左 雯

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州 450007）

李克強(qiáng)總理指出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要以人為本，勇于改革和創(chuàng)新，積極破除阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙。圍繞解決影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出瓶頸因素和群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，河南省制定了一系列的改革措施，取得了一定的成效。但是，在日益復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，河南城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，河南必須要進(jìn)一步深化改革，科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

一、河南省以改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要做法

1.積極推進(jìn)戶(hù)籍制度改革

2014年11月4日，《河南省人民政府關(guān)于深化戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（豫政〔2014〕83號(hào)）正式出臺(tái)，明確提出，“取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，并全面實(shí)施居住證制度。”因地制宜地實(shí)施落戶(hù)政策，保障進(jìn)城農(nóng)民工在住房、就業(yè)、社會(huì)保障、子女教育等多個(gè)方面的合法權(quán)益。

2.大力推進(jìn)以創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制為核心的土地制度改革

河南省相繼研究出臺(tái)了大量關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的改革舉措。一是從2014年開(kāi)始，在全省開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作。二是河南省計(jì)劃建成省級(jí)農(nóng)村土地信托中心，已經(jīng)啟動(dòng)新鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)區(qū)、信用農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)及10個(gè)省直管縣（市）的農(nóng)村土地信托中心籌建工作。三是推近農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)。河南省首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心在濟(jì)源市正式揭牌成立，鄭州市、新鄉(xiāng)市、信陽(yáng)市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心正在按程序報(bào)批。四是河南省省級(jí)土地交易平臺(tái)已經(jīng)建立。

3.繼續(xù)深化投融資體制改革

河南省積極創(chuàng)新投融資體制，努力緩解新型城鎮(zhèn)化改革和發(fā)展面臨的巨大資金缺口。一是河南正努力在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機(jī)制上進(jìn)行突破，研究具體改革措施，并爭(zhēng)取將其納入國(guó)家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制試點(diǎn)。二是大力推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革。全面開(kāi)放城鄉(xiāng)建設(shè)市場(chǎng)，使各類(lèi)投資主體依法平等進(jìn)入市場(chǎng)；正在爭(zhēng)取獲批省級(jí)政府發(fā)行市政債券試點(diǎn)；積極落實(shí)與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)的合作協(xié)議，建立了多層次、多元化棚區(qū)改造投融資體系。

4.穩(wěn)步推進(jìn)以省直管縣改革為核心的行政管理體制改革

河南省按照中央和省委省政府的部署，加快行政區(qū)域體制調(diào)整，促進(jìn)資源由按城市行政級(jí)別配置向按人口規(guī)模配置逐步轉(zhuǎn)變。一是鞏義市、蘭考縣等10個(gè)縣(市)全面實(shí)行由省直接管理縣的體制，支持直管縣大膽改革創(chuàng)新，積極先行先試，全面深化經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等制度改革。二是積極推動(dòng)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣有序改市，對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、吸納人口較多的鎮(zhèn)賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相應(yīng)的管理權(quán)。

5.全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革

河南省以城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)為抓手，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革。一是城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)深入推進(jìn)，各城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)陸續(xù)編制了建設(shè)實(shí)施方案。二是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新。新鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)區(qū)和信陽(yáng)農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)在創(chuàng)新農(nóng)村土地管理體制機(jī)制、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資體制機(jī)制方面進(jìn)行試點(diǎn)探索、實(shí)施政策創(chuàng)新。三是積極改革試點(diǎn)工作，積極開(kāi)展中小城市綜合改革試點(diǎn)。

6.深入推進(jìn)社會(huì)保障制度改革

河南省深入推進(jìn)醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面的改革。一是努力建立健全就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，開(kāi)展創(chuàng)業(yè)孵化示范基地認(rèn)定工作，推進(jìn)全省統(tǒng)一的公共就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。二是加快國(guó)家職業(yè)教育改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，對(duì)政府投資模式單一、辦學(xué)模式封閉、職業(yè)院校管理體制機(jī)制等方面的問(wèn)題進(jìn)行改革。三是深入推進(jìn)縣級(jí)公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)，新農(nóng)合大病保險(xiǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大到所有省轄市，開(kāi)展醫(yī)聯(lián)體建設(shè)試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)支持社會(huì)辦醫(yī)。四是全省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)互轉(zhuǎn)。五是啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)兩孩”生育政策。

