陳家喜 黃慧丹

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。在十二屆全國人大三次會議上海代表團會議上，習(xí)近平總書記指出，“全面從嚴(yán)治黨，是我們黨在新形勢下進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭的根本保證。關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏”。在全面從嚴(yán)治黨的背景下,“制度治黨”的提出有別于傳統(tǒng)意義上的黨的制度建設(shè)，后者的著眼點在于黨內(nèi)制度缺失所導(dǎo)致的非制度化現(xiàn)象，通過制定黨內(nèi)法規(guī)和增設(shè)制度規(guī)章來實現(xiàn)黨的活動規(guī)范化運行；制度治黨著重點不是制度的供給問題，而是制度體系的銜接匹配，制度規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行以及制度文化的孕育建構(gòu)問題。

一、作為政黨治理方式的制度治黨

制度理論認為，制度環(huán)境是影響組織形成和運行的重要因素，組織在制度環(huán)境的壓力下易形成合法性的運行機制。如果組織的結(jié)構(gòu)或者組織內(nèi)成員的行為不符合法規(guī)，得不到相關(guān)利益者的認可，組織就可能會失敗。組織內(nèi)的成員作為組織運行和建設(shè)的參與者，他們行為方式的重組變化易導(dǎo)致制度環(huán)境的變化。[1]制度是組織成員共同遵守的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則；黨的制度是體現(xiàn)黨的整體意志、黨組織和全體黨員必須共同遵守的各種行為規(guī)范的總和。從執(zhí)政黨的制度功能來看，它主要發(fā)揮著規(guī)范黨員行為邊界、構(gòu)建組織運行程序、約束黨的干部權(quán)力行使以及維護上級組織權(quán)威等方面的作用。黨制度化的水平是檢驗政黨生命力的重要指標(biāo)。高度制度化的政黨具有更強的組織穩(wěn)定性和政治合法性，與民眾聯(lián)系更為緊密，黨員對黨的意識形態(tài)的認同度也更高。弱制度化的政黨更容易出現(xiàn)領(lǐng)袖爭端、內(nèi)部沖突、黨內(nèi)分裂，也更容易被外部環(huán)境所沖擊。

制度治黨是政黨治理的一種形式。政黨治理是與國家治理對應(yīng)的概念，是指執(zhí)政黨對于黨內(nèi)精英、組織和黨員的內(nèi)部管理。政黨治理可以使用法規(guī)和制度，可以依賴于精英和領(lǐng)袖，也可以遵循道德教化，或者意識形態(tài)宣傳。相比較而言，制度治黨是政黨運用制度手段對黨的組織、領(lǐng)袖和干部以及普通黨員進行管理和約束，遵從黨的組織紀(jì)律，保持對黨忠誠的治理形態(tài)。政黨治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是政黨制度化程度高，政黨的內(nèi)部治理有賴于制度而非個別領(lǐng)袖，通過制度手段來重構(gòu)黨的組織、干部、作風(fēng)、反腐和思想建設(shè)，全面提升執(zhí)政黨的價值擴散、組織整合、社會滲透、自我凈化和政黨適應(yīng)等治理能力。

中國共產(chǎn)黨成立94年，執(zhí)政66年，推進改革37年，成功領(lǐng)導(dǎo)了中國革命、建設(shè)與改革的宏大事業(yè)，不僅取得了世人矚目的成就，也形成了制度建設(shè)的基本經(jīng)驗和獨特優(yōu)勢。在長期的革命和執(zhí)政歷程中，中國共產(chǎn)黨構(gòu)建了一整套嚴(yán)密的制度體系，它以黨章為核心，以民主集中制為原則，以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、監(jiān)督制度、民主制度以及工作制度和保障制度等為主干的制度體系，具有強大的政治優(yōu)越性與制度適應(yīng)性，保障了組織運行的規(guī)范化和科學(xué)化。

長期以來，我們對于制度建設(shè)的認識局限于“制度供給”層面，強調(diào)要構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，強調(diào)不斷進行“制度改革”和“制度創(chuàng)新”，而忽略甚至漠視制度執(zhí)行和制度意識層面，結(jié)果執(zhí)政黨的制度建設(shè)出現(xiàn)令人吊詭的現(xiàn)象：一方面制度體系紛繁龐雜，制度內(nèi)容密密麻麻；另一方面“嚴(yán)格立法，普遍違法，選擇執(zhí)法，誰也沒法”，制度流于形式、人治強于法治的現(xiàn)象十分普遍。從政黨治理現(xiàn)代化的高度重新審視制度治黨的重要意義，要求把制度體系的嚴(yán)密性和銜接性，與制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性和公正性，以及制度文化的至上性和普遍性結(jié)合起來，構(gòu)建具有高度制度化的現(xiàn)代化政黨。

