楊軍安

一、前 言

20世紀(jì)60年代中期以來(lái)，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)派遣就業(yè)一直呈穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)，無(wú)論絕對(duì)數(shù)量還是相對(duì)數(shù)量都快速上升，逐漸為社會(huì)接受和認(rèn)可。作為一種新型的勞動(dòng)關(guān)系，我國(guó)勞務(wù)派遣市場(chǎng)在20世紀(jì)80年代開始發(fā)展，規(guī)模迅速擴(kuò)大，進(jìn)入21世紀(jì)以后，呈現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)公有制企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位的派遣勞動(dòng)者有約2500萬(wàn)人，如果加上非公有制企業(yè)就達(dá)到近6000萬(wàn)（全國(guó)總工會(huì)，2011）。2013年7月1日，新修訂的《勞動(dòng)合同法》正式實(shí)施，其中的勞務(wù)派遣行政許可等條款規(guī)定對(duì)勞務(wù)派遣市場(chǎng)和用工企業(yè)產(chǎn)生重大影響。因此有必要對(duì)勞務(wù)派遣模式進(jìn)行重新研究，創(chuàng)新制度安排，來(lái)保障勞務(wù)派遣的有序發(fā)展。

我國(guó)學(xué)者對(duì)勞動(dòng)派遣制度依然有不同看法。由于勞動(dòng)派遣中存在同工不同酬、缺乏勞動(dòng)保障等不正常的現(xiàn)象，尹明生等人旗幟鮮明地提出了反對(duì)觀點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)有公共就業(yè)機(jī)構(gòu)能夠完成勞務(wù)派遣的功能，可以考慮廢除勞務(wù)派遣制度。更多學(xué)者持支持觀點(diǎn)，提出要在規(guī)范中去發(fā)展。董保華在論述我國(guó)勞務(wù)派遣的超常發(fā)展后，認(rèn)為當(dāng)前各地方政府采取的措施中疏導(dǎo)比堵塞效果更明顯。趙耀認(rèn)為有必要重新審視勞務(wù)派遣的“三性”（臨時(shí)性、輔助性和替代性），在立法和法律層面推動(dòng)勞務(wù)派遣的發(fā)展。平力群、陳玉萍等對(duì)國(guó)外勞務(wù)派遣制度快速發(fā)展原因進(jìn)行了分析，并詳細(xì)介紹了日本、德國(guó)、法國(guó)和美國(guó)勞動(dòng)派遣法律制度。劉大衛(wèi)在對(duì)上海35家勞務(wù)派遣用工企業(yè)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)用工穩(wěn)定性較差、歸屬感很低、隨機(jī)性較大等問(wèn)題。以上研究對(duì)各方面問(wèn)題分析比較透徹，但就勞動(dòng)派遣模式和制度創(chuàng)新方面缺少新意，缺少可操作性的措施和方法。

二、我國(guó)勞務(wù)派遣發(fā)展現(xiàn)狀

新修訂的《勞動(dòng)合同法》中已經(jīng)明確“勞動(dòng)合同用工是我國(guó)的企業(yè)基本用工形式。勞務(wù)派遣用工是補(bǔ)充形式，只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施”。盡管國(guó)內(nèi)學(xué)者依然有不同看法，但新修訂明確了派遣用工的法律地位，為勞務(wù)派遣制度整體設(shè)計(jì)奠定了法律基石。新修訂的《勞動(dòng)合同法》肯定勞動(dòng)派遣作為公共就業(yè)服務(wù)的補(bǔ)充，是我國(guó)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和擴(kuò)大就業(yè)新的渠道。根據(jù)對(duì)2011年全國(guó)職工的測(cè)算，全國(guó)企業(yè)勞務(wù)派遣用工占企業(yè)總數(shù)的10%以上；從行業(yè)分布來(lái)看，石油化工、電信、電力、鐵路、金融等5個(gè)行業(yè)占全部總數(shù)的25%；從用工單位來(lái)看，國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)是用工主體，中央企業(yè)勞務(wù)派遣用工占中央企業(yè)職工總數(shù)的16%。我國(guó)勞務(wù)派遣迅速發(fā)展原因與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相近。一方面是勞動(dòng)分工深化，導(dǎo)致企業(yè)用工靈活性增加。生產(chǎn)國(guó)際化過(guò)程使得企業(yè)為適用市場(chǎng)需求，不定時(shí)調(diào)整其組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)產(chǎn)品，產(chǎn)生了大量臨時(shí)性用工需求；另一方面是企業(yè)受到利益驅(qū)動(dòng)，需要降低其用工成本。摩擦性、結(jié)構(gòu)性和季節(jié)性失業(yè)產(chǎn)生的崗位空缺，企業(yè)為了降低其招聘、培訓(xùn)、考核和勞動(dòng)合同管理等人力資源成本，尋求使用勞務(wù)派遣用工填補(bǔ)。