7.著力推進(jìn)生態(tài)環(huán)保制度改革

河南省以綠色低碳循環(huán)發(fā)展為重點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)保制度改革。一是排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作取得明顯進(jìn)展，對(duì)生態(tài)較為脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，取消考核該地區(qū)生產(chǎn)總值，建立完善突發(fā)環(huán)境事件和灰霾天氣應(yīng)急處理機(jī)制。二是完善居民水、電、氣階梯價(jià)格制度，階梯電價(jià)制度已在全省實(shí)施，積極推進(jìn)代管縣農(nóng)電體制改革。

二、河南以改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化取得的成效和存在問(wèn)題

1.取得的成效

（1）城鎮(zhèn)化率快速提高。2014年，河南省全面落實(shí)《中共河南省委關(guān)于科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》《河南省科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化三年行動(dòng)計(jì)劃》，城鎮(zhèn)化發(fā)展由追求速度向速度和質(zhì)量并舉轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。

（2）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口顯著增加。隨著戶(hù)籍改革和各項(xiàng)配套改革的推進(jìn)，河南省城鎮(zhèn)人口大幅增加，城鎮(zhèn)化率快速提升。2013年全省城鎮(zhèn)常住人口4123萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.8%，與2000年城鎮(zhèn)化率23.2%相比，年均提高1.58個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)同期年均1.35的增幅高0.23個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，河南省城鎮(zhèn)化率與全國(guó)的差距也由2000年的13.02個(gè)百分點(diǎn)縮小為9.93個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年河南省戶(hù)籍制度改革實(shí)施以來(lái)，截至2011年全省共有660萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)，每年新增非農(nóng)業(yè)人口近70萬(wàn)人。

（3）現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系初步形成。河南省加快推進(jìn)“一個(gè)載體，四個(gè)體系建設(shè)”，充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的綜合帶動(dòng)作用，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、土地集約，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著各地區(qū)行政區(qū)劃不斷調(diào)整，河南省城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市形態(tài)進(jìn)一步優(yōu)化。隨著空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需求，城市建成區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不斷增強(qiáng)，全省城市城區(qū)面積由2008年的3332平方公里增至2013年的4658平方公里，城市建成區(qū)面積由2008年的1857平方公里增至2013年的2289平方公里?？h城新區(qū)建設(shè)也獲得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)、復(fù)合型發(fā)展先導(dǎo)區(qū)的框架初步顯現(xiàn)。按照一、二、三產(chǎn)業(yè)復(fù)合和經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人居功能復(fù)合的理念，規(guī)劃了16個(gè)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)和7個(gè)全域城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)。鄭州市國(guó)家區(qū)域性中心城市地位不斷提升，地區(qū)性中心城市組團(tuán)式發(fā)展加快推進(jìn)，縣城規(guī)模持續(xù)壯大，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)功能日益完善。2013年，全省城區(qū)人口有39個(gè)城市城區(qū)規(guī)模超過(guò)20萬(wàn)。

（4）城市城鎮(zhèn)綜合承載能力持續(xù)增強(qiáng)。隨著城鎮(zhèn)投融資改革和土地改革不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)資金多元化籌措機(jī)制和城鎮(zhèn)用地保障機(jī)制不斷完善，對(duì)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入持續(xù)增加，城鎮(zhèn)建設(shè)不斷加快，城市道路、水、電、氣、暖、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施水平不斷提高，城鎮(zhèn)綜合承載力不斷增強(qiáng)，人居環(huán)境顯著改善。

