焦長(zhǎng)權(quán)

引言

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大要素之一，土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間載體和基礎(chǔ)性要素。近年來(lái)，有關(guān)土地制度的研究成了海內(nèi)外中國(guó)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。但是，由于中國(guó)土地制度安排的特殊性，使它成了一個(gè)“人民群眾高度聚焦，政學(xué)兩屆高度關(guān)注但又不大講得清楚”（陳錫文語(yǔ)）的難點(diǎn)課題。正是針對(duì)這一社會(huì)各界都高度關(guān)注、但又因其復(fù)雜性、全局性而不容易講清楚的問(wèn)題，學(xué)界展開(kāi)了激烈討論。然而，與這種激烈程度不大相稱的是，許多研究成果卻未能深入揭示土地制度運(yùn)作的外在條件和內(nèi)在機(jī)制，許多實(shí)踐性的政策主張既缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)也無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。更有甚者，許多從未對(duì)它做過(guò)深入系統(tǒng)研究的學(xué)人，出于知識(shí)分子批判的“天職”，或僅僅根據(jù)～些“道聽(tīng)途說(shuō)”，也在這一問(wèn)題上發(fā)出他們的“道德”呼聲，這進(jìn)一步混淆了人們對(duì)本來(lái)就十分復(fù)雜的土地制度的認(rèn)識(shí)。

為了恢復(fù)學(xué)界有關(guān)土地制度的一些“常識(shí)”，賀雪峰寫作了《地權(quán)的邏輯》（以下簡(jiǎn)稱《地權(quán)》）一書，對(duì)以周其仁教授為代表的主流學(xué)界的土地制度學(xué)說(shuō)進(jìn)行了激烈批評(píng)，并引發(fā)了周、賀二位之間的激烈辯論。為進(jìn)一步厘清土地制度的內(nèi)在機(jī)制，“以對(duì)周其仁的批評(píng)的回應(yīng)為基點(diǎn)”，賀雪峰進(jìn)一步寫作了《地權(quán)的邏輯Ⅱ》（以下簡(jiǎn)稱《地權(quán)Ⅱ》）一書，系統(tǒng)闡述了他有關(guān)中國(guó)建設(shè)用地制度的主張。《地權(quán)》一書主要從農(nóng)地角度討論中國(guó)土地制度，《地權(quán)Ⅱ》則主要對(duì)中國(guó)建設(shè)用地制度進(jìn)行了系統(tǒng)辨析。本文以評(píng)述《地權(quán)Ⅱ》為重點(diǎn)，進(jìn)一步闡述相關(guān)研究需要進(jìn)一步解決的關(guān)鍵議題。

賀、周之爭(zhēng)

從既有的農(nóng)地非農(nóng)使用的制度安排來(lái)看，我國(guó)《憲法》、《土地管理法》等規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地（除少數(shù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)外）屬于集體所有。農(nóng)地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須通過(guò)土地征收變?yōu)閲?guó)有土地。從建設(shè)用地角度講，這就是一種城鄉(xiāng)“二元”的建設(shè)用地制度，農(nóng)村建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地范疇，城市建設(shè)用地屬于國(guó)有土地范疇，二者必須通過(guò)政府的土地征收行為轉(zhuǎn)變土地屬性，不能直接對(duì)價(jià)交換。在土地征收過(guò)程中，按照農(nóng)地原有用途收益的“最高30倍”給農(nóng)民相應(yīng)補(bǔ)償，也就是說(shuō)，從法律規(guī)范上講，農(nóng)民與農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益無(wú)關(guān)（高圣平、劉守英，2007）。地方政府通過(guò)土地征收壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，再通過(guò)土地開(kāi)發(fā)和出讓，獲取巨額土地出讓收入，即一般所謂的“土地財(cái)政”或賣地收入。正是通過(guò)這種土地制度安排，地方政府獲得了城郊農(nóng)地非農(nóng)使用中的大部分增值收益，實(shí)現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”。

