美國(guó)第一條私營(yíng)資金建造的收費(fèi)公路，最后的結(jié)局是政府不得不花巨資贖回以提前終結(jié)這個(gè)PPP項(xiàng)目，留下諸多教訓(xùn)。

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王茵（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)助理教授）

加州91號(hào)公路位于美國(guó)加利福尼亞州南部，是一條東西走向的免費(fèi)高速公路，其中有一段經(jīng)過(guò)橙縣（Orange County）與河岸縣（Riverside County），作為連接橙縣的商業(yè)中心和河岸縣的居民區(qū)的交通要道，自1980年代末1990年代初，由于當(dāng)?shù)乜焖俚慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、人口膨脹和城市擴(kuò)張，橙縣境內(nèi)的91號(hào)公路變得異常擁堵。

在政府財(cái)政緊縮、交通設(shè)施需求日益增加的大環(huán)境下，加州政府決定借助PPP調(diào)動(dòng)私營(yíng)資金、利用市場(chǎng)力量來(lái)建造一個(gè)名為“加州91號(hào)快速路”的項(xiàng)目。

橙縣境內(nèi)現(xiàn)有的91號(hào)公路約10英里長(zhǎng)，雙向共八車道。而這個(gè)項(xiàng)目是在這段路兩向車道的中間地帶（修建時(shí)已經(jīng)預(yù)留出來(lái)）增加雙向共四條收費(fèi)車道。當(dāng)交通變得擁堵時(shí)，駕駛員可以選擇付費(fèi)使用中間的收費(fèi)車道以節(jié)約行車時(shí)間，而三人以上共乘的車輛可以免費(fèi)使用收費(fèi)車道，同時(shí)外面的八車道始終保持免費(fèi)。

加州交通部以及橙縣交通局與私營(yíng)合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號(hào)快速路”項(xiàng)目簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同。

根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)，包括設(shè)計(jì)、融資、建造以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。同時(shí)，合同規(guī)定在項(xiàng)目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運(yùn)營(yíng)權(quán)并獨(dú)享該項(xiàng)目的全部收益。這個(gè)項(xiàng)目的最終造價(jià)是1.3億美金，其中包括2000萬(wàn)CPTC的直接投資，其余的是CPTC的銀行貸款。

“加州91號(hào)快速路”于1995年12月順利完工并投入使用，成為是美國(guó)交通史上的一個(gè)創(chuàng)舉：它是美國(guó)50年以來(lái)第一條利用私營(yíng)資金建造的收費(fèi)公路，是美國(guó)第一個(gè)使用浮動(dòng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)公路，也是世界上第一個(gè)使用電子收費(fèi)卡進(jìn)行全自動(dòng)收費(fèi)的公路。

值得注意的是當(dāng)時(shí)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同中包含了一項(xiàng)非競(jìng)爭(zhēng)條款（也稱為排他性條款）：政府承諾在2030年之前不在該項(xiàng)目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競(jìng)爭(zhēng)性的道路，或者升級(jí)、拓寬具有競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)有道路。私營(yíng)方CPTC稱這一項(xiàng)條款對(duì)保護(hù)項(xiàng)目的合理收益至關(guān)重要。而這在當(dāng)時(shí)國(guó)際上的高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中也是一種常見(jiàn)的做法。

“加州91號(hào)快速路”在投入使用后的最初幾年極大地緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌〒矶?，有效地提高了行車安全，同時(shí)私營(yíng)方也獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)收益。然而由于橙縣在1990年代末持續(xù)、快速地發(fā)展，當(dāng)?shù)亟煌ǔ鲂辛抗?jié)節(jié)攀升，91號(hào)公路上的交通擁堵和安全問(wèn)題又再一次地?cái)[在了政府面前。

迫于當(dāng)?shù)孛癖姷膲毫σ约懊襟w的轟炸，加州交通部在猶豫多次后，于1999年1月宣布將在91號(hào)公路上新建車道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。加州交通部解釋這樣做的一部分原因是為了降低交通事故率、提高行車安全，因?yàn)楦鶕?jù)91號(hào)快速路的特許經(jīng)營(yíng)合同，安全因素可以免除來(lái)自非競(jìng)爭(zhēng)條款的限制。

然而，私營(yíng)方并不接受加州交通部的這種說(shuō)法，2個(gè)月后直接把加州交通部告上了法院。

私營(yíng)方稱加州交通部拓寬91號(hào)公路的計(jì)劃違反了PPP合同中的非競(jìng)爭(zhēng)條款，并要求其對(duì)此進(jìn)行賠償。在法院的調(diào)解下，政府和私營(yíng)方于1999年10月達(dá)成了協(xié)議。

而這份調(diào)解協(xié)議不僅重申而且進(jìn)一步詳細(xì)解釋了非競(jìng)爭(zhēng)條款的內(nèi)涵。法院稱該調(diào)解協(xié)議的目的是為了“保護(hù)私營(yíng)方的原始投資以及該項(xiàng)目的合理收益”，同時(shí)“限制加州交通部在非競(jìng)爭(zhēng)條款所保護(hù)的地理范圍內(nèi)建設(shè)任何公共交通設(shè)施，并限制加州交通部以任何方式負(fù)面地影響該項(xiàng)目的車流量以及收益”。

此后加州交通部與橙縣交通局經(jīng)過(guò)多方嘗試，最終于2002年以近2.1億美元（比原來(lái)的項(xiàng)目造價(jià)多了8000萬(wàn)）的價(jià)格回購(gòu)了“加州91號(hào)快速路”，才得以解決非競(jìng)爭(zhēng)條款的限制。自2003年起，“加州91號(hào)快速路”作為一個(gè)政府收費(fèi)公路項(xiàng)目由橙縣交通局運(yùn)營(yíng)管理。

這個(gè)PPP項(xiàng)目最終以政府回購(gòu)的方式提前終結(jié)，也留給了我們很多的思考。比如，政府如何在協(xié)商PPP合同時(shí)克服信息不對(duì)稱的劣勢(shì)，設(shè)計(jì)出合理的合同條款，平衡私營(yíng)利益和公共利益？同時(shí)，在出現(xiàn)政府違約行為時(shí)，應(yīng)該如何維護(hù)PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作，有效地保護(hù)私營(yíng)方的利益？

此外，一個(gè)更深刻的問(wèn)題是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，而這期間的社會(huì)發(fā)展、城市變化會(huì)帶來(lái)很多不確定的因素。政府如何才能夠在設(shè)定詳細(xì)、明確的合同條款時(shí)為將來(lái)的發(fā)展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調(diào)整的空間，更好地保護(hù)社會(huì)公共利益？