全省城鎮(zhèn)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模逐步擴(kuò)大，2008-2013年累計(jì)完成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資7193億元，2013年完成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資1858億元。2014年，河南省計(jì)劃400個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將向民間資本開(kāi)放，總投資3848億元。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯改善。截止到2014年11月，全省城市道路長(zhǎng)度為11236公里，地下排水管道長(zhǎng)度為18297公里，設(shè)市城市燃?xì)馄占奥蕿?2%，用水普及率為92.2%。全省建成運(yùn)行的污水處理廠(chǎng)達(dá)166座，垃圾處理場(chǎng)(廠(chǎng))127座，城市污水處理率達(dá)到90.0%，生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)89.3%。城市建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到37.6%，人均公園綠地面積達(dá)到9.6平方米，全省擁有園林城市數(shù)量居全國(guó)第3位。

（5）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度加快。河南堅(jiān)持“一基本兩牽動(dòng)”(產(chǎn)業(yè)為基,就業(yè)為本,住房和學(xué)校牽動(dòng))，積極推進(jìn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)改革，讓農(nóng)民真正“進(jìn)得來(lái)、留得住、過(guò)得好”，確保未落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等公共服務(wù)事業(yè)持續(xù)較快發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。

2013年全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口143.1萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)0.3個(gè)百分點(diǎn)；新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)人口90萬(wàn)人，至此，全省轉(zhuǎn)移就業(yè)總量累計(jì)達(dá)到2660萬(wàn)人，其中，省內(nèi)轉(zhuǎn)移人口超過(guò)省外轉(zhuǎn)移人口386萬(wàn)人。全省安居工程保障人群覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，2013年全省各級(jí)政府保障性安居工程開(kāi)工建設(shè)41.95萬(wàn)套，基本建成32萬(wàn)套，安居工程保障人數(shù)達(dá)到94.58萬(wàn)?；窘鉀Q了農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，2013年全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1345萬(wàn)人，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2297萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)4843萬(wàn)人，領(lǐng)取待遇1195萬(wàn)人。社會(huì)保險(xiǎn)待遇不斷提高，企業(yè)退休人員月平均基本養(yǎng)老金達(dá)1950元。

（6）城鄉(xiāng)一體化程度不斷提升。河南省有序推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)村環(huán)境綜合整治全面展開(kāi)，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件顯著改善，新型城鄉(xiāng)關(guān)系正在形成。

2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為22398元，農(nóng)村居民人均純收入為8475元，農(nóng)村居民人均純收入增速連續(xù)4年超過(guò)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步縮小。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不斷增強(qiáng)，2013年完成了215個(gè)農(nóng)村環(huán)境連片綜合整治項(xiàng)目，改造農(nóng)村危房23.3萬(wàn)戶(hù)，新建改建6400公里農(nóng)村公路，新解決農(nóng)村居民696萬(wàn)人飲水安全問(wèn)題，“三山一灘”地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)有序推進(jìn)，幫助1116個(gè)貧困村整村進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)，117萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

2.面臨的問(wèn)題

（1）配套改革滯后。城鎮(zhèn)化改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面，改革不能只在某一方面推進(jìn)較快，必須有相應(yīng)的配套措施與之配合，否則改革就很難達(dá)到預(yù)期的效果。目前，戶(hù)籍制度改革和土地制度改革是加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化亟待解決的問(wèn)題，為此河南省相繼出臺(tái)了大量的改革措施，但成效不明顯。以戶(hù)籍制度改革為例，戶(hù)籍改革不僅僅是將符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市戶(hù)口，關(guān)鍵是教育、醫(yī)療等配套改革能否同步推進(jìn)。

（2）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口訴求的新體現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)換。改革開(kāi)放消除了農(nóng)民工進(jìn)城的制度障礙，農(nóng)民工可以進(jìn)城就業(yè)，但卻不能完全享受城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等公共服務(wù)，有戶(hù)籍無(wú)公共服務(wù)的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，不是真正意義上的市民化。從河南情況看，2600多萬(wàn)進(jìn)城農(nóng)民工完全融入城市的不多，大多數(shù)無(wú)法享受到和城市居民同樣的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等公共福利；農(nóng)民轉(zhuǎn)市民后財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制尚不完善。從另一個(gè)側(cè)面，戶(hù)籍可能對(duì)于一部分長(zhǎng)期工作生活在城市的農(nóng)民工有吸引力，但并不是所有進(jìn)城農(nóng)民工都愿意轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘?hù)籍，一部分人只是希望工作期間能夠享受到城市的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，特別是在教育、醫(yī)療等方面。