主流學(xué)界認(rèn)為，正是因?yàn)檫@種政府壟斷土地征收和開(kāi)發(fā)的制度安排，導(dǎo)致地方政府無(wú)限依賴土地財(cái)政，并產(chǎn)生了官商勾結(jié)、房?jī)r(jià)飛漲、土地利用低效、大規(guī)模土地金融風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民利益嚴(yán)重受損、城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步拉大等一系列連鎖問(wèn)題。他們認(rèn)為應(yīng)該主動(dòng)推動(dòng)土地制度變革，變革的方向是改變既有的土地征收制度，推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建鄉(xiāng)建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”，從而達(dá)到維護(hù)農(nóng)民利益，縮小城鄉(xiāng)收入差距的目的（周其仁，201 0；蔣省三、劉守英、李青，2010，pp.50～68張曙光，2011，PP.136～138）。賀雪峰認(rèn)為，上述主張都有其部分合理之處，也看到了既有土地制度安排的一些關(guān)鍵性缺陷。但是，如果更加深入細(xì)致的分析，則發(fā)現(xiàn)上述主張，尤其是相關(guān)的政策變革建議有待商榷。

《地權(quán)Ⅱ》一書正是正面尖銳回應(yīng)主流學(xué)界的上述理論學(xué)說(shuō)的一本著作。與主流學(xué)界的看法針?shù)h相對(duì)，該書認(rèn)為，既有的土地制度安排雖然還有諸多缺陷，但大體上相當(dāng)合理，甚至“極為精巧”（賀雪峰，2013，p.3）。正是仰賴既有的土地制度安排，地方政府通過(guò)壟斷土地征收和建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)低價(jià)征收和高價(jià)拍賣，獲得了城市建設(shè)用地的巨額增值收益，形成了具有公共財(cái)政性質(zhì)的“土地財(cái)政”，才使得地方政府能夠?yàn)檎猩桃Y提供低廉的土地供給，從而支撐了“中國(guó)制造”。同時(shí)，也正是仰賴巨額“土地財(cái)政”，地方政府才能夠在不依賴中央財(cái)政的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的情況下從容地進(jìn)行城市基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)，中央財(cái)政才能更加從容地向中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。賀雪峰認(rèn)為，中國(guó)既有的土地制度是中國(guó)20世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義革命的成果之一，正是兩次革命消滅了土地私有制，實(shí)現(xiàn)了平均地權(quán)，并逐步形成了以“漲價(jià)歸公”為核心的土地制度安排，從而消滅了封建性的土地食利階層（集團(tuán)）?！爸袊?guó)土地公有，地利共享，消滅土地食利者的規(guī)范和實(shí)踐，可以稱作中國(guó)土地制度的憲法秩序”（賀雪峰，2013，p.36）。正是中國(guó)既有的土地制度安排，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)的一大密碼。從“漲價(jià)歸公”這一土地制度的憲法秩序的角度展開(kāi)，賀雪峰進(jìn)一步闡述了他關(guān)于建設(shè)用地價(jià)值來(lái)源、土地收益分配、土地財(cái)政與土地征收及城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路徑等一系列主張，下文稍微展開(kāi)評(píng)述。

針對(duì)主流學(xué)界所言的既有的土地征收制度讓農(nóng)民與土地增值收益無(wú)關(guān)，導(dǎo)致其利益嚴(yán)重受損的說(shuō)法，賀雪峰認(rèn)為，抽象而言，這種說(shuō)法是對(duì)的，但如果具體深入分析，則似是而非。主要原因在于，諸多學(xué)者往往以籠統(tǒng)的農(nóng)民概念來(lái)分析問(wèn)題，而忽略了農(nóng)民已經(jīng)嚴(yán)重分化的社會(huì)事實(shí)。當(dāng)下，中國(guó)農(nóng)民至少分成了兩類：一類是5%的城郊村或城中村的農(nóng)民，他們有土地被征收的機(jī)會(huì)，事實(shí)上參與到了城市化進(jìn)程中的土地收益分配；另一類是95%的非城郊農(nóng)民，他們的土地永遠(yuǎn)也不可能被征收，也基本沒(méi)有可能分享城市化過(guò)程中的土地增值收益。賀雪峰認(rèn)為，前者已經(jīng)是城市化進(jìn)程的巨大受益者，通過(guò)土地征收和房屋拆遷，他們中的絕大多數(shù)人都實(shí)現(xiàn)了一夜暴富，而近年來(lái)出現(xiàn)的征地拆遷中的各種抗?fàn)幨录ㄉ踔磷苑伲┮仓皇寝r(nóng)民面對(duì)巨額利益時(shí)與地方政府的一種博弈策略。主流學(xué)界站在保護(hù)被征地農(nóng)民土地權(quán)利的角度來(lái)為“所有農(nóng)民”呼吁，是一種搞錯(cuò)了對(duì)象的道德呼聲。相反，占中國(guó)95%的非城郊農(nóng)民根本沒(méi)有機(jī)會(huì)被征地，他們正期待著國(guó)家通過(guò)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決生產(chǎn)生活中的各種難題，如果要真正站在農(nóng)民的立場(chǎng)，應(yīng)該更多關(guān)心這部分農(nóng)民的利益訴求。如果不明真相的繼續(xù)為本已獲得巨大利益的5%的城郊農(nóng)民呼吁，只可能在中國(guó)再造出一個(gè)土地食利集團(tuán)出來(lái)，結(jié)果不是縮小了城鄉(xiāng)收入差距，反而形成了一種“城市市民—城郊農(nóng)民—普通農(nóng)民”的三元利益結(jié)構(gòu)（賀雪峰，2013，pp.79～81），進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)收入差距和加劇了城鄉(xiāng)之間的隔閡。endprint

