱《辦法》）正式實(shí)施。

《辦法》采取多項(xiàng)強(qiáng)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控舉措，落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者食品安全第一責(zé)任，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管，保障公眾身體健康和生命安全。

其中，規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者召回時(shí)限成最大亮點(diǎn)。

食品召回首次全面規(guī)范

“我國(guó)的《食品安全法》規(guī)定，要建立完善的食品安全召回制度，為了配合此法的實(shí)施，我們要有一個(gè)《食品召回管理辦法》。”中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院孫穎教授在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，盡管此前也有食品召回的措施，但本次《辦法》由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局頒布，并以規(guī)章的形式首次全面、細(xì)致地規(guī)定了召回措施和制度，有非常大的進(jìn)步意義。

不過，盡管《辦法》有多項(xiàng)進(jìn)步之處，但仍有專家認(rèn)為，制度出臺(tái)已然過于緩慢。中國(guó)管理科學(xué)研究院區(qū)域發(fā)展研究所所長(zhǎng)劉君利在接受《法人》記者采訪時(shí)即表示：“食品安全已經(jīng)涉及到社會(huì)和諧等社會(huì)問題，涉及層次如此之廣的情況下，國(guó)家的立法如此緩慢，這樣一個(gè)條例，我是深感無奈的?！?/p>

中投顧問食品行業(yè)研究員向健軍則在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，這個(gè)《辦法》最大的亮點(diǎn)體現(xiàn)在監(jiān)管和懲罰兩個(gè)方面。

監(jiān)管方面，《辦法》鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)和公眾共同進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)不安全食品召回情況要及時(shí)在主流媒體上公開，召回主體由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者擴(kuò)展至集中交易開辦者、第三方網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)等分銷主體。懲罰方面，提高了處罰下限，且將責(zé)令限期整改修改為監(jiān)管部門對(duì)違法行為直接給予警告并處罰，提高了企業(yè)違法成本。

“自愿召回”之辯

“我們采取的是自愿召回制度，食品召回實(shí)施分級(jí)召回的方式，這一制度與美國(guó)非常相似，實(shí)際上我們也是參考了國(guó)外食品召回制度的做法，但是根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，又因地制宜地進(jìn)行改善，并且是優(yōu)于美國(guó)制度的?！睂O穎告訴《法人》記者。

我國(guó)和美國(guó)一樣，將食品召回分為三級(jí)：即嚴(yán)重、可能導(dǎo)致一般損害、不會(huì)造成損害。召回的時(shí)間也是與美國(guó)的食品召回制度相似，但是其中也存在區(qū)別。

美國(guó)規(guī)定了企業(yè)在消費(fèi)者投訴以及其他途徑的提醒或告知發(fā)現(xiàn)問題后應(yīng)該主動(dòng)書面報(bào)告，由相關(guān)主管部門進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估之后分級(jí)。而我國(guó)法律的分級(jí)是向食品藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告，但召回等級(jí)的設(shè)定也是分為三級(jí)，食品生產(chǎn)者要在知悉食品安全生產(chǎn)之后，24小時(shí)之內(nèi)啟動(dòng)召回然后報(bào)告，規(guī)定的是啟動(dòng)召回的時(shí)間和報(bào)告的時(shí)間。

這相當(dāng)于是企業(yè)自己來確定是嚴(yán)重或者緊急，并向地方同級(jí)及以上食品安全監(jiān)督部門進(jìn)行報(bào)告，我國(guó)強(qiáng)調(diào)的是逐級(jí)報(bào)告，這一點(diǎn)也與美國(guó)有區(qū)別。

孫穎認(rèn)為，我國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性不像美國(guó)那么嚴(yán)格，召回實(shí)施的過程中，具體處置措施也沒有規(guī)定食藥監(jiān)部門必須參加，而只是在認(rèn)為必要時(shí)可以參加。現(xiàn)有規(guī)定還是根據(jù)已有的體制和執(zhí)法能力來確定，還不能做到完全由主管部門監(jiān)督主導(dǎo)。

此外，召回制度要求企業(yè)向地方食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行報(bào)告，屬于事后的處置，要求書面報(bào)告并進(jìn)行存檔。一般在出現(xiàn)食品安全問題后，企業(yè)自己要提出一套處置方式，企業(yè)一方在發(fā)現(xiàn)問題到報(bào)告到處置，由企業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任。當(dāng)處置方式不能確定時(shí)，由企業(yè)自己組織相關(guān)專家進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)專家的評(píng)估意見來進(jìn)行處置，但是這些過程都要嚴(yán)格記錄，并報(bào)相關(guān)部門進(jìn)行存檔。