（3）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬仍然較大。近年來(lái)，河南城市建設(shè)快速推進(jìn)，建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，城市人口迅速增長(zhǎng)。但是，城市基礎(chǔ)設(shè)施卻沒(méi)有跟上城市建設(shè)步伐，歷史“欠賬”十分嚴(yán)重。大城市和中等城市的城市基礎(chǔ)設(shè)施不完善，嚴(yán)重影響了城市功能的發(fā)揮。地下管網(wǎng)不足，地下管線(xiàn)老化導(dǎo)致的自來(lái)水管爆裂現(xiàn)象頻現(xiàn)，停水、停電現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；燃?xì)夤艿馈⑴瘹夤艿朗鹿暑l發(fā)，管道“跑冒滴漏”嚴(yán)重。供水排水質(zhì)量差，防洪減災(zāi)能力低，逢雨必澇、城市內(nèi)澇現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。城市交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，馬路拉鏈現(xiàn)象屢禁不止。小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重缺項(xiàng)，特別是城鎮(zhèn)燃?xì)狻⑽鬯幚?、垃圾處理、集中供熱等基礎(chǔ)設(shè)施基本處于起步狀態(tài)，難以滿(mǎn)足集聚人口的要求。此外，小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問(wèn)題還表現(xiàn)為“結(jié)構(gòu)性”缺陷：重地上輕地下，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和資金短缺，往往對(duì)道路建設(shè)、環(huán)衛(wèi)保潔等基礎(chǔ)設(shè)施較為重視，而忽視排水、垃圾處理、污水處理等配套設(shè)施建設(shè)。

（4）行政體制僵化。城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制不能適應(yīng)新的發(fā)展要求，影響河南城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展。比如，河南省部分縣經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、人口集聚度高，已經(jīng)達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，但原有行政體征不允許縣改市，主觀(guān)上抑制了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。此外，在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，財(cái)政資源的分配是由行政級(jí)別決定，必然導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)資源向政治中心城市如省會(huì)鄭州、省轄市集中，中小城市和小城鎮(zhèn)財(cái)政支持力度有限，發(fā)展相對(duì)滯后。

三、河南新型城鎮(zhèn)化改革面臨的挑戰(zhàn)和制約因素

1.資金瓶頸

新型城鎮(zhèn)化需要投入巨額公共資金和建設(shè)資金，根據(jù)2013年河南城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施人均水平測(cè)算，每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口需投入5.7萬(wàn)元，按照每年新增200萬(wàn)城鎮(zhèn)人口計(jì)算，大約需要城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資1140億元用于新增人口需要。此外，每年全省還需安排910億元用于提升改造原有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，以上共需投入資金約2000億元以上。但是，隨著河南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重，城建資金缺口依然較大。

2.資源瓶頸

河南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的資源制約，一方面是人均資源占有量較少，另一方面也存在資源集約節(jié)約利用程度不高問(wèn)題。一是城鎮(zhèn)土地集約利用水平不高，2013年，河南城市、縣城、建制鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積均高于全國(guó)平均水平，大城市超強(qiáng)度開(kāi)發(fā)造成過(guò)度擁擠，縣城、小城鎮(zhèn)特別是農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度低，造成土地浪費(fèi)等現(xiàn)象。二是能源供需矛盾進(jìn)一步凸顯，2013年全省能源生產(chǎn)缺口超過(guò)20%，預(yù)計(jì)到2020年，石油供需將長(zhǎng)期緊張，天然氣今后10年的供需矛盾突出，缺口在80%以上。三是水資源壓力依然嚴(yán)峻，水需求壓力持續(xù)增大。四是空間資源利用不足，城鎮(zhèn)空間資源利用總量不足，地下空間利用量占城市建筑總量的比例不足5%。五是再生資源回收利用體系不健全，河南城鎮(zhèn)生活垃圾分類(lèi)減量和再資源化工作尚未全面展開(kāi)，城鎮(zhèn)建筑垃圾利用率不足15%。