而且，一旦城郊農(nóng)地非農(nóng)收益的價(jià)值大部給了5%的城郊農(nóng)民，則地方政府仰賴的“土地財(cái)政”收入頃刻消失，中國(guó)大部分地方政府要么無(wú)力進(jìn)行基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)，無(wú)法通過(guò)低地價(jià)來(lái)進(jìn)行招商引資，處于“看守政府”狀態(tài)；要么就不得不依賴中央財(cái)政的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，從而改變中央可能向中西部落后地區(qū)和廣大純農(nóng)業(yè)型地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移能力。更有甚者，中國(guó)低廉地價(jià)優(yōu)勢(shì)的消失，很可能導(dǎo)致目前中國(guó)制造業(yè)在全球競(jìng)爭(zhēng)力的喪失，最終會(huì)影響到大規(guī)模勞動(dòng)密接型產(chǎn)業(yè)的生存，從而讓大規(guī)模農(nóng)民工再次失業(yè)。

針對(duì)以周其仁教授為代表的學(xué)者提出的借城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)等政策來(lái)進(jìn)行土地制度變革，“還權(quán)賦能”的主張，即試圖在農(nóng)村集體建設(shè)用地上做文章，通過(guò)將農(nóng)民宅基地價(jià)值“顯化”，使之由資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，從而創(chuàng)造出“巨額貨幣財(cái)富”的做法，賀雪峰也持否定態(tài)度。他認(rèn)為，這種做法最關(guān)鍵的錯(cuò)誤在于誤解了土地級(jí)差收益的來(lái)源，誤解了農(nóng)地非農(nóng)使用價(jià)值的來(lái)源和內(nèi)在機(jī)制，結(jié)果只注重在生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域或分配領(lǐng)域做文章，而不是在生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面做文章。賀雪峰認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)當(dāng)前的土地制度安排，農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益主要有兩大來(lái)源：一是因區(qū)位優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生的級(jí)差地租，可以稱為價(jià)值A(chǔ)，這主要受土地不可移動(dòng)的自然屬性所決定。由于土地不可移動(dòng)，隨著城市化的平面擴(kuò)張，處于城郊地區(qū)的土地由于具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)就產(chǎn)生了巨額級(jí)差地租，當(dāng)然因區(qū)位不同，不同地塊的級(jí)差地租也差異巨大。二是由于國(guó)家保持偏緊的建設(shè)用地供給導(dǎo)致的建設(shè)用地相對(duì)稀缺所形成的“指標(biāo)價(jià)格”，可以稱為價(jià)值B。價(jià)值B來(lái)自于國(guó)家的政策管控，是建設(shè)用地供給稀缺情況下為獲得用地資格所必須付出的“入場(chǎng)券”價(jià)格，類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的糧票等票據(jù)價(jià)格，成渝地區(qū)的地票交易進(jìn)一步將價(jià)值B“顯化”出來(lái)。因此，賀雪峰認(rèn)為，周其仁等所謂的盤活農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，說(shuō)到底只是在集體建設(shè)用地指標(biāo)（即價(jià)值B）上做文章，而這一價(jià)值的來(lái)源又恰恰在于國(guó)家的政策管制，若是通過(guò)政府行為大規(guī)模推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)“入市”，結(jié)果只可能導(dǎo)致因管控所導(dǎo)致的用地指標(biāo)稀缺性的消失，從而導(dǎo)致土地交易市場(chǎng)的崩潰，因建設(shè)用地稀缺而抬高的建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值不再存在或極大降低?！耙?yàn)橥恋厥袌?chǎng)的崩潰，使農(nóng)民騰出來(lái)的建設(shè)用地根本無(wú)法入市，也就根本達(dá)不到所謂盤活土地資源和顯化土地價(jià)值的目標(biāo)，當(dāng)然也就不可能通過(guò)‘還權(quán)來(lái)‘賦能”（賀雪峰，2013，p.75）。所以，這種期望通過(guò)“增減掛鉤”制造指標(biāo)以獲得本身即由國(guó)家管控所形成的指標(biāo)價(jià)值的做法，本身就是一個(gè)內(nèi)在矛盾。如果真通過(guò)成立地票交易所等辦法實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)的自由海量供給，則因國(guó)家宏觀政策控制所導(dǎo)致指標(biāo)稀缺的價(jià)值B就會(huì)逐漸消失。而且，國(guó)家通過(guò)用地管控形成指標(biāo)，又通過(guò)“農(nóng)民上樓”來(lái)整理指標(biāo)，這一正一反的政策配套，實(shí)踐中很可能是無(wú)謂地折騰了農(nóng)民。

