于艷強(qiáng) 李 明 李 陽 吳 爽 許雙牛

(中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司 北京100037)

投資項(xiàng)目可行性研究是固定資產(chǎn)投資活動(dòng)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，可行性研究結(jié)論是投資決策的重要依據(jù)［1］，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起著極其重要的作用。

2013年5月16日，國發(fā)［2013］19號《國務(wù)院關(guān)于取消和下放行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》發(fā)布，明確城市軌道交通項(xiàng)目由省級投資主管部門按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)［2］。在沒有統(tǒng)一規(guī)范和技術(shù)要求的前提下，省級投資主管部門對城市軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)存在諸多的問題，甚至可能會(huì)導(dǎo)致可研審批過程的失控。為做好可研審批權(quán)限下放后的落實(shí)和銜接工作，迫切需要分析當(dāng)前城市軌道交通可研編制、評估以及審批管理中存在的問題和編制趨勢，為咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)提高可研編制、評估水平，以及地方政府部門制定項(xiàng)目審批、監(jiān)管辦法提供參考。

1 可研總體編制狀況

為指導(dǎo)投資項(xiàng)目的可行性研究工作，國家發(fā)展與改革委委托中國國際工程咨詢公司組織編寫了《投資項(xiàng)目可行性研究指南》(簡稱“指南”)，于2002年正式出版發(fā)行，其中針對城市軌道交通項(xiàng)目提出了城市軌道交通項(xiàng)目可行性研究編制大綱。在此之后的十幾年中，我國城市軌道交通項(xiàng)目可研基本上是參照指南進(jìn)行編制的，咨詢機(jī)構(gòu)在此基礎(chǔ)上結(jié)合城市軌道交通項(xiàng)目投資大、工期長、涉及面廣、專業(yè)多等特點(diǎn)，逐步加強(qiáng)了工程技術(shù)方案的研究深度和廣度，經(jīng)過不斷創(chuàng)新和改進(jìn)，逐步豐富了可研報(bào)告的編制內(nèi)容。與此同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國家對項(xiàng)目建設(shè)在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、維穩(wěn)、安全和民生等方面的要求越來越高，陸續(xù)頒布了一系列針對城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政策、法規(guī)等文件，城市軌道交通可研編制大綱以及內(nèi)容深度亦隨之進(jìn)行補(bǔ)充完善，并相應(yīng)增加了新的篇章。目前，城市軌道交通可研已經(jīng)由“指南”所確定的19章內(nèi)容逐步增加至30余章，并有進(jìn)一步擴(kuò)充的趨勢［1］。

總體來看，目前我國已逐步形成了適用于城市軌道交通項(xiàng)目特點(diǎn)的可行性研究工作的研究方法和體系。但是，20世紀(jì)90年代以后我國城市軌道交通進(jìn)入了快速發(fā)展階段，截至2015年4月，僅中國內(nèi)地已有39座城市獲批建設(shè)城市軌道交通，共245條線路，總里程達(dá)6 787.4 km。

如此大規(guī)模的城市軌道交通建設(shè)任務(wù)，帶來大量咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與可研編制及評估工作。各咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)對城市軌道交通專業(yè)特點(diǎn)和可研編制及評估工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)的理解和把握尺度不一，實(shí)際工作中不可避免地出現(xiàn)了一些問題，嚴(yán)重時(shí)甚至影響了項(xiàng)目的投資決策。同時(shí)，在簡政放權(quán)政策要求下，省級投資主管部門對城市軌道交通可研審批和管理工作尚缺乏經(jīng)驗(yàn)，也需要在“指南”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出適合當(dāng)前發(fā)展要求的可研編制和評估大綱，從政策體制上明確提出可研工作的要求，指導(dǎo)簡政放權(quán)后城市軌道交通項(xiàng)目可研工作的開展。

2 可研現(xiàn)狀問題分析

2013年4月，筆者以《城市軌道交通規(guī)劃相關(guān)問題》和《城市軌道交通項(xiàng)目可行性研究相關(guān)問題》課題研究工作為契機(jī)，全面整理了30多個(gè)城市的74個(gè)城市軌道交通項(xiàng)目可研報(bào)告及其評估報(bào)告，并結(jié)合多年來可研報(bào)告編制與評估的心得體會(huì)，對可研評估報(bào)告結(jié)論與建議中所反饋的問題進(jìn)行了歸納整理，以便能夠通過表面現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)可研工作中存在的普遍問題［3］。

