□黃旭東（華南理工大學法學院，廣東　廣州　510006）

論法治視域下的社會治理

□黃旭東（華南理工大學法學院，廣東廣州510006）

當前我國改革開放進入“深水區(qū)”，面臨著市場化、工業(yè)化、城市化、全球化等多重轉型，改革發(fā)展中的矛盾凸顯，社會治理所面臨的問題和挑戰(zhàn)尤為突出，必須創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式。結合國內(nèi)外治理經(jīng)驗，最為重要的是要把法治思維模式作為創(chuàng)新社會治理的基本思維模式，注重法律方法和手段的運用，確立公共權力運行的規(guī)則意識和公民的契約意識，通過法治的方式來實現(xiàn)社會治理的制度化和持續(xù)性。

社會治理；現(xiàn)代化；法治

當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入關鍵時期，經(jīng)濟快速增長，改革不斷深化，社會矛盾凸顯。舊有集權式的社會管理方式習慣于大包大攬，對社會進行命令和控制，缺乏法律約束，難免發(fā)生越權、濫權、侵權等違法事件，尤其在征地拆遷、食品安全、環(huán)境污染、勞資關系、醫(yī)患關系等利益沖突集中、群眾關切的領域，這種現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)。而根據(jù)各國的治理經(jīng)驗，要處理好各種利益關系，需要多元主體以平等、密切的網(wǎng)絡關系共同合作，借助市場的、法律的、文化的、習俗的多種方法和技術，更好地對公共事務進行控制和引導。我們黨根據(jù)國內(nèi)外的新形勢新要求，越來越注重發(fā)揮法治在社會治理中的重要作用，黨的十八屆三中全會在“創(chuàng)新社會治理體制”這一部分特別指出：堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解矛盾。黨的十八屆四中全會進一步提出：推進多層次多領域依法治理，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理。相對于“創(chuàng)新社會管理”，“創(chuàng)新社會治理”在理念和原則上，強調(diào)法治規(guī)范和權力約束，并以此提升國家綜合治理能力的主要依據(jù)。那么，應如何理解法治在社會治理中的基礎作用？當前主要有哪些因素在阻礙“依法治理”的實現(xiàn)？法治型社會治理需要從哪些方面著手呢？

一、法治是創(chuàng)新社會治理的依據(jù)

（一）社會治理的法治要求

“治理”的概念興起于20世紀末，按照聯(lián)合國全球治理委員會（CDD）的界定，治理是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。黨的十八屆三中全會為推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，順應國際潮流，正式提出“社會治理”，將其作為中國特色社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)建設五位一體總體格局中社會建設的一個重要組成部分。社會治理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動。

在這里，“維系社會秩序”是社會治理的核心內(nèi)涵，是人們從事一切活動的基礎條件；“規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險”，是由“維系社會秩序”這一核心內(nèi)涵派生和展開的社會治理的基本任務。秩序穩(wěn)定作為治理的價值目標，是毋庸置疑的，但它只是初級價值，更非唯一價值。我們應該看到，治理還有助于擴大人民民主。因為政府和社會各方是社會治理的主體，強調(diào)的是多元共治，而作為政府職能的社會管理只是整個社會治理的一個組成部分。社會自治是人民群眾對基層公共事務的自我管理，其管理主體是社會組織或民間組織，它是一種非政府行為，是民主的重要實現(xiàn)形式。片面強調(diào)社會管理忽視社會自治，就會造成公共權力過度擴張，損害公民的基本民主權利。反之，片面強調(diào)社會自治而忽視社會管理，就會造成社會秩序的失控，影響社會穩(wěn)定。而要規(guī)范多元主體的治理活動，須以法律為統(tǒng)帥，強化法律之治，這也是貫徹“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的內(nèi)在要求。