針對(duì)主流學(xué)界一致表示擔(dān)憂甚至否定的“土地財(cái)政”問(wèn)題，賀雪峰也表達(dá)了不同意見(jiàn)。他認(rèn)為，“土地財(cái)政”的存在雖然有很多瑕疵，但是我們不能盲目否定土地財(cái)政，更不能因此就認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將土地財(cái)政裝到“城郊農(nóng)民的口袋里去”。賀雪峰認(rèn)為，土地財(cái)政具有公共財(cái)政的性質(zhì)，正是仰賴土地財(cái)政，地方政府才能較好地進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能以低地價(jià)招商引資，也才能相對(duì)自主地（不過(guò)分依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付）開(kāi)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。同時(shí)也正是仰賴既有的土地征收制度和土地財(cái)政，中國(guó)城市化進(jìn)程才沒(méi)有出現(xiàn)一般發(fā)展中國(guó)家所普遍出現(xiàn)的大規(guī)模貧民窟，中國(guó)城市的基礎(chǔ)設(shè)施才可能與歐美日相媲美，一句話，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了“低成本的城市化”。中國(guó)的“低成本的城市化”擴(kuò)張本身沒(méi)有錯(cuò)，正是這種低成本的城市化，可以讓中國(guó)城市化相對(duì)較快發(fā)展并相對(duì)可以持續(xù)。若是此時(shí)取消了土地財(cái)政，中國(guó)必將陷入“劣質(zhì)城市化”的陷阱。若是進(jìn)展順利，20年之后，中國(guó)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化即將結(jié)束，那時(shí)城市化發(fā)展就將由大規(guī)模擴(kuò)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)換，到時(shí)不僅不再需要大規(guī)模農(nóng)地的非農(nóng)使用，即土地財(cái)政的基礎(chǔ)自然消失，同時(shí)城市基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)的壓力也大大減小，也不必再依賴土地財(cái)政。換句話說(shuō)，當(dāng)前推倒土地財(cái)政，既不明智，也不現(xiàn)實(shí)。

在上述一系列主張的前提下，賀雪峰進(jìn)一步闡述了他關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地的看法。他認(rèn)為，在人財(cái)物大規(guī)模外流的情況下，農(nóng)村出現(xiàn)部分空心村現(xiàn)象都很正常，農(nóng)民宅基地的退出也是自然而然的一種過(guò)程。而且，農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的一個(gè)關(guān)鍵區(qū)別就是前者有可能復(fù)墾為耕地，即是一種潛在的耕地，而后者則不可能。正是農(nóng)村建設(shè)用地這種潛在的耕地的存在，保障了中國(guó)耕地供給的部分彈性，也為保障糧食安全提供了部分余地。若是通過(guò)大規(guī)模的“增減掛鉤”、“農(nóng)民上樓”的辦法在短期內(nèi)將農(nóng)民的宅基地全部復(fù)墾，很可能的結(jié)果恰恰是消滅了既有制度的彈性，結(jié)果不僅折騰了農(nóng)民，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還給國(guó)家糧食安全和耕地安全造成很大的負(fù)面影響。