2.1 對上位規(guī)劃要求的認(rèn)識不足

開展可研編制工作，最重要的上位規(guī)劃是獲批的建設(shè)規(guī)劃，此外，還應(yīng)分析經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃、軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和用地控制規(guī)劃等上位規(guī)劃對本項(xiàng)目的要求，梳理項(xiàng)目建設(shè)的前提條件，確保項(xiàng)目建設(shè)與城市發(fā)展水平要求相符合。

從統(tǒng)計(jì)資料來看，現(xiàn)狀可研報(bào)告中關(guān)于上位規(guī)劃的內(nèi)容和篇幅較少，大部分僅簡要介紹規(guī)劃概況，缺乏深入的分析過程和明確的研究結(jié)論。在可研編制工作中，由于對上位規(guī)劃的要求認(rèn)識不足，往往會(huì)隨意變更或調(diào)整建設(shè)方案，最終導(dǎo)致投資大幅增加，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，近40%的城市軌道交通項(xiàng)目在可研階段的總投資超過建設(shè)規(guī)劃批準(zhǔn)投資的15%以上，其中北京市軌道交通昌平線工程可研階段總投資增幅達(dá)353%。

對上位規(guī)劃要求的認(rèn)識不足主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

1)對城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平預(yù)測不足，不能有效控制合理投資規(guī)模，造成政府投資壓力大、融資困難;

2)城市規(guī)劃范圍或交通需求的調(diào)整引起線路延伸，改變線路起點(diǎn)或終點(diǎn)并增加車站;

3)對綜合交通規(guī)劃、線網(wǎng)規(guī)劃中所確定的規(guī)劃目標(biāo)認(rèn)識不足，項(xiàng)目功能定位模糊，以致系統(tǒng)服務(wù)水平配置不合理，帶來運(yùn)營效率不高或系統(tǒng)能力配置不足等問題;

4)項(xiàng)目用地控制規(guī)劃條件不明確，造成線位、站位和場段選址的變化調(diào)整，引起工程建設(shè)方案變化較大。

2.2 對項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的定位不清

項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)是依據(jù)上位規(guī)劃的要求提出項(xiàng)目技術(shù)條件，包括本項(xiàng)目在城市綜合交通和軌道交通線網(wǎng)中的功能定位、服務(wù)水平以及項(xiàng)目建設(shè)所要遵循的總體原則和主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目對功能定位和服務(wù)水平的分析和論證不夠充分，項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)不明確，對項(xiàng)目功能定位的把握失衡，主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不合理，易造成工程技術(shù)方案與上位規(guī)劃要求脫節(jié)，以致項(xiàng)目建成后運(yùn)營效率不高或服務(wù)水平低下，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

從統(tǒng)計(jì)資料來看:國內(nèi)某軌道交通線路規(guī)劃為組團(tuán)快線，全長為51.2 km，設(shè)車站11座，可研階段從城市發(fā)展、人口覆蓋、軌道換乘接駁、軌道功能發(fā)揮等方面考慮增加6座車站(增幅達(dá)54.55%)，造成投資估算增幅(46%)較大，項(xiàng)目方案變化幅度較大對項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生一定影響;也有部分項(xiàng)目存在系統(tǒng)制式選擇不合理和運(yùn)輸能力配置不當(dāng)?shù)膯栴}，最終造成系統(tǒng)能力不能充分利用或服務(wù)水平不能滿足要求。

2.3 對工程方案研究的重點(diǎn)不明確

工程方案既包括線路與站位方案、運(yùn)營組織方案、車輛段與停車場等總體方案，也包括車站建筑、工程結(jié)構(gòu)與施工方法等土建工程方案和機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)方案?？裳须A段應(yīng)著重研究規(guī)劃方案在工程技術(shù)條件方面的落實(shí)情況，通過多方案比選進(jìn)一步論證工程技術(shù)的可行性，最終明確推薦方案。