（二）法治所倡導的“權利—權力”結構是社會治理的基礎

時至今天，古代的權力觀依然殘存于人們的觀念和實踐中，“以私代公”的現(xiàn)象無法解脫，這與建構法治國家的理想和實踐相悖。所以，主張“確立普遍的私權以制約和消除公權的私化”的觀點正好切中要害。正如英國法學家梅因所言：“所有進步社會的運動在有一點上是一致的，在運動發(fā)展的過程中，其特點是家族依附的逐步消滅以及代之而起的個人義務的增長。用以逐步代替源自‘家族’各種權利義務上那種相互關系形式的關系就是‘契約’。”［1］梅因所說的從“身份到契約”的過程，就是從權力支配社會演進到社會（權利）與權力（國家）互相制約的歷程。

在此意義上，“權利—權力”的界分才能妥善整合國家與社會之間的關系，推動社會的發(fā)展，從而使社會組織、私人部門和個人等多元主體參與到社會治理中來。我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！币簿褪钦f，除非被依法剝奪公民權，否則我國公民人人擁有管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)以及管理社會事務的權利。這就要求政府讓權于民，明確區(qū)分“權利”和“權力”的界限，從“大政府，小社會”轉變?yōu)椤靶≌笊鐣?，突出政府的服務職能，強化社會的自治功能?/p>

（三）法治是更新社會治理觀念的有效保障

我們黨一直重視社會治理問題，只是在此之前一直是從“社會管理”的角度切入。早在1993年黨中央就提出了“社會管理”的概念，2004年提出“社會管理體制創(chuàng)新”，但是當時沒有引起重視。黨的十七大報告正式提出我們要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十八大報告進一步提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，要“提高社會管理科學水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設”?！胺ㄖ伪Ｕ稀钡奶岢?，不僅是落實“實現(xiàn)國家各項工作要法治化”的具體表現(xiàn)，實際上已經(jīng)體現(xiàn)了多元共治的理念。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。十八屆三中全會公報在此前基礎上，順勢而為，將以往慣用的“社會管理”改為“社會治理”，從“管”到“治”，一字之差，卻蘊含著觀念和制度的巨大變革。

因為社會管理側重于政府對社會進行管理，政府是社會管理合法權力的主要來源；而社會治理強調(diào)合法權力來源的多樣性，社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織等也同樣是合法權力的來源。從憲法來看，政府的管理權來自于權力機關的授權，這屬于人民授權，但人民授權畢竟是間接的。而強調(diào)“治理權”，是由于治理權當中有相當一部分由人民直接行使，從而形成“自治、共治”。另外，管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質疑，其有效性難以保證。而社會治理的本質是對人的服務，只有尊重人民群眾的基本人權，合理配置社會利益和社會資源，依法有效解決社會糾紛，才能達到創(chuàng)新社會治理體制的根本目標，因而治理的運作模式是復合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。

二、社會治理的法治思維

（一）法治模式是社會治理的最好模式

歷史和實踐證明，良好的社會治理模式能順應社會發(fā)展，推動社會的結構轉型，進而重建國家的現(xiàn)代性認同，實現(xiàn)政府和社會的可持續(xù)發(fā)展。而法治是目前人類社會探索出的治理國家事務和社會事務的最合理的模式。社會治理必須在法律的框架下推進，在法治的軌道上前進，這是我們黨的共識。學界也普遍認為，法治作為一種社會治理模式，是以人民民主為基礎和目標，以法律之上、實行憲政、保障人權和普遍守法為基本要求。［2］最好的法治應該是滲透到社會生活的方方面面和相關層次中，潛移默化到人們的日常行為，自覺地尊崇法律、依法辦事，就此而言，社會治理的法治化，并不是將法律作為社會管理的一種工具，而是將其作為社會治理的框架性準則。一方面，社會治理應實現(xiàn)規(guī)則的治理，所有的機關、團體和個人都要服從法律，任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權，決不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法，從而規(guī)范秩序，形成法治狀態(tài)；另一方面，社會治理的手段和過程應在價值論上符合法治實質正義的評價標準，而不得超越或是違背法治精神，也就是說社會治理必須以“人權保障”為依歸，消除現(xiàn)有的阻礙人權公平實現(xiàn)的體制機制，建立有利于人權發(fā)展的制度環(huán)境，實現(xiàn)正義和公道。