而且，筆者認(rèn)為，人為的大規(guī)模促成“農(nóng)民上樓”，還可能造成一種吊詭的“反城市化”效應(yīng)。這里所說(shuō)的“反城市化”效應(yīng)，是指農(nóng)民的集中居住從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看其實(shí)是限制了農(nóng)民向城市的自然流動(dòng)，人為將農(nóng)民“鎖定”在村莊中的現(xiàn)象。其主要發(fā)生機(jī)制是：第一，“集中居住”一次性掏空了農(nóng)民的多年積蓄。農(nóng)民集中居住僅靠土地復(fù)墾費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要自身再掏出一部分積蓄才能順利“上樓”，同時(shí)，上樓以后的生活成本等會(huì)有一個(gè)明顯的上升，這也會(huì)減緩農(nóng)民的積累，農(nóng)民這些積累資金本可以成為農(nóng)民長(zhǎng)期內(nèi)進(jìn)城的重要資本。第二，農(nóng)民“集中居住”以后，由于年輕人仍舊大部在外務(wù)工，所以集中居住區(qū)呈現(xiàn)出明顯的“老人化”趨勢(shì)，這些老人區(qū)對(duì)各項(xiàng)公共服務(wù)和福利的需求急速上升，基層政府不得不調(diào)整部分財(cái)政資金來(lái)對(duì)集中居住區(qū)進(jìn)行后續(xù)扶持和建設(shè)。這反過(guò)來(lái)會(huì)壓縮本已有限的財(cái)政投入到城市建設(shè)的份額，延緩城市建設(shè)的步伐。第三，農(nóng)村一次性建設(shè)了不少集中居住區(qū)，不僅在經(jīng)濟(jì)上掏空了農(nóng)民的積蓄，同時(shí)從其他方面對(duì)農(nóng)民進(jìn)城也形成了一種“束縛”。

最后，賀雪峰針對(duì)成都地區(qū)以土地為媒介，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤為主要政策手段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式難以持續(xù)的困境，提出了一種

“以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為媒介，以公共財(cái)政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付為主要政策工具的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案”endprint

（賀雪峰，2013，p.259）。他認(rèn)為這種方案具有更普遍的操作性和適用性。通過(guò)這種方案，不僅可以將村莊建設(shè)為“生產(chǎn)性的村莊”，而且不必要突破既有的土地制度限制，最關(guān)鍵是能將農(nóng)村進(jìn)一步建設(shè)為中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中的穩(wěn)定器和蓄水池。

不同的“地權(quán)邏輯”

《地權(quán)Ⅱ》一書較為系統(tǒng)地為我們呈現(xiàn)了一幅與主流學(xué)界的主張相當(dāng)不同的“地權(quán)邏輯”，為我們恢復(fù)了諸多被學(xué)者有意無(wú)意遺忘了的“常識(shí)”，為當(dāng)下激烈的土地問(wèn)題爭(zhēng)論提供一種相當(dāng)重要而又獨(dú)特的聲音，為決策部門做出更加科學(xué)的“頂層設(shè)計(jì)”提供了必要的參考。與目前絕大部分有關(guān)土地制度的混沌言論相比，其新穎之處至少有三：

首先，從中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局研究“地權(quán)的邏輯”，注重地權(quán)的內(nèi)生性。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)有關(guān)土地制度的諸多討論往往忽略了土地制度所連帶的一系列矛盾網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系格局。換句話說(shuō)，不少討論將土地制度抽離了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之外來(lái)討論，將土地制度當(dāng)成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和外生的變量，結(jié)果提出的許多政策建議經(jīng)不住仔細(xì)推敲，也缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。《地權(quán)Ⅱ》一書看到了土地制度“深嵌”在地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式之中，才會(huì)尊重土地制度的復(fù)雜性，才會(huì)看到激進(jìn)的土地制度變革對(duì)于既有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局所可能造成的巨大沖擊，所提出的政策建議也更顯務(wù)實(shí)。

其次，《地權(quán)Ⅱ》一書則注重從常識(shí)出發(fā)，十分注重地權(quán)變革的歷史和現(xiàn)實(shí)約束條件，注意多方行動(dòng)主體之間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系和多元利益格局。

第三，《地權(quán)Ⅱ》一書在批判性和建設(shè)性方面都有建樹(shù)。例如本書最后部分所提出的“以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為媒介，以公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要政策手段”的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑等。