從統(tǒng)計(jì)資料來看:大部分項(xiàng)目研究內(nèi)容和深度千篇一律，對項(xiàng)目的特點(diǎn)及難點(diǎn)問題缺乏深入研究，研究重點(diǎn)不突出、針對性不強(qiáng)，以致難以起到對后續(xù)設(shè)計(jì)的指導(dǎo)作用;編制單位對專業(yè)劃分較細(xì)，各專業(yè)均形成獨(dú)立篇章，缺乏相互之間的銜接，難以體現(xiàn)工程技術(shù)方案的系統(tǒng)性和整體性。

2.4 對建設(shè)管理方案的重視不夠

項(xiàng)目建設(shè)管理方案，是指項(xiàng)目建設(shè)前在人力、物力、財(cái)力等方面的計(jì)劃和安排，包括建設(shè)工期、組織機(jī)構(gòu)、管理模式、征地拆遷安置方案、設(shè)備與材料采購方案、資金籌措方案及人力資源和人才培養(yǎng)計(jì)劃等。

從統(tǒng)計(jì)資料來看，目前可研編制中普遍反映出“重工程、輕項(xiàng)目”的現(xiàn)象，對項(xiàng)目的建設(shè)管理方案缺乏深入研究，提出的方案流于形式，難以真正起到指導(dǎo)后期工程建設(shè)的作用，難以化解后期實(shí)施中可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。具體內(nèi)容主要表現(xiàn)在:普遍存在工期安排緊張的現(xiàn)象，但缺乏詳細(xì)方案及具體措施;項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)和管理模式單一、人力資源和人才培養(yǎng)計(jì)劃千篇一律，缺乏針對性;征地拆遷安置方案僅提原則，缺乏具體方案及落實(shí)情況;資金籌措方案過于簡單，不能真實(shí)反映資金來源的落實(shí)情況。

2.5 對外部建設(shè)條件的落實(shí)不到位

項(xiàng)目外部建設(shè)條件涵蓋范圍較廣，主要指項(xiàng)目建設(shè)在環(huán)境、能源等方面的邊界條件。為保障項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，必須做到項(xiàng)目建設(shè)與城市發(fā)展相融合，在發(fā)揮其交通功能的同時(shí)盡可能削弱對資源環(huán)境的侵占和影響。

從統(tǒng)計(jì)資料來看，目前可研編制中對外部建設(shè)邊界條件的研究重視程度參差不齊。編制單位普遍重視地質(zhì)、水文等側(cè)重與土建工程方案相關(guān)的外部條件，忽視環(huán)保、節(jié)能、維穩(wěn)、安全等外部條件。盡管可研報(bào)告中對環(huán)保、節(jié)能、維穩(wěn)、安全等有獨(dú)立篇章，但內(nèi)容卻千篇一律、缺乏針對性，不能支持專題研究結(jié)論，無法形成反饋;對于建設(shè)項(xiàng)目與城市交通的一體化研究，在近2～3年完成的可研報(bào)告中雖已設(shè)置交通銜接篇章，但內(nèi)容較為簡單，缺少和其他交通方式接駁方案的可行性論述和大型交通樞紐換乘關(guān)系的詳細(xì)論述。

2.6 對效益風(fēng)險(xiǎn)分析的論證不足

一般在可研報(bào)告的最后，需要對建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以此來判斷建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性、國民經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)可行性和風(fēng)險(xiǎn)可控性。

從統(tǒng)計(jì)資料來看，可研報(bào)告中對財(cái)務(wù)效益、國民經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和風(fēng)險(xiǎn)分析均有獨(dú)立篇章。在財(cái)務(wù)效益、國民經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)方面，目前已有較為成熟的方法體系，分析較為全面，結(jié)論基本可信;在社會(huì)效益評價(jià)方面，由于對城市軌道交通的間接效益難以量化，基本以定性分析為主;在風(fēng)險(xiǎn)分析中，研究的系統(tǒng)性和專業(yè)性不強(qiáng)，基本以定性分析為主，對整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目全過程風(fēng)險(xiǎn)因素的識別和分析不夠全面。具體內(nèi)容主要表現(xiàn)在:社會(huì)效益評價(jià)僅定性分析軌道交通的間接效益，對項(xiàng)目促進(jìn)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用難以量化;對風(fēng)險(xiǎn)因素的識別和分析不全面，會(huì)忽略建設(shè)項(xiàng)目的某些潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3 可研編制新要求