從一元單向治理向多元交互共治的結構性變化，意味著我們不僅于思想觀念上不再走人治的老路，而且于政治生態(tài)上鏟除了人治隱形存在的可能，最終使那種僅停留在口頭上的法治無所依憑。國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治，國家治理、政府治理、社會治理的現(xiàn)代化有賴于各個領域的法治化。要以法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優(yōu)勢來凝聚轉型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現(xiàn)自身利益最大化。“法治模式”強調(diào)的是具有實質意義的法治國家應該依法拘束和限制權力，保障和確保國民的自由和權利。正如英國學者哈耶克所說：“法治意味著政府的全部活動應受預先確定并加以宣布的規(guī)則的制約——這些規(guī)則能夠使人們明確地預見到在特定情況下當局將如何行使強制力，以便根據(jù)這種認知規(guī)劃個人的事物?！保?］我國現(xiàn)行《憲法》將“國家尊重和保障人權”載入其中，突出地強調(diào)了保障公民權利、規(guī)范國家權力（重點是規(guī)范行政權力）這一現(xiàn)代憲法的核心價值理念，宣示了我國憲法的人權關懷。這就要求各級各類公務人員增強人權觀念，慎用手中權力，在社會治理過程中自覺尊重和依法保護公民的基本權利。

（二）法律是創(chuàng)新社會治理必不可少的手段

當前我國改革開放進入“深水區(qū)”，各種發(fā)展中的矛盾凸顯并加劇，社會治理所面臨的問題和挑戰(zhàn)尤為突出。一方面，人們的主體意識和權利意識越來越強，利益訴求越來越多元化，矛盾糾紛越來越錯綜復雜；另一方面，現(xiàn)有的社會治理理念、機制、方式等又存在著諸多不相適應的問題，社會治理的手段越來越多，成本越來越高，出現(xiàn)了“過密化”的風險。一些地方對于社會矛盾過于敏感，習慣于使用強制手段而忽視公民權益，寬嚴失度，損害了政府的公信力?！罢S穩(wěn)”與“社會維權”的對立，暴露了“壓制型”社會管理模式與市場化以后社會主體性發(fā)育之間的基本矛盾。在此意義上，改進社會治理的方式方法，不僅僅是技術問題，更是重大的政治問題。解決這一問題需要依靠法律之治。

法律主要關注的是人們的利益關系，法律規(guī)范在生活中的現(xiàn)實形態(tài)——法律關系，就是人們的利益關系的法律表現(xiàn)，所謂的“法律上的權利和義務”都是與主體的利益直接相關。其中，權利是法律允許并保護的涉及權利人的利益的行為，而義務是法律為了保證權利人利益的實現(xiàn)，要求義務人必須做的行為。利益是權利、義務的軸心，這恰恰是立法的核心所在。一定條件下的法律規(guī)范，就是為人們處理該條件下的利益關系的標準，這種標準不僅是解決案件時的依據(jù)，也是采用說服教育、調(diào)解等手段時統(tǒng)一各方認識的有力根據(jù)。而其它社會規(guī)范雖然也都與利益有關，但其主要的關注似乎并不在利益。如，道德規(guī)范、宗教規(guī)范，對化解社會矛盾也有重要作用，但它們主要是從人們的心靈修養(yǎng)，講道德、說仁義，宣揚“重義輕利”、“清心寡欲”，甚至像宗教講究“認命”、“輪回報應”、寄希望于來世等等，對利益問題，采取出世的、消極的態(tài)度，很少直接面對利益問題，提供解決利益矛盾的標準。

（三）通過法律程序實現(xiàn)社會治理

正當程序是法律治理的核心，無論決策還是執(zhí)行，是不是遵循了正當程序，是判斷公正性的標志。在社會治理中強調(diào)程序意識具有以下重要原因：首先，這是程序滿足各方知情參與的需要。政府制定重大決策要求聽取公眾意見、專家意見。公眾特別是政策法律的相關對象，因為涉及切身利益，所以他們要求知情和表達的意愿特別強烈，如果不聽他們意見，即使政策法律內(nèi)容符合他們利益，他們也會發(fā)泄不滿，因為事先沒有給予他們參與機會。其次，程序可以保障行政決策和行政執(zhí)法相對正確。程序是一種剛性的約束，因為有制度的安排，迫使政府在決策時必須慎重考慮，也許一個動議提出之初，大家感覺既有必要又很可行，但是經(jīng)過聽取民意、咨詢論證，可能就會產(chǎn)生懷疑猶豫，不敢貿(mào)然決策。當然也有相反情況。對于行政行為包括行政執(zhí)法，程序還有糾錯救濟功能。