對(duì)《地權(quán)Ⅱ》一書的幾點(diǎn)批評(píng)

然而，雖然《地權(quán)Ⅱ》一書為我們打開(kāi)了認(rèn)識(shí)土地制度的又一扇窗口，但仍然為我們留下了諸多有待進(jìn)一步正面深入研究的問(wèn)題。無(wú)論是賀雪峰還是他所激烈批評(píng)的主流學(xué)界，在與地權(quán)相關(guān)的以下關(guān)鍵議題方面都還缺乏深入的研究。

失地農(nóng)民征地拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)證研究。主流學(xué)界認(rèn)為，既有的征地補(bǔ)償政策只按照農(nóng)地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，將農(nóng)民排除在農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益分配之外。這種補(bǔ)償?shù)念~度很低，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)利，造成了失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活困難，是一種在新時(shí)代繼續(xù)剝奪農(nóng)民的非公平政策。正是在土地征收上的價(jià)格“剪刀差”，讓地方政府具有極大的動(dòng)力去胡亂拆遷農(nóng)民的房子和儲(chǔ)備土地，結(jié)果在新時(shí)期進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距?！兜貦?quán)Ⅱ》一書則認(rèn)為，城中村及城郊失地農(nóng)民在既有的征地拆遷政策下，已經(jīng)是既得利益者，他們中的不少人往往因征地拆遷而一夜暴富，在短期內(nèi)打破了家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡，甚至已經(jīng)形成了一個(gè)“土地食利階層”?，F(xiàn)在，中國(guó)既有失地農(nóng)民規(guī)模達(dá)數(shù)千萬(wàn)之巨，同時(shí)還以每年數(shù)百萬(wàn)人口劇增?？傮w來(lái)看，主要有三類失地農(nóng)民：一是城中村農(nóng)民。他們中的絕大部分由于可以通過(guò)自建房租轉(zhuǎn)等獲得較大經(jīng)濟(jì)收益，所以屬于失地農(nóng)民中的富裕階層。二是城郊地區(qū)的失地農(nóng)民。他們有的只被征地，有的既被征地又被拆遷，一般而言，只被征地的農(nóng)民收益相對(duì)較低，一旦涉及拆遷，則收益較高，這才刺激了不少城郊農(nóng)民“種房子”以等待拆遷。三是因國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型工礦建設(shè)而涉及的非城郊的失地農(nóng)民。他們中的大部分人只涉及征地問(wèn)題，加之國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公益性和政府強(qiáng)制性，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)往往較低，他們的征地收益一般都較低。由于失地農(nóng)民群體規(guī)模巨大，內(nèi)部分化也非常嚴(yán)重，不僅涉及不同地域因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致的征地補(bǔ)償?shù)木薮蟛町?，就是在同一地區(qū)，也因不同家庭博弈能力的差異而使補(bǔ)償結(jié)果差異巨大。所以，對(duì)于規(guī)模巨大而又內(nèi)部分化相當(dāng)大的失地農(nóng)民群體在征地拆遷中獲得的補(bǔ)償及其后續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，學(xué)界需要進(jìn)行大規(guī)模的細(xì)致的實(shí)證研究。這一實(shí)證研究的結(jié)果對(duì)于爭(zhēng)論各方進(jìn)一步深化各自的研究都非常關(guān)鍵。

土地增值收益分配的內(nèi)在機(jī)制分析。目前，各方一致公認(rèn)的是，政府通過(guò)土地價(jià)格的“剪刀差”一次性獲得了巨額的土地收益，這就是以土地出讓金為主體的“土地財(cái)政”，雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是如何看待土地財(cái)政。但是，對(duì)于土地收益（如直接的巨額土地出讓金）分配的內(nèi)在機(jī)制，我們目前還知之甚少。例如，對(duì)于國(guó)家相關(guān)政策所規(guī)定的從土地出讓收入中計(jì)提耕地保護(hù)開(kāi)發(fā)費(fèi)用、教育基金、水利基金、廉租房建設(shè)基金等，在地方政府的具體分配中，有多少得到了落實(shí)？落實(shí)了多大比例？又如，根據(jù)中央相關(guān)政策規(guī)定，土地出讓收入應(yīng)全部納入財(cái)政預(yù)算，專款專用，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。那么，在實(shí)踐中，有多大比例土地出讓收入納入了財(cái)政預(yù)算？多大比例被政府轉(zhuǎn)移到了政府性投資公司中去撬動(dòng)金融資本？多大比例用于土地開(kāi)發(fā)和新一輪的征地拆遷？目前，學(xué)界對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)都非常模糊，對(duì)其內(nèi)部機(jī)制缺乏深度的解剖。