三、當(dāng)前我國(guó)勞務(wù)派遣存在主要問(wèn)題

勞務(wù)派遣無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)際迅速發(fā)展都符合其經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律。但在勞務(wù)派遣用工的高速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些突出問(wèn)題。這些問(wèn)題主要集中在執(zhí)行和管理層面，表現(xiàn)在以下三方面：

（一）三性崗位難以完整界定

“臨時(shí)性、輔助性和替代性”為勞務(wù)派遣崗位三性。三性問(wèn)題無(wú)論在2008年1月1日實(shí)施的《勞動(dòng)合同法》、2013年7月1日實(shí)施的《勞動(dòng)合同法修正案》，還是在2014年3月1日實(shí)施的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》中，都試圖明確規(guī)定三性范圍，并且把早期的原則性規(guī)范修改為強(qiáng)制性規(guī)范。這反映了立法機(jī)關(guān)對(duì)勞務(wù)派遣用工的矛盾心態(tài)，既要限制其過(guò)快增長(zhǎng)，解決新增勞動(dòng)糾紛問(wèn)題，也要保護(hù)新就業(yè)渠道的健康發(fā)展。立法層面試圖通過(guò)嚴(yán)格界定來(lái)縮小勞務(wù)派遣崗位的適用范圍的同時(shí)，勞務(wù)派遣用工數(shù)量卻爆發(fā)式增長(zhǎng)。全國(guó)總工會(huì)在2011年《關(guān)于勞務(wù)派遣工權(quán)益實(shí)現(xiàn)狀況的調(diào)研報(bào)告》中指出《勞動(dòng)合同法頒布實(shí)施以來(lái)》，勞動(dòng)派遣用工量非但沒有被遏制，反而以每年15%以上速度增長(zhǎng)。部分企業(yè)確實(shí)存在“三性”崗位范圍外使用派遣用工現(xiàn)象。同時(shí)新頒布實(shí)施的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》中對(duì)三性規(guī)定依然存在較大彈性，難以在用工企業(yè)所涉及到的金融、電力、石油、郵政等幾十個(gè)多個(gè)行業(yè)和成千上萬(wàn)崗位中形成統(tǒng)一的認(rèn)知。目前各地在具體管理措施中所采取的用工企業(yè)備案制度、用工企業(yè)臺(tái)賬管理制度等在一定程度上起到防止“三性”崗位被擴(kuò)大使用的作用。但缺少統(tǒng)一溝通平臺(tái)，沒有從源頭上解決政府、企業(yè)、職工和第三方監(jiān)督對(duì)三性崗位認(rèn)同。