法律思維是理性的、務實的、謹慎的，社會治理倡導法律思維，就是倡導通過正當程序，運用制度規(guī)則進行社會治理，解決社會問題。從程序的整個過程來看，程序開始于申請而終止于決定。整個進行過程有一定的條件、方法、步驟和儀式。程序參加者的活動相對隔離于生活世界的因果鏈。對于程序來說，不存在既定的判斷，漫無邊際的價值之爭也被暫時束之高閣。復雜的社會狀況在這里被簡化了，所考慮的是要件事實。當事人的行為也按照一定的功能原理進行編排。從實踐的角度來看，在正式做出決定之前，當事人的主張和行為被賦予相當?shù)淖杂?；程序的展開過程同時也是當事人的言行可能性縮減的過程。在理論上說，在正式做出決定之前，選擇的機會是無限的；決定的做出使其他機會統(tǒng)統(tǒng)歸于泡影。這就是程序的直觀性的素描。［4］

三、當前阻礙依法治理的主要因素

（一）立法水平有待完善

2011年全國人大常委會委員長吳邦國宣布：一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。這標志著立法工作已取得了很大的成績，但我們對立法工作的成就不應估計過高，因為我們還處在社會主義初級階段，立法方面有了基本的框架，但還很不完善，一些法律規(guī)定得不夠明確、含糊不清、有漏洞、有空白，同級的、不同級的、不同省市的規(guī)定往往有矛盾，有些重要問題還沒有規(guī)定，或者有規(guī)定也遠未落實，從而就為一些執(zhí)法人員搞“以言代法、以權壓法、徇私枉法”留下了相當大的空間。

（二）法治思維有待提高

當下我們在創(chuàng)新社會治理過程中，要按照法治的理念來思考問題，并采取與法治理念相一致的普遍行為方式，圍繞著合法與非法來思考和判斷一切有爭議的行為、主張、利益和關系。但是，不少領導干部不習慣也不會進行法治思維，缺乏用法治方式實行治理的能力。例如，近年來各地各級政府積極推廣行政指導、行政獎勵等“柔性執(zhí)法”的方式，極大的改善了政府和社會的關系，但是行政指導在實踐中容易被泛化，“凡行政，必指導”，對本應由市場調(diào)節(jié)的事項也不加區(qū)分地運用行政指導，政府越位破壞了市場規(guī)律，給行政相對人造成了損失。還有一些干部“重政治、輕法律”，“重指示、輕制度”的已過時的人治文化還有相當廣泛、頑固的影響。例如一些基層干部傳統(tǒng)的人治文化相當濃厚，有的拒不執(zhí)行中央發(fā)布的政策、法律，理由是他的直接領導還沒有表態(tài)給予指示；對民眾提出的問題和意見，往往一推了之，以至下情不能及時上達。