各類政府性投資公司的性質(zhì)及內(nèi)在機(jī)制。主流學(xué)界對(duì)于“土地財(cái)政”的一大擔(dān)憂即是各地以土地為抵押，以地方性政府投資公司為融資平臺(tái)所形成的“土地金融”，由于有政府信用和土地收入做抵押，各地政府性融資平臺(tái)均借貸了巨額金融資本，形成了很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該來(lái)說(shuō)，學(xué)界的這種憂慮確實(shí)并非杞人憂天。比如，據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)表明，截至20 1 2年底，“36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.8 1億元，比201 0年增加4409.81億元（其中1 2個(gè)地方政府本級(jí)減少1417.42億元，24個(gè)地方政府本級(jí)增加5827.23億.元），增長(zhǎng)1 2.94%”?！?個(gè)省、1 7個(gè)省會(huì)城市承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長(zhǎng)1183.97億元”（《新京報(bào)》“36個(gè)地方債3.8萬(wàn)億”）。

可見(jiàn)，地方債務(wù)的一半以上是以土地出讓收入做抵押。而就全國(guó)情況來(lái)看，201 0年全國(guó)地方債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到1 0.7萬(wàn)億元之巨，最近三年又呈明顯上升之勢(shì)。據(jù)相關(guān)研究表明，地方債務(wù)大部分都是以土地直接作為抵押品到金融機(jī)構(gòu)借貸的金融資本，土地價(jià)格及土地市場(chǎng)的波動(dòng)直接攸關(guān)地方政府債務(wù)的歸宿。所以，各地方政府在很大程度上不得不維持相對(duì)高位的土地價(jià)格，并用各種手段激活土地市場(chǎng)，結(jié)果在一定程度上直接推高房?jī)r(jià)，加劇了普通市民的生活成本。比如，國(guó)際上一般的情況是，住宅的建設(shè)成本中72%是建筑和安裝，地價(jià)、利潤(rùn)及其他占28%；而我國(guó)住宅建設(shè)成本占42%，地價(jià)、稅費(fèi)和其他占58%（周黎安，2008，p.187）。顯然，中國(guó)城市目前的高房?jī)r(jià)與地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”的行為模式密切相關(guān)。但是，學(xué)界目前對(duì)于政府性投資公司的性質(zhì)，內(nèi)部資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制等方面還缺乏系統(tǒng)研究，對(duì)存在的相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)也更多只是推測(cè)，對(duì)如何防范或規(guī)范化地方政府融資行為則很難提出切實(shí)的建設(shè)性意見(jiàn)。賀雪峰《地權(quán)Ⅱ》一書對(duì)這一問(wèn)題也未做任何深入的探討，這也是本書最大的缺憾之一，所以也就不能正面有力回應(yīng)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家所提出的這一挑戰(zhàn)。endprint

如何徹底實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”?！兜貦?quán)Ⅱ》一書的最核心觀點(diǎn)是，中國(guó)當(dāng)前的土地制度的核心是“漲價(jià)歸公”，即使有諸多缺陷，我們應(yīng)該完善它而不是推倒重來(lái)。但是，正是在“漲價(jià)如何歸公”這一問(wèn)題上，《地權(quán)Ⅱ》一書卻沒(méi)有給出很好的答案。賀雪峰認(rèn)為，地方政府通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和土地開(kāi)發(fā)權(quán)，利用土地價(jià)格“剪刀差”的方式獲得的巨額土地財(cái)政收益是一種公共財(cái)政，再用土地財(cái)政來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)地方政府的其他財(cái)政缺口，此即所謂“漲價(jià)歸公”。對(duì)此，本文不敢茍同。