（二）同工不同酬現(xiàn)象的解讀

無(wú)論從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還是從我國(guó)勞務(wù)派遣用工實(shí)踐上看，同工不同酬現(xiàn)象是一個(gè)較難解決的問(wèn)題。從德國(guó)、法國(guó)等歐盟國(guó)家立法和實(shí)施情況來(lái)看，雖都規(guī)定了同工同酬和平等待遇的原則，但也同時(shí)規(guī)定可以通過(guò)勞資協(xié)商等方式予以例外。站在用工企業(yè)立場(chǎng)上，首先使用勞動(dòng)派遣職工最直接的作用就是減少企業(yè)用工成本，包括培訓(xùn)成本、直接工資和福利待遇等；其次在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)營(yíng)方向轉(zhuǎn)型、季節(jié)性生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，企業(yè)本身營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)加大，使用勞動(dòng)派遣職工可以分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。而從派遣企業(yè)角度來(lái)看，派遣企業(yè)要承擔(dān)派遣職工的招聘、培訓(xùn)、勞動(dòng)合同管理、法律咨詢、代理訴訟等專業(yè)人力資源服務(wù)，會(huì)產(chǎn)生管理成本。同時(shí)作為利益單位，派遣企業(yè)要追求利潤(rùn)。因此給付勞務(wù)派遣職工工資水平可能會(huì)低于用工企業(yè)的工資水平。同工是否同酬在于派遣職工工資標(biāo)準(zhǔn)是與同企業(yè)相近崗位還是行業(yè)中最低或平均工資標(biāo)準(zhǔn)相比。從派遣職工角度來(lái)開，要給予他們足夠的知情權(quán)和選擇權(quán)。派遣職工本身所從事的“三性”工作崗位，與企業(yè)固定員工就存在一定差別。如果定位不明確，了解工作崗位信息滯后，與身邊的固定員工相比，必然會(huì)產(chǎn)生自卑和失落感，進(jìn)而影響工作積極性和效率。要有暢通渠道保證派遣員工可以獲得充分的信息，做出合理的選擇。

（三）派遣用工權(quán)益維護(hù)問(wèn)題

派遣用工涉及勞動(dòng)派遣單位（即用人單位）、被派遣勞動(dòng)者（派遣職工）和用工單位三方面的關(guān)系。作為相對(duì)弱勢(shì)一方，派遣職工的合法權(quán)益保護(hù)是關(guān)注焦點(diǎn)。近年來(lái)，相關(guān)損害派遣職工合法權(quán)益的事件不斷見諸媒體，主要集中在參加社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)發(fā)展、參與企業(yè)管理、法律援助方面。新頒布實(shí)施的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》已經(jīng)明確了用工單位的用工范圍和比例、勞務(wù)派遣協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容、勞動(dòng)合同的解除和終止、跨地區(qū)勞務(wù)派遣的社會(huì)保險(xiǎn)等方面的規(guī)定。新暫行規(guī)定的實(shí)施在對(duì)派遣單位和用工單位的法律責(zé)任和義務(wù)方面有了更進(jìn)一步細(xì)化。兩年以上固定期限書面勞動(dòng)合同、工傷認(rèn)定與補(bǔ)償、異地派遣社會(huì)保險(xiǎn)等將具體措施將有效緩解派遣用工權(quán)益維護(hù)中的一些突出問(wèn)題。但從另一方面看，“三性”崗位界定、用工比例限制以及調(diào)整用工方案等措施也將會(huì)給現(xiàn)有派遣市場(chǎng)高速發(fā)展帶來(lái)負(fù)面性影響，從而有可能產(chǎn)生更多的顯性或隱性的勞動(dòng)糾紛問(wèn)題。并且在監(jiān)督管理層面，也僅僅強(qiáng)化了勞動(dòng)保障部門的監(jiān)督檢查權(quán)力。這相對(duì)于全國(guó)近6000萬(wàn)人員勞務(wù)派遣用工數(shù)量來(lái)說(shuō)監(jiān)管范圍和力度恐怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

四、構(gòu)建區(qū)域派遣用工交易市場(chǎng)的制度安排

《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》實(shí)施已經(jīng)有一段時(shí)間，也取得了明顯效果，在用工企業(yè)備案、勞務(wù)派遣用工比重上都有明確規(guī)定。各地方政府被賦予了更多的監(jiān)管職能。考慮政府與企業(yè)在市場(chǎng)資源配置上的關(guān)系，短期內(nèi)更多的監(jiān)管可能有利于規(guī)范勞務(wù)派遣用工，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)制約勞務(wù)派遣用工市場(chǎng)健康發(fā)展，并且?guī)?lái)大量監(jiān)管成本和負(fù)面影響。政府應(yīng)當(dāng)更多地從立法和行政角度引導(dǎo)社會(huì)資源合理配置到勞務(wù)派遣用工市場(chǎng)，逐漸弱化其過(guò)細(xì)的監(jiān)管職能，釋放更多的職能給市場(chǎng)本身。目前，建立區(qū)域派遣用工交易市場(chǎng)是進(jìn)一步調(diào)整當(dāng)前勞務(wù)派遣用工制度的優(yōu)先選擇。建立區(qū)域派遣用工交易市場(chǎng)能夠讓市場(chǎng)交易更加透明，緩解用工企業(yè)、派遣企業(yè)和派遣職工三者之間的矛盾沖突。政府也可以把更多的資源投放在派遣職工培訓(xùn)、法律援助、工資集體協(xié)商等市場(chǎng)外圍的基礎(chǔ)性建設(shè)上，更好地促進(jìn)勞務(wù)派遣用工市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（一）區(qū)域派遣用工市場(chǎng)的法律及行政制度安排