伴隨城市軌道交通項(xiàng)目可研審批權(quán)的下放，2015年1月12日，發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》正式發(fā)布，隨之頒布了附件二《城市軌道交通工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制和評估大綱》。

按照可研工作的性質(zhì)和目的要求，城市軌道交通項(xiàng)目可研報(bào)告分為項(xiàng)目建設(shè)背景、項(xiàng)目技術(shù)條件、項(xiàng)目建設(shè)方案、項(xiàng)目適應(yīng)性分析、項(xiàng)目綜合分析5部分內(nèi)容［4］，可研報(bào)告編制技術(shù)路線見圖1。

圖1 可研報(bào)告編制技術(shù)路線

3.1 項(xiàng)目建設(shè)背景

項(xiàng)目建設(shè)背景是項(xiàng)目實(shí)施的邊界條件，分析上位規(guī)劃對本項(xiàng)目的具體要求，論證項(xiàng)目建設(shè)必要性，明確工程建設(shè)條件，項(xiàng)目建設(shè)背景內(nèi)容關(guān)系見圖2。

圖2 項(xiàng)目建設(shè)背景內(nèi)容關(guān)系

上位規(guī)劃的重點(diǎn)是明確上位規(guī)劃對本項(xiàng)目的具體要求和強(qiáng)制性內(nèi)容，以及上位規(guī)劃變化對本項(xiàng)目產(chǎn)生的影響;建設(shè)必要性重點(diǎn)研究項(xiàng)目建設(shè)時(shí)機(jī)和緊迫性，對支撐城市近期建設(shè)重點(diǎn)、解決交通問題等方面的具體作用;工程建設(shè)條件重點(diǎn)明確不良地質(zhì)、大江大河、文物古跡、環(huán)境敏感區(qū)域等影響項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵控制因素，必要時(shí)應(yīng)開展專題研究。

3.2 項(xiàng)目技術(shù)條件

項(xiàng)目技術(shù)條件是項(xiàng)目實(shí)施的總體原則，在上位規(guī)劃定性分析宏觀目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過客流量預(yù)測等方法定量分析項(xiàng)目適宜的建設(shè)規(guī)模，從而確定項(xiàng)目建設(shè)的總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目技術(shù)條件內(nèi)容關(guān)系見圖3。

客流量預(yù)測重點(diǎn)強(qiáng)化高峰小時(shí)客流、平均運(yùn)距、客流均衡性、換乘系數(shù)、跨區(qū)OD等特征指標(biāo)分析和風(fēng)險(xiǎn)性分析;總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)明確項(xiàng)目在綜合交通體系、軌道交通線網(wǎng)中的功能定位，確定運(yùn)輸能力、旅行速度、發(fā)車間隔、舒適度、換乘便捷性等服務(wù)水平，提出安全、環(huán)境、自動(dòng)化、投資控制等方面的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。

圖3 項(xiàng)目技術(shù)條件內(nèi)容關(guān)系

3.3 項(xiàng)目建設(shè)方案

項(xiàng)目建設(shè)方案是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是指在總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，分別從總體方案、土建方案、設(shè)備系統(tǒng)方案、組織實(shí)施方案等方面開展詳細(xì)研究，確定經(jīng)濟(jì)、合理的項(xiàng)目建設(shè)方案，項(xiàng)目建設(shè)方案內(nèi)容關(guān)系見圖4。

總體方案在滿足總體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)把握系統(tǒng)目標(biāo)和各專業(yè)之間的協(xié)調(diào)性;土建工程方案重點(diǎn)針對重難點(diǎn)工程、大型交通樞紐及重要換乘站等開展深入研究，對影響安全的因素強(qiáng)化工程技術(shù)措施進(jìn)行研究;設(shè)備系統(tǒng)方案提出其他各系統(tǒng)配置原則;關(guān)注各設(shè)備系統(tǒng)之間的效能均衡性;組織實(shí)施方案重點(diǎn)研究工期安排、建設(shè)期交通疏解、征地拆遷安置、人才培養(yǎng)、建設(shè)及運(yùn)營安全等，提出合理可行的具體實(shí)施方案和保障措施。