（三）司法能力的局限性

法國思想家托克維爾曾指出，在一個相對不成熟的國家一切問題最終都會演化成政治問題，而在相對成熟的國家，一切問題最后都可能演化成司法問題。這個論斷對于我們實現(xiàn)社會治理的法治化具有很大的技術層面上的意義。也就是說，我們可以將我國的社會治理納入司法化的軌道。但是，當前我國的司法資源配置與調(diào)整能力有限，強制能力和權威性有限，主要表現(xiàn)在以下幾點：一是法院的資源配置能力的局限性。法院作為裁判機關，對大部分群體性的、非常規(guī)性的糾紛的解決，如企業(yè)改制、農(nóng)村征地、城市拆遷、山林土地水利權益糾紛以及各種利益群體為實現(xiàn)利益訴求引起的糾紛等等，缺乏資源整合的能力，無法滿足這部分人的訴求，又面臨著裁判無據(jù)的尷尬，不能順利的解決糾紛。二是法院對法律關系的調(diào)整能力以及法院權威的有限性。對部分案件，尤其是涉及各種非常規(guī)性糾紛的處理，以強行裁判的方式，社會效果不一定好，甚至難以被有效執(zhí)行。在目前的權力配置體系及國家管治格局中，法院所做裁判，難以強制同一權力體系中處于主導地位的當?shù)攸h委與政府，如果裁判意見與群體性糾紛中的民眾意愿相悖的話，也往往難以被相關民眾所充分信任和自覺或不自覺的服從。三是轉型期的部分案件不太適合作簡單的法律評價。因為社會轉型時期，舊規(guī)范失效，而新規(guī)范又因社會關系不成熟而難以有效建立，因此，對一些社會現(xiàn)象和社會行為的法律評價存在一定的困難，有些行為雖然可以在規(guī)范評價上予以否定，但在行為實質意義分析上，仍然不能否認其具有某種程度的社會合理性。如征地、拆遷過程中有關主體以過激手段維權的行為。［5］

四、社會治理的法治路徑

現(xiàn)代社會中的法，不只是一種解決糾紛的手段，還是組織和創(chuàng)新社會的途徑。領導干部要提高社會治理的創(chuàng)新水平，就必須“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定”。

（一）守法與創(chuàng)新

從功能上看，法律作為社會普遍遵守的行為規(guī)則，不僅具有確定性、穩(wěn)定性、指引性的重要功能，在其影響下逐漸形成的法律意識和法律文化，也使人們潛移默化地從不敢違法到不愿違法，直至全民守法。我國的社會治理是在全面推進依法治國的背景下展開的，各種創(chuàng)新社會治理的具體舉措都應當在法治的框架下進行。政府在創(chuàng)新社會管理過程中，積極運用相關法律來行使公權，依據(jù)法律來化解社會糾紛，既保障了公權力行使的合法性，又為政府進行社會治理創(chuàng)新提供了制度支持。但是，由于創(chuàng)新社會治理主要面向的是社會的現(xiàn)實問題，是以問題為導向，具有階段性，創(chuàng)新舉措可能會基于政策的需要而容易發(fā)生變化。這就使社會治理帶有分散性和臨時性的特征，而立法則往往是經(jīng)過嚴格的程序，相對較為保守，具有穩(wěn)定的效力和統(tǒng)一適用的特點。由此，創(chuàng)新社會治理和法治之間會形成一定程度的張力，在此過程中，社會治理又要創(chuàng)新，難免產(chǎn)生沖突和緊張關系。而法治的要義之一就是法律的普遍遵守，盡管這些法律法規(guī)已失去價值指引的作用，但依然具有法律效力，社會治理創(chuàng)新不應以違法為代價而貿(mào)然進行。違法的創(chuàng)新行為也許能獲得短期的效應，卻腐蝕著法治大廈的基石。所以，最合適的解決辦法是，根據(jù)實際情況盡快修改或者廢止這些法律法規(guī)，實現(xiàn)創(chuàng)新社會治理的法律效果與社會效果的統(tǒng)一。行政機關要自覺將權力納入法治軌道?！胺尚枰恍叛觯駝t將形同虛設”。在法治中國的進程中，只有政府帶頭遵法，群眾才樂意守法。

需要注意的是，由于創(chuàng)新社會治理的諸多措施在性質上具有政策性，不可能全部都納入法律體系來實施。例如，基層社區(qū)建設如何能搞得更好，這不是個法律問題，而是具有一定程度的自主性，但這種自主性仍然不能偏離法治的軌道，相關的社區(qū)建設舉措必須符合社會主義法治理念和精神。例如安徽省銅陵市為壓縮行政層級，在全市全面撤銷街道辦，將原有的社區(qū)進行大合并，積極推動社區(qū)自治，受到廣泛關注。這一改革舉措將街道辦原有的功能主要轉移給了社區(qū)，讓人員和資源都下沉到社區(qū)，但由于街道辦所有人身份不變、職級不變、待遇不變，全部一視同仁分流到基層，這又等于是由社區(qū)來承受原街道辦的職能和公務人員，社區(qū)的自治性、社會性能否兼容行政管理職能呢？這是需要我們進一步思考的問題。

