黃思棉
(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院,廣西 南寧 530004)
[理論探索與研究]
行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)文獻(xiàn)綜述
黃思棉
(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院,廣西 南寧 530004)
近年來,行業(yè)協(xié)會(huì)在促進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化等方面起到重要的作用,越來越多的學(xué)者開始重視行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)方面的研究。目前研究的重點(diǎn)領(lǐng)域主要是對國外發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、行業(yè)協(xié)會(huì)與政府互動(dòng)合作的困境與對策研究以及我國各地區(qū)政府購買公共服務(wù)的具體實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)。本文收集了近年來行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn),梳理、概括及總結(jié)了學(xué)界關(guān)于這方面的研究進(jìn)展,指出了其中的一些不足之處,并展望了未來的研究趨勢。
行業(yè)協(xié)會(huì);政府購買公共服務(wù);文獻(xiàn)綜述
隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變步伐的深入,提供公共物品和公共服務(wù)不再是政府特有的職能,民間要求公共服務(wù)供給主體多元化的呼聲越來越高。政府管理權(quán)力下放,由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理、微觀管理轉(zhuǎn)向間接管理或宏觀管理,由管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府是必然趨勢。非政府組織開始承接政府與企業(yè)“做不好、不愿做、不常做”的事務(wù),逐漸成為政府退出部分公共管理后的重要角色。行業(yè)協(xié)會(huì)作為與政府關(guān)系相當(dāng)密切的一類非政府組織,其在承接政府公共服務(wù)權(quán)力中逐步顯現(xiàn)出重要的地位。當(dāng)前我國的行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展還不夠成熟,再加上我國長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,行業(yè)協(xié)會(huì)很大程度上只有依附于政府才能得以發(fā)展,所以自身的作用沒有得到很好的發(fā)揮。行業(yè)協(xié)會(huì)如何在參與政府采購公共服務(wù)中與政府形成良好的互動(dòng)合作關(guān)系,如何擺脫“二政府”的形象,形成自己獨(dú)立發(fā)展的空間,這是我們要探討和解決的重要問題。本文對行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的研究進(jìn)行概括,梳理總結(jié)了學(xué)界關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的研究進(jìn)展,指出了目前研究中的一些不足之處,并展望了未來的研究趨勢。
在西方,行業(yè)協(xié)會(huì)是一種相對成熟的組織機(jī)構(gòu),西方學(xué)者對行業(yè)協(xié)會(huì)的研究已有上千年的歷史,對行業(yè)協(xié)會(huì)的研究要較我國國內(nèi)學(xué)者要成熟得多。
Doner和schneider從促進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)創(chuàng)建和鞏固的角度,將彌補(bǔ)政府失靈的功能稱為市場支持性(market-supporting)活動(dòng),將彌補(bǔ)市場失靈的功能稱為市場補(bǔ)充(market-complementing)活動(dòng)。在此角度下,行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府采購公共服務(wù)無疑是一種市場支持性活動(dòng)。美國學(xué)者奧爾森從集體行動(dòng)的角度肯定行業(yè)協(xié)會(huì)參照的意義,對行業(yè)組織的集體利益作了區(qū)分,認(rèn)為在相容性原則指導(dǎo)下的行業(yè)組織對同一行業(yè)的各主體而言有助于市場體系的完善和機(jī)制的健全,節(jié)約市場的交易成本,在一定程度上有助于減少市場缺陷和政府缺陷的發(fā)生。從行業(yè)協(xié)會(huì)的作用和功能來看,美國教授萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為,這些自治性中介組織(即行業(yè)協(xié)會(huì))的存在有其堅(jiān)固的基礎(chǔ)——市場機(jī)制局限中對公共需求的回應(yīng)。美國學(xué)者羅伯特·D·帕特南也認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)對于公共領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用,能夠促進(jìn)公共領(lǐng)域的發(fā)展。Steeck、Schmitter和Hollingsworth等制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將行業(yè)協(xié)會(huì)看作與市場、企業(yè)、國家、非正式網(wǎng)絡(luò)并列的第五種制度機(jī)制,共同參與資本主義經(jīng)濟(jì)治理,并通過組織和(強(qiáng)制)成員間的合作行為、與其他協(xié)會(huì)組織訂立集體性合約、變通或影響政府公共政策以及提供能夠影響交易行為和效果的各類信息等方式發(fā)揮作用。
隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷進(jìn)步,公眾對公共服務(wù)的要求也隨之在不斷提高,呼喚政府提供種類更多的、質(zhì)量更好的、范圍更加廣闊的公共服務(wù)。在這樣的背景下,政府也開始尋求新的途徑,在很多領(lǐng)域原先由政府直接提供公共服務(wù)的方式已經(jīng)被替代,政府購買公共服務(wù)已經(jīng)越來越多地出現(xiàn)在當(dāng)今社會(huì)中,行業(yè)協(xié)會(huì)由此參與到政府購買公共服務(wù)中來。隨著我國政府體制改革和創(chuàng)建服務(wù)型政府的逐步推進(jìn),學(xué)術(shù)界對政府如何開展購買公共服務(wù)活動(dòng)方面進(jìn)行的研究已有不少。主要可以分為這么幾類:
(一)對國外行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
由于西方學(xué)者對行業(yè)協(xié)會(huì)在各領(lǐng)域的研究較為成熟,通過總結(jié)和梳理國內(nèi)學(xué)者對國外發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn),可以為我國各地區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)提供借鑒。
吳蘭(2006)認(rèn)為,美、日、德三國行業(yè)協(xié)會(huì)的共同特點(diǎn)是協(xié)會(huì)的職能齊全、定位準(zhǔn)確、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)合理,政府依法對行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理;她認(rèn)為我國政府應(yīng)充分借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軐π袠I(yè)協(xié)會(huì)加以重視,不斷擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)在全國的覆蓋面,理清職能,促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的良性發(fā)展。康宛竹(2009)總結(jié)了國外發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會(huì)的模式差異和共同特征,認(rèn)為美、英行業(yè)協(xié)會(huì)是自由分散的行業(yè)自律管理模式;德國是強(qiáng)制型的行業(yè)管理模式;法國屬于政府與協(xié)會(huì)緊密結(jié)合的行業(yè)管理模式;日本則屬于政府積極推進(jìn)的行業(yè)自律管理模式。這些模式的共同特性是:具有獨(dú)立的運(yùn)作模式、明確的服務(wù)宗旨和專業(yè)化的治理機(jī)制。張汝立、陳書潔(2010)對以英、美、法為代表的西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行了分析,總結(jié)出了政府選擇非營利組織為重要合作伙伴、監(jiān)管職能從狹義向廣義轉(zhuǎn)變、構(gòu)建以彈性磋商和硬性約束為雙重保障的合作機(jī)制和重視由多方參與形成的互助網(wǎng)絡(luò)等經(jīng)驗(yàn);同時(shí)也得出了財(cái)政資金投入不當(dāng)將引起多方非理性行為、政府的戰(zhàn)略規(guī)劃能力不足將制約服務(wù)進(jìn)程和供方能力建設(shè),以及競爭招標(biāo)引發(fā)的合作慣性不利于供方市場充分發(fā)育等教訓(xùn)。
西方發(fā)達(dá)國家的行業(yè)協(xié)會(huì)之所以能做到健康發(fā)展,是因?yàn)樗麄儚谋緡鴩槌霭l(fā),順應(yīng)本國行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的規(guī)律,政府和市場給他們提供廣闊、靈活的發(fā)展空間,這些都是值得我國借鑒和學(xué)習(xí)的。
(二)行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)存在的問題及對策研究