在全面從嚴(yán)治黨的政治背景下，制度治黨是中國共產(chǎn)黨進行政黨治理現(xiàn)代化的必然選擇，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本前提。面臨執(zhí)政環(huán)境的變化、執(zhí)政風(fēng)險的增加以及推進國家治理現(xiàn)代化的擔(dān)當(dāng)，執(zhí)政黨必須增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，把內(nèi)部治理的現(xiàn)代化作為治國理政的基本前提。習(xí)近平同志指出，“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰”。政黨治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代政黨建設(shè)的基本目標(biāo)，是建設(shè)具有現(xiàn)代化意識、組織和能力的政黨。黨的制度具有調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、指導(dǎo)黨內(nèi)生活、規(guī)范黨員行為、解決黨內(nèi)問題、維護黨內(nèi)秩序、集中并實現(xiàn)黨的意志等重大作用。通過制度治黨構(gòu)建高度制度化的執(zhí)政黨，使用制度手段規(guī)范黨的領(lǐng)袖、組織和黨員行為，是黨自身發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)志，是實現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。因此，制度治黨不能局限于修修補補具體的制度漏洞，也不是單純的出臺法規(guī)文件、制定制度條例，而是在全面深化改革的歷史方位上進行執(zhí)政黨自我重塑，建設(shè)具有制度穩(wěn)定性、制度適應(yīng)性和制度先進性的現(xiàn)代化政黨。

二、探究制度得不到遵從的原因

然而，現(xiàn)實中制度執(zhí)行和遵從卻并不如人意。制度運行中的空置懸浮、制度被隨意更改、人治代替法治，制度被象征性執(zhí)行、消極性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、抗拒不執(zhí)行的現(xiàn)象屢見不鮮，政黨制度化建設(shè)仍然任重道遠。究其原因，主要在如下方面：

其一，“一把手”用“任性”的權(quán)力破壞制度。黨的“一把手”對其他黨員干部的行為具有示范作用，形成一種上行下效的影響力?！耙话咽帧笔欠褡袷攸h紀(jì)法規(guī)很大程度上影響了黨和國家的命運，制度治黨關(guān)鍵在于用制度管治黨的“一把手”。黨的“一把手”的制度之籠是否完善、堅固和科學(xué)有效，是否愿意行走在制度的紅線之內(nèi)至關(guān)重要。根據(jù)中紀(jì)委統(tǒng)計，十八大以來受過紀(jì)律處分的黨政機關(guān)縣處級以上干部，一把手占了30%以上。在35位省部級落馬高管中，超過60%的人擔(dān)任過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部正職。[2]2014年廳級落馬官員密集，2014年平均有兩到三位廳級干部被查，公布的400起因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的案件中，有近四成屬于一把手。[3]制度的制定與廢止憑個人喜好，有的干脆將制度生成作為一種政績，致使制度不斷生成又不斷失效，“制度隨人走”的現(xiàn)象較為突出。這種粗放式的制度管理，制度的不可持續(xù)性和不嚴(yán)密性不言而喻。

其二，黨內(nèi)潛規(guī)則的運行腐蝕制度。黨內(nèi)潛規(guī)則是與黨章相違背的具有隱蔽、功利性、排他性、實用性的特征存在黨內(nèi)實際應(yīng)用于黨內(nèi)生活的非正式制度。它的實質(zhì)是權(quán)力意志規(guī)則，表現(xiàn)為暗箱操作、辦事托關(guān)系、唯上不唯下、上有政策下有對策、任人唯親、政績好不如和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好等。[4]在2012年12月至2015年3月，全國共查處違反中共“八項規(guī)定”精神問題82693起，處理黨員干部109047人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分35456人。[5]部分黨員干部不僅無視黨紀(jì)法規(guī)，熱衷于按潛規(guī)則行事，嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)政治生態(tài)。黨內(nèi)潛規(guī)則的盛行將黨章法規(guī)空架，導(dǎo)致對制度執(zhí)行不認真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策；違反和規(guī)避制度的行為缺乏嚴(yán)肅追究問責(zé)，不是按制度辦事，而習(xí)慣于按領(lǐng)導(dǎo)“指示”辦事。