（二）疏導與發(fā)展

現(xiàn)代社會治理以提供公共服務為重心，推動人們平等參與和共享利益。當前人們的維權意識和參與意識日益增強，這種熱情需要以法律加以維護和引導，而不能將人們正當?shù)睦嬖V求視為不穩(wěn)定因素加以壓制。如果社會訴求機制不暢，將造成社會關系緊張，導致群體性事件多發(fā)高發(fā)。社會治理，說到底是對人的管理和服務，不僅僅是闡明了管理和服務之間的關系，更是指明了以人為本與為民謀利的雙重含義。既然是管理和服務，其運行的基本原則和價值取向應是發(fā)展高度民主——在充分尊重和發(fā)揮廣大社會成員當家作主權利的基礎上實現(xiàn)國家機構與社會機體的一致性。因此，加強社會治理與社會建設的過程，同時應是民主發(fā)育與生長的過程。創(chuàng)新社會治理與民主政治建設不可分割地融合在一起，內(nèi)在地成為我國現(xiàn)階段社會建設與社會發(fā)展的必然趨勢和突出標志。

在改革和發(fā)展的過程中，強調(diào)維護社會穩(wěn)定是“硬任務”無疑是正確的，但不宜把維護社會穩(wěn)定放到“壓倒一切”的位置上。至少，社會穩(wěn)定不能“壓倒”法治，不應當也不可能在法治以外尋求社會的穩(wěn)定。在法治國家，政府維護社會穩(wěn)定的正確目的是為了維護公民合法權益的實現(xiàn)，公民權利實現(xiàn)的完成程度決定了社會穩(wěn)定的程度。政府作為人民利益的代表，無權在未經(jīng)人民許可的情況下，要求民眾以犧牲公民權利的方式來保證其順利施政。如果確有必要進入緊急狀態(tài)，采取戒嚴等措施的，應當依照法定程序辦理?！胺€(wěn)定壓倒一切”的思維，關注的是社會當下的穩(wěn)定，傾向于采取強制措施，封堵不良信息乃至所有負面議論，往往強行消除網(wǎng)上的雜音。事實上，對于意識形態(tài)的思維，強調(diào)官民互動，占據(jù)輿論的主導權，用信息開放對付似是而非的流言和不負責任的謠言，用細致的思想工作來說服民眾，才是社會治理的正確思路。因此，要從源頭上預防和降低社會風險，就要樹立動態(tài)穩(wěn)定觀，疏通民意表達渠道，脫敏減壓，改革決策風險評估機制，建立公眾廣泛參與的多維度的利益表達機制，為社會各階層提供順暢的利益表達制度平臺，矛盾糾紛解決回歸法治和協(xié)商對話，建立與現(xiàn)代動態(tài)穩(wěn)定觀相適應的社會維穩(wěn)新體制，最大限度地保障人們的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，使“保穩(wěn)定”轉變?yōu)椤皠?chuàng)穩(wěn)定”。

（三）參與和共治

只有調(diào)動最大多數(shù)人的積極性，才能實現(xiàn)社會治理的有效性，也才能充分體現(xiàn)以人為本、服務優(yōu)先的原則。美國政治家杰弗遜曾說過：有的政府把公眾當成嬰兒，連交給奶媽都不放心，而有的政府則把公眾看作成人，傾聽他們說的每一句話，因為這是他們自己管理自己的方式。［6］我國長期以來存在著的“管理法”多而“控權法”少的積弊，與人民群眾很少參與到社會治理立法中來有很大關系。從立法完善看，目前我國已頒布的相關社會治理立法包括勞動法、勞動合同法、勞動爭議調(diào)解仲裁法、工會法、公益事業(yè)捐贈法、職業(yè)病防治法、安全生產(chǎn)法等法律、法規(guī)，還需要與時俱進地完善；同時，需要加快工資法、集體勞動關系法、社會救濟法等法律的制定。在立法中經(jīng)常提到，要防止立法中的部門利益傾向，所謂部門利益，就是政府部門的一己私利。民主立法的實踐已經(jīng)顯示出公眾參與對遏制部門利益傾向的作用。因此，改變現(xiàn)有體現(xiàn)部門利益的“管理法”之立法積弊，須擴大公眾的立法參與。