國內(nèi)大部分學(xué)者集中對行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)中存在的問題及解決對策進(jìn)行探討,但由于研究視角的不同,對存在的問題與解決的對策具有不同的見解。筆者將有關(guān)的觀點(diǎn)進(jìn)行了梳理總結(jié)并做簡要述評。康志平(2008)針對行業(yè)協(xié)會(huì)如何做到獨(dú)立自強(qiáng)的問題進(jìn)行研究。首先他認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏獨(dú)立性的原因在于對行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行“雙重管理”的體制,政府未處理好與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系,這導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性得不到應(yīng)有的保障,直接影響了行業(yè)協(xié)會(huì)健康有序的發(fā)展。他提出的解決對策是政府加快職能轉(zhuǎn)變的步伐,加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會(huì)的重視,行業(yè)協(xié)會(huì)管理由集權(quán)化向分權(quán)化發(fā)展,加快行業(yè)協(xié)會(huì)法律體制建設(shè)保障其獨(dú)立性地位以及行業(yè)協(xié)會(huì)自身能力的建設(shè)和完善。蘇明和賈西津(2010)等學(xué)者認(rèn)為,政府自身生產(chǎn)的公共服務(wù)已經(jīng)不能滿足社會(huì)公眾對公共服務(wù)日益增長的需求,政府購買公共服務(wù)將有利于改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,促進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府角色和職能以及實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,最終有利于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展;同時(shí)指出政府購買公共服務(wù)存在著制度不健全、購買數(shù)量不足、購買流程不規(guī)范、協(xié)調(diào)性不足等問題,并提出了建立多元專業(yè)監(jiān)督機(jī)制、擴(kuò)大購買范圍、明確政府職責(zé)等對策。周萍(2011)認(rèn)為政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)存在明顯的本土性問題,主要體現(xiàn)在如下方面:(1)合作缺乏足夠的談判力,行政化傾向依然嚴(yán)重;(2)偶然性隨意性較大,地方發(fā)展不平衡;(3)購買程序規(guī)范程度較低,政府責(zé)任模糊;(4)行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)能力不足,合作范圍受限;(5)服務(wù)評價(jià)和監(jiān)督體系缺失,合作的風(fēng)險(xiǎn)增加。她提出的解決對策有:深化服務(wù)供給體制改革;完善行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行機(jī)制,提高自身服務(wù)能力;加強(qiáng)自身管理體制的運(yùn)作;完善法律法規(guī)體系;鼓勵(lì)創(chuàng)新,注重試點(diǎn)改革。陽盛益(2011)通過對溫州行業(yè)協(xié)會(huì)職能可執(zhí)行實(shí)證分析發(fā)現(xiàn),行業(yè)協(xié)會(huì)往往會(huì)對執(zhí)行的職能的相關(guān)收益和可能成本進(jìn)行比較,如果執(zhí)行效益相當(dāng)于或僅略小于執(zhí)行成本時(shí),行業(yè)協(xié)會(huì)承接這項(xiàng)職能的概率普遍較低。他認(rèn)為地方政府應(yīng)重新定位行業(yè)協(xié)會(huì)基本職能并認(rèn)真考量職能的可執(zhí)行性,針對不同的職能應(yīng)提供相應(yīng)匹配的資源條件,從而調(diào)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)的參與積極性,另外地方政府可以制定購買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)政策,對執(zhí)行成本高、收益低的職能項(xiàng)提供補(bǔ)貼機(jī)制。毛艾楠(2012)認(rèn)為,行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)過程中存在以下問題:(1)政會(huì)不分,官辦色彩濃厚,政府掌權(quán)沒有完全下放給行業(yè)協(xié)會(huì);(2)政府對行業(yè)協(xié)會(huì)的職能劃分不明確且行業(yè)協(xié)會(huì)自身缺乏獨(dú)立性,依附性強(qiáng),存在“雙重政府”現(xiàn)象;(3)政府職能轉(zhuǎn)變不到位。他提出的解決對策是:在政府層面加強(qiáng)和完善政府職能轉(zhuǎn)變,理順政會(huì)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政企分開,制定相關(guān)的法律制度,保障行業(yè)協(xié)會(huì)基本權(quán)益;在行業(yè)協(xié)會(huì)層面做到權(quán)責(zé)分明,加強(qiáng)組織建設(shè),減弱對政府部門的依附性,加強(qiáng)自身能力建設(shè),引進(jìn)專業(yè)人才。李澤華(2014)認(rèn)為制約我國行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的根本原因在于我國政府對行業(yè)協(xié)會(huì)不夠重視,主要表現(xiàn)在權(quán)力沒有下放、立法缺失、官本位主義思想未改變等。其與江華(2012)都提出的解決對策是:明確行業(yè)協(xié)會(huì)職能,取消禁止在同一行業(yè)中設(shè)置多個(gè)全國性的行業(yè)協(xié)會(huì)的限制,引入競爭機(jī)制;政府應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范好行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立條件,實(shí)行“一業(yè)多會(huì)”,引入競爭機(jī)制,促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范、有序、健康發(fā)展。