其三，約束權(quán)力的制度框架存在漏洞。制度得不到執(zhí)行的原因或是緣于制度本身的缺陷，或是源于制度抽象籠統(tǒng)，原則多、可供操作的少，在實踐中很難貫徹；或是制度缺乏配套制度，沒有形成制度的運行機制，使制度難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。2012年6月，中央首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在2.3萬件的中央出臺的文件中有1178件關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，1178件中又有322件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止，369件被宣告失效；剩余繼續(xù)有效的487件還有42件需要進行適當(dāng)修改。[6]某種意義上看，當(dāng)前黨內(nèi)不是制度太少，而是制度太多，“制度浪費”現(xiàn)象比較突出。在黨的建設(shè)制度演繹的過程中，一個制度出了問題，就再制定另外一個制度來進行彌補和解決，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，結(jié)果制度越來越多，往往造成前后矛盾、執(zhí)行困難，反而失去效率與效力。此外，黨內(nèi)法規(guī)體系缺乏整體性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性，體現(xiàn)為“三多三少”，即應(yīng)急性、臨時性的規(guī)定多，注重長效治本的規(guī)定少；正面規(guī)范行為的規(guī)定多，違反規(guī)定的處置追究措施少；一般性的規(guī)定多，具體可操作的程序規(guī)定少等。

其四，黨內(nèi)制度執(zhí)行剛性不足。制定制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。制度治黨的核心是制度在黨內(nèi)得到不打折扣地貫徹和執(zhí)行。制度的力量來自于兩個層面：一是制度是相對穩(wěn)定的，變動不居的制度是難以得到遵守和執(zhí)行的。二是制度必須得到不折不扣、公正、不偏不倚、一視同仁地執(zhí)行。某些具體制度運行不規(guī)范、執(zhí)行不嚴(yán)格導(dǎo)致剛性不足。從黨內(nèi)生活觀察，目前黨的思想教育、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等呈現(xiàn)出一些制度不健全、制度運行不規(guī)范、制度執(zhí)行不嚴(yán)格等問題。在黨內(nèi)政治生活中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)黨員干部因為貪污受賄受到懲處，卻極少聽到有誰會因為違反了黨內(nèi)程序規(guī)范受到處理的，這就必然縱容一些黨員干部違反黨內(nèi)制度規(guī)范，尤其是在一些程序性規(guī)定上任意變通，把黨內(nèi)程序規(guī)范當(dāng)成橡皮筋任意伸縮。在現(xiàn)實中制度被“寫在紙上、掛在墻上，卻不落實到行動上”，違反和規(guī)避制度的行為，缺乏嚴(yán)肅追究問責(zé)，產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，制度淪為“稻草人”、“紙老虎”。如何讓執(zhí)政黨的制度成為管黨、治吏、用權(quán)的最高規(guī)范，避免出現(xiàn)制度被隨意更改、制度被空置虛置、制度流于形式、制度隨領(lǐng)導(dǎo)人的意志轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移的情況，將制度執(zhí)行和制度遵從作為制度治黨的重心所在。

三、讓制度成為從嚴(yán)治黨的有效工具

中國共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政能力、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、組織紀(jì)律以及干部作風(fēng)等都與國家治理密切關(guān)聯(lián)。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，不僅對執(zhí)政黨治國理政的能力提出了新的要求，也對執(zhí)政黨的內(nèi)部治理提出新的挑戰(zhàn)。制度治黨就是要構(gòu)成有利于推動全面深化改革的黨內(nèi)制度環(huán)境，要把黨的自身建設(shè)作為主攻方向，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治生態(tài)下，優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)的前提是優(yōu)化政黨治理結(jié)構(gòu)。通過黨的治理體系改革，構(gòu)建層次合理、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、高效便捷和運行順暢的黨內(nèi)權(quán)力運行體系，推動橫向治理與縱向治理結(jié)構(gòu)的順暢銜接，以執(zhí)政黨內(nèi)部結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化帶動國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。

黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨。關(guān)于制度治黨的認識很容易陷入制度建設(shè)的窠臼，把制度供給和制度完善作為治黨的重心，這樣一來不僅與全面從嚴(yán)治黨的政治背景相去甚遠，也與新時期制度治黨的內(nèi)在要求完全背離。習(xí)近平總書記指出：“最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進行制度建設(shè)，不斷增強黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性，既要有實體性制度，又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，推進黨的建設(shè)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。”