“法治保障”在建立社會治理體制中并不是一個獨立的元素，而是與“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”相輔相成的。可以說，“法治保障”對于社會治理的作用是基礎性的，是社會治理的重要前提條件，但僅有法治保障是不夠的，必須將黨的領導、人民當家做主與依法治國有機統(tǒng)一起來，將“法治保障”與“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”充分協(xié)調(diào)起來，創(chuàng)新社會治理才能真正形成強有力的合力，才能真正完善社會治理體制。在現(xiàn)代民主的治理觀念和法治觀念中，公共治理更多地體現(xiàn)在為公共服務，這就要求國家和社會必須充分發(fā)揮人們的主體性地位，通過民主機制彰顯差異化社會主體的平等參與性與利益共享性，有效地凝聚社會主體對公共治理的熱情，使不同社會群體能夠相互融入，提高民主參與、民主決策、民主管理的水平。

（四）程序正義與司法救濟

公正是人類永恒的價值追求，是法治的核心精神，實現(xiàn)公正必須樹立程序正義優(yōu)先的理念。按照現(xiàn)代法治的基本原理，公權力行為都應遵循一定的程序，這樣才能避免公權力的濫用，才能保護社會利益主體的合法權利。由于特定的法治傳統(tǒng)等原因，我們的社會治理行為一度較少關注程序，甚至為了求得問題的快速解決而忽略了程序的價值，最終影響了公民權利的保護。在創(chuàng)新社會治理的過程中，必須高度重視社會治理的程序正義問題，所有的社會治理活動都必須遵守法定的程序，不但實體上合法，程序上也合法。為此，行政行為要改變重權限、輕程序的習慣，嚴格遵循法定程序，嚴格履行有關聽證的規(guī)定，盡可能地聽取群眾意見，做到?jīng)Q策科學合法；行政執(zhí)法要糾正重實體、輕程序的錯誤做法，充分保障相對人的異議權，依照法定職權行使權力，依照法定程序采集證據(jù)；司法機關要能夠中立和依法獨立行使審判權。

同時，還要健全司法審查制度?！皼]有救濟就沒有權利”。一個國家，如果沒有任何機制來評價公權力行為的合法性和效力，并對其效力作出相應處理，就談不上法治國家，也談不上依法行政。一直以來，社會治理更關注治理的結果，缺少對治理行為本身的有效監(jiān)督，使為追求政策效果而侵害公民權利的情形出現(xiàn)時得不到及時的制止，對相關責任人也未進行法律追責。在新的形勢下，社會治理不僅應注重社會治理本身進行創(chuàng)新，增強其實效性，更要加強對管理行為的監(jiān)督，通過發(fā)揮各種監(jiān)督主體和監(jiān)督途徑特別是司法監(jiān)督的作用，及時制止管理過程中的違法行為，從而確保公民權利得到有效保護，促進社會的和諧與穩(wěn)定。

［1］［英］梅因.古代法［M］.北京：商務印書館，1984.96—97.

［2］卓澤淵.法政治學研究［M］.北京：法律出版社，2011.437.

［3］張文顯.法哲學范疇研究（修訂版）［M］.北京：中國政法大學出版社，2001.154.

［4］季衛(wèi)東.法治秩序的建構［M］.北京：中國政法大學出版社，1999.22—23.

［5］龍宗智.關于“大調(diào)解”和“能動司法”的思考［J］.政法論壇，2010，（4）.

［6］付子堂.論建構法治型社會管理模式［J］.法學論壇，2011，（2）.

□責任編輯：周權雄

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1003—8744（2015）03—0031—08

*本文系廣東省哲學社會科學“十二五規(guī)劃”2012年度項目“產(chǎn)業(yè)升級背景下的勞動爭議裁審關系之研究”（編號：GD12YFX02）的階段性成果。

2015—3—3

黃旭東（1976—），男，法學博士，華南理工大學法學院講師，主要研究方向為民事訴訟法學。