筆者同意土地財(cái)政具有公共財(cái)政性質(zhì)，大部分土地財(cái)政也確實(shí)被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)上。但是，不能以此即定論土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)了土地收益的“漲價(jià)歸公”。值得追問(wèn)的是，目前仍舊占中國(guó)人口最大多數(shù)的農(nóng)民，尤其是賀雪峰所言的95%的永遠(yuǎn)沒(méi)有被征地機(jī)會(huì)的遠(yuǎn)郊農(nóng)民，他們是否該添入“歸公”之列？回答是肯定的。那么，既有的土地增值收益分配（或者直接說(shuō)土地財(cái)政分配）是否有這最大多數(shù)的、在目前的中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局中仍舊處于絕對(duì)劣勢(shì)的農(nóng)民的位置？答案是否定的。不僅國(guó)家規(guī)定的從土地出讓收入中需要直接返還“農(nóng)口”的比例極低（僅水利基金、農(nóng)田保護(hù)基金兩項(xiàng)），而且，就是這一極低的比例，在實(shí)踐中也根本沒(méi)有落到實(shí)處。由于巨大的財(cái)政支出壓力和城市建設(shè)壓力，地方政府將所有土地收入投入城市建設(shè)之中仍然背負(fù)了巨額債務(wù)，就更別談保障“農(nóng)口”的相關(guān)收益份額了。所以，目前中國(guó)土地制度中的“漲價(jià)歸公”安排，更確切地稱呼應(yīng)該是“漲價(jià)歸城”。

從這個(gè)角度講，筆者甚為同意許多主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說(shuō)的既有的土地制度安排是國(guó)家對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的新一輪剝奪，可能會(huì)進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)收入差距，只不過(guò)這里所說(shuō)的農(nóng)民不僅僅指城郊農(nóng)民，更多地是指占全國(guó)95%的沒(méi)有征地機(jī)會(huì)的、也無(wú)法獲得城市化過(guò)程中土地增值收益的農(nóng)民。也許賀雪峰會(huì)認(rèn)為，中央通過(guò)公共財(cái)政已經(jīng)開(kāi)始大規(guī)模向農(nóng)村進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，正是因?yàn)橛型恋刎?cái)政，才使中央可以從容的分配相關(guān)公共財(cái)政。但是，以工商業(yè)稅收為主體的中央財(cái)政向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)該成為最廣大農(nóng)民不必分享土地“漲價(jià)歸公”收益的借口。從1949年一直到2004年農(nóng)業(yè)稅全面取消，中國(guó)農(nóng)民一直在為國(guó)家的重工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)積累原始資本，現(xiàn)在，我國(guó)已經(jīng)建立起完備的工業(yè)體系，工商業(yè)稅收占據(jù)了國(guó)家公共財(cái)政的主體，已經(jīng)具備“以工輔農(nóng)”的實(shí)力，中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式將工商業(yè)稅收支出向農(nóng)村傾斜天經(jīng)地義。換句話說(shuō)，我國(guó)的制度設(shè)計(jì)不應(yīng)該體現(xiàn)為中央對(duì)農(nóng)民是一只“援助之手”，而地方通過(guò)土地征收又扮演著“掠奪之手”的角色，中央對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付是必要的，農(nóng)民適當(dāng)?shù)姆窒硗恋卦鲋凳找嬉彩潜仨毜摹?/p>

如果說(shuō)既有的土地制度需要完善，也許最該考慮的問(wèn)題就是如何實(shí)現(xiàn)真正的“漲價(jià)歸公”，尤其是如何讓95%的最大多數(shù)農(nóng)民能夠有機(jī)會(huì)分享城市化過(guò)程中的土地增值收益。從這個(gè)角度講，筆者以為國(guó)家出臺(tái)的“增減掛鉤”等土地彈性政策有其進(jìn)一步探索的余地。正如賀雪峰所言，既有的建設(shè)用地價(jià)值有因區(qū)位形成的價(jià)值A(chǔ)和因國(guó)家政策管控形成的價(jià)值B兩部分組成，正是因?yàn)閮r(jià)值B被分離出來(lái)并被附屬于一種虛擬的“土地指標(biāo)”，使它作為一種可以面向廣大非城郊農(nóng)民的分配手段成為可能，使他們第一次有可能分享到城市化過(guò)程中的土地增值收益。盡管既有的操作方式非常不完善，以至于造成了大拆大建，甚至強(qiáng)拆等一系列問(wèn)題。但是，通過(guò)這種土地價(jià)值的二分來(lái)讓非城郊農(nóng)民分享土地收益的大方向無(wú)疑是正確的，也是值得探索的，只是需要在政策上進(jìn)一步完善它。

也許，在一個(gè)激進(jìn)的時(shí)代，保守是最大的智慧。

（作者單位：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系）endprint