3.環(huán)境瓶頸

河南城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來(lái)大量生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。城鎮(zhèn)污染物排放集中，資源環(huán)境超載嚴(yán)重；城市水資源短缺，水生態(tài)系統(tǒng)脆弱；機(jī)動(dòng)車(chē)保有量持續(xù)快速增加，油煙污染嚴(yán)重，霧霾天氣成為公眾熱議話(huà)題，大氣污染凸顯；生活污水、垃圾等廢棄物產(chǎn)生量大幅攀升，固廢排放增加；產(chǎn)、商、住混雜，噪聲污染嚴(yán)重等。

四、以改革破除河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸的對(duì)策

1.調(diào)整行政區(qū)劃，增加城市數(shù)量

積極擴(kuò)大城市數(shù)量，把符合條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、人口集聚程度高的縣或建制鎮(zhèn)升級(jí)為小城市。順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，分類(lèi)設(shè)立城市標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步增加新設(shè)市的數(shù)量。其次，打破市管縣的等級(jí)行政體制，加快推進(jìn)省直管縣體制改革。在10個(gè)縣(市)全面實(shí)行由省直接管理縣的體制基礎(chǔ)上，擴(kuò)大省直管縣體制改革試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步深化省直管縣體制改革。再次，要弱化城市行政級(jí)別，變“以大管小”為“以大帶小”，并在政策安排上更多地考慮和照顧中小城（鎮(zhèn)）的發(fā)展需要。

2.減少行政層級(jí)，逐步實(shí)現(xiàn)政府公共資源的配置與行政級(jí)別脫鉤

現(xiàn)行的等級(jí)化行政管理體制使得上級(jí)城市管理下級(jí)城市，資源隨著行政級(jí)別往上走。不同等級(jí)的城市獲取資源的能力不同，導(dǎo)致了城市間、城鎮(zhèn)間資源配置和公共服務(wù)水平差別拉大。河南省要減少行政等級(jí)干預(yù)分配公共資源，政府公共服務(wù)資源配置必需與行政等級(jí)脫鉤，下放更多的發(fā)展權(quán)到中小城市和小城鎮(zhèn)，使公共資源由按城市行政級(jí)別配置向按人口規(guī)模配置逐步轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)公共資源的配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照人口集聚的程度進(jìn)行測(cè)算，在大中小城市之間實(shí)現(xiàn)公共資源配置均等化。

3.深化土地制度改革，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利

以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，讓農(nóng)民帶著合法土地收益進(jìn)城。探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善征地程序和補(bǔ)償辦法，科學(xué)分配農(nóng)村土地收益，采取多種方式讓失地農(nóng)民能夠充分地享有土地增值收益。同時(shí)減少地方財(cái)政中農(nóng)村增值收益的比重，將土地增值收益主要用于土地征用、土地占補(bǔ)平衡、農(nóng)民失地后就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)支出，使農(nóng)民失地后的生活有保障。

4.加快戶(hù)籍改革和與之配套的公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

推進(jìn)各地區(qū)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)平等對(duì)接，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和市民享受到同質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。各地區(qū)要根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求和自身情況，好放寬落戶(hù)政策。除鄭州外，其他地市應(yīng)全面放開(kāi)落戶(hù)條件，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、勞動(dòng)報(bào)酬、保障房租購(gòu)、醫(yī)療等公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋。大力推進(jìn)縣城和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)建設(shè)，提高其保障能力，破解即使放開(kāi)小城市戶(hù)籍也難以集聚人口的難題。

[1]張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）.

[2]中國(guó)金融40人論壇課題組，周誠(chéng)君.加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化:對(duì)若干重大體制改革問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與政策建議[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013（7）.

[3]許經(jīng)勇.新型城鎮(zhèn)化有賴(lài)于戶(hù)籍、土地制度改革同步推進(jìn)[J].學(xué)習(xí)論壇，2013（7）.

[4]辜勝阻，劉江日，李洪斌.中國(guó)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型方向和配套改革[J].中國(guó)人口科學(xué)，2013（3）.