“我們的食藥監(jiān)部門并不是完全主導(dǎo)的作用，但是要全過程地進(jìn)行監(jiān)督和管理，主動(dòng)性還是在企業(yè)?！睂O穎說，這一點(diǎn)與美國(guó)區(qū)別較大，美國(guó)的監(jiān)管部門在食品召回中起到更大的主導(dǎo)作用，其有權(quán)力要求企業(yè)召回，而且對(duì)企業(yè)提交的書面報(bào)告進(jìn)行評(píng)估來確定召回的級(jí)別。而我國(guó)不像美國(guó)那樣規(guī)定是因?yàn)閳?bào)告之后再評(píng)估、確定級(jí)別時(shí)間間隔將會(huì)較長(zhǎng)，為了盡快地處理問題，根據(jù)企業(yè)本身的判斷來進(jìn)行處置，是符合我們國(guó)情的。

“盡管制度本身建立了，并且具有比較強(qiáng)的可操作性，但是相比較美國(guó)較為嚴(yán)格的行政處罰措施，我國(guó)罰款的力度并不是很大?！睂O穎總結(jié)道。

操作層面難度大

“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者具有召回問題食品的義務(wù)，但是食品召回涉及退貨、換貨、回收和銷毀等多個(gè)程序，整個(gè)召回過程十分繁雜，成本消耗量高，會(huì)給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來負(fù)面影響，嚴(yán)重的話還可能導(dǎo)致企業(yè)倒閉破產(chǎn)，所以極少有企業(yè)愿意積極應(yīng)對(duì)這一問題?！毕蚪ㄜ娬J(rèn)為，《辦法》進(jìn)一步明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者召回不安全食品的責(zé)任，加強(qiáng)了食品安全的監(jiān)管，提高了企業(yè)違法的懲罰力度，能夠在一定程度上規(guī)范企業(yè)行為、維護(hù)市場(chǎng)秩序，但操作層面可能會(huì)面臨一定困難。

劉君利亦認(rèn)為：“食品召回制度確有很多實(shí)際操作程序方面的困難。”

劉君利進(jìn)一步解釋說，比如保質(zhì)期的問題，現(xiàn)代人崇尚的是有機(jī)食品和綠色食品，但如果沒有化學(xué)或者其他防腐措施的話，食品可能很快就會(huì)變質(zhì)，如果沒等食品封存就潰爛了，在操作中就會(huì)出現(xiàn)舉證難的問題。

向健軍據(jù)此建議，鼓勵(lì)企業(yè)自發(fā)承擔(dān)召回責(zé)任應(yīng)該從三個(gè)方面著手：一是完善召回制度，提高產(chǎn)品質(zhì)檢、缺陷調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面的技術(shù)水平，提升相關(guān)部門配合服務(wù)的質(zhì)量和效率，為企業(yè)召回提供良好的外部環(huán)境；二是對(duì)積極主動(dòng)進(jìn)行召回的企業(yè)給予精神上的獎(jiǎng)勵(lì)；三是加大監(jiān)管和處罰力度，增加企業(yè)違法成本。

“食品生產(chǎn)企業(yè)在落實(shí)食品召回制度方面存在召回成本、召回周期、問題產(chǎn)品如何處理、企業(yè)形象受損等多種顧慮。”向建軍表示，若使企業(yè)消除這些顧慮，更及時(shí)的承擔(dān)召回責(zé)任，就需要從制度角度加以促進(jìn)。

從歐美等國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，建立食品安全召回險(xiǎn)也不失為一種出路。對(duì)于企業(yè)而言，召回食品就等于是承認(rèn)產(chǎn)品存在問題，這背后隱藏著很高的法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，召回險(xiǎn)的存將提高企業(yè)主動(dòng)召回的積極性。建立食品召回保險(xiǎn)制度之后，企業(yè)可以通過購買召回險(xiǎn)來填補(bǔ)部分召回成本，降低召回風(fēng)險(xiǎn)。

“根據(jù)目前法律規(guī)定，以及現(xiàn)有的執(zhí)法體系和執(zhí)法狀況，將食品召回主體放在企業(yè)，還是立法應(yīng)該倡導(dǎo)的?！睂O穎認(rèn)為，根據(jù)新食品安全法等法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)食品安全監(jiān)督措施的實(shí)施主體下放到地方，國(guó)家級(jí)的食藥監(jiān)部門僅是一個(gè)指導(dǎo)和統(tǒng)籌的作用，具體的監(jiān)管實(shí)施是在縣級(jí)以上的基層監(jiān)管部門，而基層的執(zhí)法能力建設(shè)還并不完善，需要一定的時(shí)間來提高執(zhí)法以及檢測(cè)、監(jiān)督管理的能力。

孫穎就《辦法》的實(shí)施最后建議道，要想實(shí)施好食品召回制度，企業(yè)的責(zé)任、地方食藥監(jiān)部門的監(jiān)管能力，這兩個(gè)方面都要配合好。此外，《辦法》的實(shí)施還要有社會(huì)的監(jiān)督，要建立起一套完整的企業(yè)主動(dòng)停止生產(chǎn)進(jìn)行召回—監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)參與全過程的監(jiān)管—社會(huì)發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)進(jìn)行信息反饋的社會(huì)共治體系，這也是新食品安全法所倡導(dǎo)的。