近幾年，針對(duì)于勞務(wù)派遣用工快速增長(zhǎng)，我國(guó)政府已經(jīng)先后出臺(tái)了《勞務(wù)派遣行政許可實(shí)施辦法》、《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》等法律法規(guī)。各地政府按照規(guī)定要求在2014年開展各種形式的勞務(wù)派遣用工調(diào)查摸底與專項(xiàng)檢查工作。同時(shí)勞務(wù)派遣用工備案制度已經(jīng)規(guī)范了市場(chǎng)中企業(yè)的部分行為。使用勞務(wù)派遣工比例超過(guò)10%的過(guò)渡期的企業(yè)已將按照規(guī)定，向人力資源社會(huì)保障部門和當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障監(jiān)察部門備案。整個(gè)地方的勞務(wù)派遣用工都是在逐步規(guī)范的過(guò)程中。這為建立區(qū)域統(tǒng)一的派遣用工交易市場(chǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。需要逐步把政府監(jiān)管過(guò)細(xì)的職能轉(zhuǎn)移到統(tǒng)一的派遣用工市場(chǎng)。讓市場(chǎng)用更加公開，更加透明化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)更全面的監(jiān)督。

（二）區(qū)域派遣用工市場(chǎng)的市場(chǎng)體制安排

在勞務(wù)派遣用工市場(chǎng)中需要有足夠的交易量才能維持市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。入世以后我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的過(guò)程需要大量的新增勞動(dòng)力。同時(shí)我國(guó)國(guó)有企事業(yè)單位改革分流、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等提供了勞動(dòng)力供給。我國(guó)的勞務(wù)派遣高速發(fā)展也是順應(yīng)了這個(gè)過(guò)程。各地勞務(wù)派遣用工企業(yè)多數(shù)為成規(guī)模經(jīng)營(yíng)企業(yè)，例如：電子廠、電信企業(yè)、學(xué)校等用工需求量比較大，并且相對(duì)穩(wěn)定。勞務(wù)派遣工作也為從事短期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定工作的勞動(dòng)力提供就業(yè)途徑。這些為建立統(tǒng)一區(qū)域勞務(wù)派遣用工市場(chǎng)提供交易基礎(chǔ)。在統(tǒng)一市場(chǎng)中，建立公開、透明的交易平臺(tái)能夠讓用工企業(yè)、派遣企業(yè)和派遣職工進(jìn)行理性的選擇，讓“三性”和同工同酬問(wèn)題通過(guò)市場(chǎng)自由競(jìng)價(jià)來(lái)解決。

（三）區(qū)域派遣用工市場(chǎng)的服務(wù)體制和第三方監(jiān)管安排

借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的職業(yè)培訓(xùn)體系。通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)，讓“三性”崗位不等同于工資低、待遇差的崗位。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的服務(wù)職能。通過(guò)政府購(gòu)買的形式，采購(gòu)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等提供的服務(wù)，交與勞務(wù)派遣用工市場(chǎng)統(tǒng)一安排，從而提升勞務(wù)派遣職工的從業(yè)技能和轉(zhuǎn)崗能力，維護(hù)三方的合法權(quán)益，為勞務(wù)派遣行業(yè)健康發(fā)展提供保障。第三方監(jiān)管主要依托于當(dāng)?shù)氐墓?huì)組織和主要媒體。第三方參與到勞務(wù)派遣用工的工資集體協(xié)商、勞務(wù)糾紛、用工培訓(xùn)等過(guò)程中，可以減少政府在這些方面的過(guò)多干預(yù)。同時(shí)更廣泛的監(jiān)管也有利于勞務(wù)派遣用工行業(yè)信息的披露，更好地維護(hù)派遣職工的權(quán)益。

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