上述文獻(xiàn)研究對于行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)過程中存在的問題總結(jié)都比較一致,學(xué)者們提出的解決對策涉及的范圍也有一定的針對性,但研究的方向也還存在某些缺漏和不足。例如,大部分學(xué)者都提到對行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行“雙重管理體制”存在很大的弊端,是使其缺乏獨(dú)立性,對政府產(chǎn)生依賴性的根源,但對行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管體制機(jī)制的建設(shè)和重構(gòu)方面少有研究。再如,大部分學(xué)者都提出行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門政會(huì)不分、邊界模糊導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)民主程度不高、自組織能力不足以及行業(yè)代表性差等問題,其實(shí)這是政會(huì)關(guān)系的核心問題,是我國行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展中亟需解決的最普遍、最困惑的問題。針對這個(gè)問題,多側(cè)重從政府方面來研究,希望通過政府轉(zhuǎn)變職能和權(quán)力下放等方式來減少對行業(yè)協(xié)會(huì)的依賴,然而卻忽略了這種依賴關(guān)系是相互的,筆者認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會(huì)方面的研究,特別是策略層面和行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長或其管理者行動(dòng)層面的研究。
(三)我國各地區(qū)政府購買公共服務(wù)的具體實(shí)踐活動(dòng)研究
近幾年來,隨著社會(huì)改革和政府職能轉(zhuǎn)變步伐的進(jìn)一步深入,我國部分先進(jìn)省份早已存在行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng),且取得較好的成效。與此相應(yīng),有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的研究也出現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢。筆者希望總結(jié)國內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)以及發(fā)展模式,以期對其他地區(qū)起到指導(dǎo)和示范作用。
羅觀翠和王軍芳(2008)對香港地區(qū)政府購買公共服務(wù)的情況進(jìn)行了總結(jié),針對內(nèi)地的實(shí)際情況,她們認(rèn)為要做好政府購買公共服務(wù)需要解決政府的角色與定位、民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育和運(yùn)營以及政府與民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系這三大問題。李麗(2010)總結(jié)了國內(nèi)政會(huì)合作發(fā)展較具特色的地區(qū)(江蘇宜興、河北、山東、深圳及廣東)的成功經(jīng)驗(yàn),她認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)與政府要在項(xiàng)目合作中取得成功,必須具備以下條件:(1)要具有配套制度的支持;(2)嚴(yán)格的項(xiàng)目審定過程;(3)建立項(xiàng)目后要設(shè)立專門的評估制度。江華、何賓(2011)通過比較南京市“自上而下”型與溫州市“自下而上”型兩種生發(fā)方式不同的行業(yè)協(xié)會(huì),對兩市在政策制定和執(zhí)行過程的參與程度方面做了實(shí)踐調(diào)查,結(jié)果顯示:由于行業(yè)協(xié)會(huì)生發(fā)方式的不同,南京市行業(yè)協(xié)會(huì)多代表和服務(wù)于政府的利益,政策參與多來自于政府的要求;而溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)則更多反映會(huì)員的直接利益訴求,政策參與主要為實(shí)現(xiàn)自身的利益,因此比南京市行業(yè)協(xié)會(huì)在政策參與方面就更積極主動(dòng)得多了。梁國?。?012)指出地方政府與南海鋁型材行業(yè)協(xié)會(huì)互動(dòng)合作關(guān)系存在的問題:(1)缺乏溝通、互信機(jī)制;(2)管理錯(cuò)位;(3)政會(huì)職能不明晰。他提出的解決措施有:建立政會(huì)間委托——代理模式;實(shí)行憑單制原則;建立授權(quán)監(jiān)理機(jī)制;實(shí)施合同外包制。