圖4 項(xiàng)目建設(shè)方案內(nèi)容關(guān)系

3.4 項(xiàng)目適應(yīng)性分析

項(xiàng)目適應(yīng)性分析是項(xiàng)目實(shí)施的重要保障，項(xiàng)目建設(shè)方案除滿足自身要求外，還需要滿足其他外部條件的要求，主要從節(jié)約能源、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)與人防、社會(huì)穩(wěn)定、交通銜接等方面進(jìn)行分析，并對項(xiàng)目建設(shè)方案進(jìn)行反饋，項(xiàng)目適應(yīng)性分析內(nèi)容關(guān)系見圖5。

交通銜接的重點(diǎn)是交通銜接設(shè)施設(shè)置原則、大型銜接設(shè)施的分布和規(guī)模、實(shí)施管理主體和保障措施等，確保同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投入使用。

3.5 項(xiàng)目綜合分析

項(xiàng)目綜合分析是對項(xiàng)目投資、效益、風(fēng)險(xiǎn)等方面開展全面研究，明確結(jié)論與建議，其內(nèi)容關(guān)系見圖6。

圖6 項(xiàng)目綜合分析內(nèi)容關(guān)系

投資估算與資金籌措重點(diǎn)結(jié)合建設(shè)規(guī)劃實(shí)施情況，考量本項(xiàng)目的政府資金保障能力;效益分析重點(diǎn)研究財(cái)務(wù)費(fèi)用效益估算、財(cái)務(wù)費(fèi)用效益分析、不確定性分析等以及經(jīng)濟(jì)費(fèi)用估算、經(jīng)濟(jì)效益估算、國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)、敏感性分析等;社會(huì)分析重點(diǎn)研究項(xiàng)目在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通環(huán)境、自然環(huán)境等方面的影響，分析項(xiàng)目的社會(huì)效益以及可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)分析重點(diǎn)研究項(xiàng)目存在的規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、工程風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等，識別風(fēng)險(xiǎn)因素，確定風(fēng)險(xiǎn)程度，提出對策措施，并對項(xiàng)目建設(shè)方案進(jìn)行反饋。

4 結(jié)語

綜上，伴隨我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長和簡政放權(quán)政策的逐步實(shí)施，在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)城市軌道交通必將迎來新一輪建設(shè)潮，隨著發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》的頒布，附件二《城市軌道交通工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制和評估大綱》必將成為規(guī)范以及引導(dǎo)城市軌道交通項(xiàng)目可研報(bào)告編制和評估工作的指導(dǎo)性文件。

近期開展的《成都市地鐵10號線一期工程可行性研究》《濟(jì)南市城市軌道交通R1號線工程可行性研究》《長春市軌道交通北湖線一期工程可行性研究》工作，已按照“發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號”文件的要求重新梳理了可研報(bào)告編制技術(shù)路線和內(nèi)容構(gòu)成［5-9］。目前，成都地鐵10號線、濟(jì)南市R1號線項(xiàng)目可研均已獲得批復(fù)，其中《成都市地鐵10號線一期工程可行性研究》還獲得了北京市工程咨詢成果一等獎(jiǎng)。上述實(shí)踐工作較好地證明了“發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號”文件指導(dǎo)作用的有效性，期望能夠?yàn)槠渌稍儥C(jī)構(gòu)開展可研報(bào)告編制與評估工作提供參考。

［1］《投資項(xiàng)目可行性研究指南》編寫組.投資項(xiàng)目可行性研究指南:試用版［M］.北京:中國電力出版社，2002.

［2］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于取消和下放行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定［G］.北京，2013.

［3］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.城市軌道交通可行性研究報(bào)告相關(guān)問題研究［R］.北京，2014.

［4］國家發(fā)展改革委.國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知［G］.北京，2015.

［5］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.昆明市軌道交通首期工程可行性研究報(bào)告［R］.北京，2009.

［6］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.廈門市軌道交通1號線一期工程可行性研究［R］.北京，2012.

［7］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.長春市軌道交通北湖線一期工程可行性研究［R］.北京，2015.

［8］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.成都市軌道交通10號線一期工程可行性研究［R］.北京，2013.

［9］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.濟(jì)南市軌道交通R1號線工程可行性研究［R］.北京，2014.