加強黨內(nèi)制度體系的重塑。黨的法規(guī)制度重塑屬于頂層設(shè)計層面，是推進制度治黨的基本前提，因此要有清晰的路線圖和規(guī)劃案。好的法規(guī)制度一定是對客觀規(guī)律的把握、一定是科學(xué)立法和民主立法的結(jié)果、一定是系統(tǒng)而嚴(yán)謹?shù)?、一定是適用而簡便的。每一項制度的出臺，把民主、平等、系統(tǒng)、科學(xué)的理念貫徹到制度設(shè)計的每一個環(huán)節(jié)，必須考慮其是否符合客觀實際和黨的組織機構(gòu)、黨的活動和黨的肌體的運轉(zhuǎn)規(guī)律，保證制度設(shè)計的質(zhì)量和水平。注重黨內(nèi)各項制度的配套銜接，要把每項制度放在整個制度體系中去規(guī)劃與把握，遵循邏輯一致的原則，使各項制度相互銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。要把基本制度與具體制度、基本法規(guī)制度與具體實施細則協(xié)調(diào)起來，使得制度在未執(zhí)行之前發(fā)出的信號方向保持高度一致，即使在執(zhí)行中發(fā)生沖突也有明確的協(xié)調(diào)原則和依據(jù)，從而達到彼此契合、互為補充、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的效果。加強黨的制度與國家法律的銜接與遵從，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)善于將自己的執(zhí)政綱領(lǐng)、戰(zhàn)略與理念轉(zhuǎn)換為具體的法律，運用法治化的方式確保執(zhí)政的有效性。

嚴(yán)格執(zhí)行黨的制度。從西方政黨黨紀(jì)監(jiān)督的經(jīng)驗來看，黨的紀(jì)律監(jiān)督十分注重和制度建設(shè)結(jié)合起來。通過制度化的黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建黨紀(jì)監(jiān)督的框架，明晰違紀(jì)的情形及懲處的方式，做到有章可循、有法可依、違章必究。[7]制度的生命力在于執(zhí)行，從中央到地方各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要主動遵守制度、帶頭執(zhí)行制度。強化剛性執(zhí)行，把科學(xué)的制度設(shè)計、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、有力的檢查懲處結(jié)合起來，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，切實維護制度的嚴(yán)肅性權(quán)威性。一般而言，一個嚴(yán)重問題的發(fā)生，必然起源于微小的禍端，由于不作為而不斷擴大，成為責(zé)任的“傳花鼓”，一發(fā)不可收拾。因此，必須建立責(zé)任回溯的制度，不僅注重問題發(fā)生的共時性責(zé)任，更加注重問題發(fā)展的歷時性責(zé)任，提高制度的執(zhí)行力。

培育黨員干部遵從黨內(nèi)制度的意識和觀念。黨內(nèi)制度不僅包括正式制度，也包括非正式制度，一些不成文但行之有效的規(guī)則，也包括實際運行中的破壞正式制度的潛規(guī)則。制度治黨不單是要實現(xiàn)黨的組織規(guī)范化和運行程序化，更重要的是通過制度意識的培育，形成黨內(nèi)遵從制度崇尚制度的政黨文化，為實現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化提供制度保證。從政黨組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)出發(fā)，一個政黨大體上是由政黨精英、組織和黨員三個主體所構(gòu)成。制度治黨就是要求制度成為黨內(nèi)各主體共同信奉和遵從的最高準(zhǔn)則，內(nèi)化為日常的行為規(guī)范；運用制度約束政黨精英的用權(quán)行為，強化各級組織運行的制度規(guī)范，突出黨員的制度意識。

[1]湛正群.組織制度理論:研究的問題、觀點與進展[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2006（ 4） .

[2]雨默.把手屢涉貪腐案敲響監(jiān)管警鐘[E B/OL].新華網(wǎng)，2014-7-24.

[3]張磊.省區(qū)市反腐也是蠻拼的[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2015-4-4.

[4]周敬青.破除黨內(nèi)潛規(guī)則要靠制度[J].中共天津市委黨校學(xué)報，2014（ 2）.

[5]黃樹賢.全國共查處違反八項規(guī)定精神問題82693起[E B/OL].中紀(jì)委網(wǎng)站，2015-4-23.

[6]中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成[N].人民日報，2014-11-18.

[7]陳家喜，黃衛(wèi)平.西方一些發(fā)達國家黨紀(jì)監(jiān)督的做法及其啟示[J].當(dāng)代世界與社會主義，2014（1）.