周瑩、江華等(2015)分析了行業(yè)協(xié)會(huì)自主參與環(huán)境治理的可能性在于:(1)政府絕對主導(dǎo)地位的環(huán)境治理模式容易導(dǎo)致環(huán)境治理失靈;(2)我國行業(yè)協(xié)會(huì)的快速發(fā)展使之實(shí)施環(huán)境治理成為可能。他根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為:行業(yè)協(xié)會(huì)在手機(jī)行業(yè)污染信息、創(chuàng)新治理工藝、污染規(guī)?;幚砗椭贫ㄐ袠I(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等方面比環(huán)保部門和個(gè)體企業(yè)更具優(yōu)勢,治理效果更好,有效彌補(bǔ)了政府和個(gè)體企業(yè)的不足。
從有關(guān)文獻(xiàn)研究不難發(fā)現(xiàn),對行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的研究有進(jìn)一步細(xì)化的趨勢。例如,通過對比生發(fā)方式不同的行業(yè)協(xié)會(huì)在政策制定和執(zhí)行過程的積極性和主動(dòng)性,更清晰地為我們剖析了行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏獨(dú)立性、自主性的原因,從而得出了行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人應(yīng)以維護(hù)會(huì)員利益為目標(biāo),以推動(dòng)行業(yè)發(fā)展為宗旨,規(guī)范協(xié)會(huì)運(yùn)行機(jī)制,增強(qiáng)協(xié)會(huì)的自立精神,減少對政府的依附性。再如,對行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的研究領(lǐng)域有所擴(kuò)展,具體研究行業(yè)協(xié)會(huì)參與(而且是自愿參與)環(huán)境治理的可能性分析,充分說明了行業(yè)協(xié)會(huì)確實(shí)有承接公共服務(wù)的能力。
從研究內(nèi)容上來看,大部分學(xué)者從行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀、存在問題及其成因、經(jīng)驗(yàn)借鑒以及解決方案和模式進(jìn)行探討。對于我國行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)存在問題及其成因,學(xué)界看法基本一致,認(rèn)為現(xiàn)行“雙重管理體制”、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、行業(yè)協(xié)會(huì)法律體制不完善、監(jiān)督和評估機(jī)制欠缺、行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏完備的運(yùn)行機(jī)制且獨(dú)立性差是我國行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的主要阻礙因素。對于這些阻礙因素,學(xué)者普遍認(rèn)為要變革雙重管理體制,從根本上消除行業(yè)協(xié)會(huì)對政府的依賴性。從近年來的研究文獻(xiàn)上看,目前對行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)研究的實(shí)證分析較多,定量分析還比較少;實(shí)證研究大多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),研究范圍還不夠全面。另外,一套完善的政會(huì)合作機(jī)制體制應(yīng)包括完善的法律法規(guī)體系,明確規(guī)定政會(huì)合作的具體項(xiàng)目和職能范圍,以及完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和公眾評估系統(tǒng)。筆者認(rèn)為,目前我國還沒有統(tǒng)一專業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)法律體制,更沒有社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和公眾評估系統(tǒng),因此我國行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)還處在初級階段,今后應(yīng)該著重于行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)機(jī)制、體制上的研究。
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1673-0046(2015)10-0107-03
廣西高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“區(qū)域社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心”資助,課題名稱:廣西行業(yè)協(xié)會(huì)參與政府購買公共服務(wù)的困境與對策研究(項(xiàng)目編號(hào):JDCX201501006)的階段性成果
太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)2015年10期