□付偉（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江　杭州　310058）

廣州美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及其內(nèi)生機(jī)制研究

□付偉（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058）

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是以生態(tài)文明為主要突破口，破解新時(shí)期“三農(nóng)”發(fā)展難題、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程的重要戰(zhàn)略部署。廣州美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具有強(qiáng)烈的新型城市化目標(biāo)指向，借助于財(cái)政資金和政策體系的支撐作用，歷經(jīng)近兩年的試點(diǎn)實(shí)踐，已經(jīng)具備向著力培育村莊內(nèi)生發(fā)展機(jī)制新階段轉(zhuǎn)化的優(yōu)勢(shì)和條件。

廣州；美麗鄉(xiāng)村；內(nèi)生機(jī)制

一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史價(jià)值與基本思路

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是新時(shí)期對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略思想的創(chuàng)造性發(fā)展，是以推動(dòng)生態(tài)文明為主要抓手，以加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化為雙核動(dòng)力，以壯大集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收為根本旨?xì)w，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、夯實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)為重要愿景，以公共財(cái)政輸血方式激活村莊肌體造血功能為基本模式的龐大系統(tǒng)工程。作為一種在自上而下的國(guó)家權(quán)力推動(dòng)與自下而上的基層社會(huì)創(chuàng)新的彼此呼應(yīng)中逐漸清晰的鄉(xiāng)村建設(shè)思路，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)于進(jìn)一步暢通公共資源的輸送渠道，找到鄉(xiāng)村發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的準(zhǔn)確角度，避免鄉(xiāng)村社會(huì)陷入片面城鎮(zhèn)化的迷惘與持續(xù)空心化的窮途中，具有重要價(jià)值。

通過(guò)對(duì)“美麗”一詞內(nèi)涵及外延的豐富與延展，村容村貌整治與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之間已無(wú)法簡(jiǎn)單劃上等號(hào)。無(wú)論是對(duì)制度的設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者，還是政策的參與者、受益者而言，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重心理應(yīng)落在盤活鄉(xiāng)村固有資源，進(jìn)而締造介于完全城鎮(zhèn)化與純粹農(nóng)耕文明之間、一種奔跑于現(xiàn)代化征途上的新型農(nóng)村建設(shè)模式。以村容村貌改觀為顯性標(biāo)識(shí)的外在修復(fù)和以公共服務(wù)量質(zhì)齊增、居民幸福指數(shù)顯著提升為實(shí)質(zhì)成果的內(nèi)在塑造——美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試圖解決的，是鄉(xiāng)村發(fā)展中長(zhǎng)期以來(lái)扭結(jié)在一起的諸多矛盾，特別是這些矛盾背后對(duì)于來(lái)自公權(quán)的鄉(xiāng)村治理思路的現(xiàn)實(shí)拆解與動(dòng)力消耗。此前，雖然公共財(cái)政資源循著不同的制度管道被源源不斷地向農(nóng)村輸送，但或由于其所依托的政策平臺(tái)存在內(nèi)容稀缺的弱點(diǎn)而導(dǎo)致形式主義的嚴(yán)重泛濫，或由于村莊內(nèi)部混亂而引發(fā)制度能量的無(wú)謂浪費(fèi)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的政策支持體系中，美麗鄉(xiāng)村作為一種位居樞紐地位的治理概念，基于其上的公共資源盤子越來(lái)越厚實(shí)，并正在成為“美麗中國(guó)”戰(zhàn)略思想引領(lǐng)下對(duì)新時(shí)期城鄉(xiāng)共生共存共發(fā)展格局的再一次審視和探索性詮釋。

無(wú)論是以國(guó)家政權(quán)為后盾，還是以知識(shí)分子為主角，無(wú)論是資本主導(dǎo)的市場(chǎng)行為，還是強(qiáng)調(diào)民主的社會(huì)自覺(jué)，任何鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略都必須能夠與村莊傳統(tǒng)相契合為基本前提，必須以因勢(shì)利導(dǎo)把握村莊發(fā)展動(dòng)力噴涌方向?yàn)橹匾瓌t。換言之，在尊重法治精神與制度權(quán)威的前提下，鄉(xiāng)村建設(shè)政策必須實(shí)現(xiàn)本土化，方能最大限度發(fā)揮效能。雖然其中難免出現(xiàn)的修正難以獲得來(lái)自制度推動(dòng)方行政機(jī)關(guān)的完全認(rèn)可，但這種與權(quán)力公共性之間的矛盾看似不可調(diào)和，其實(shí)卻可以輕松化解于地方政府實(shí)事求是、因地制宜的理政智慧中。須知，任何對(duì)于鄉(xiāng)村治理的僵化制度輸入必將無(wú)法實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村固有資源之間的有效約取。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)既為國(guó)家宏觀戰(zhàn)略，又能夠落于大江南北，在浸潤(rùn)于不同氣候、人文的土壤中生根發(fā)芽，一方面得益于粗線條勾勒下的制度包容，另一方面更與地方政府的主動(dòng)與創(chuàng)造性行動(dòng)密不可分。

廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值首先在于其強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌意識(shí)和明確的新型城市化指向。廣州市委市政府不僅將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)納入了新型城市化發(fā)展的總體規(guī)劃和布局中，成為一攬子政策體系的有機(jī)組成部分，更在建設(shè)過(guò)程中注重通過(guò)對(duì)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的升級(jí)改造使其具備融入廣州城市發(fā)展綜合體的條件。在此背景之下，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)村莊除了獲得了來(lái)自市、區(qū)（市）等各級(jí)財(cái)政的強(qiáng)勁供給之外，更為重要的是與都市農(nóng)業(yè)、休閑旅游等城市立體發(fā)展格局實(shí)現(xiàn)契合，并在對(duì)嶺南特色這一文化特質(zhì)的強(qiáng)調(diào)中，堅(jiān)守著廣州美麗鄉(xiāng)村婉約與靈動(dòng)的品格。不過(guò)，剛剛起步的廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同樣面臨著如何建立并維持內(nèi)生機(jī)制的問(wèn)題。如何下活產(chǎn)業(yè)興村和農(nóng)民增收這兩盤棋局，成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成敗的關(guān)鍵。

二、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生機(jī)制的內(nèi)涵及意義

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村理想形態(tài)的目標(biāo)設(shè)定，以生態(tài)文明為切入，串聯(lián)起一系列鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題，在內(nèi)外聯(lián)動(dòng)中蓄積鄉(xiāng)村實(shí)體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增量發(fā)展的必要?jiǎng)幽?。歸根結(jié)底，便是內(nèi)生機(jī)制培育問(wèn)題。

所謂內(nèi)生機(jī)制，是指在獲得外力輸入之后，美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建村莊能夠形成不再主要仰賴行政力量等非自體資源支持，而更多依靠自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源存量和增量，借助于市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)常態(tài)發(fā)展并繼續(xù)沿著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)路徑不斷前進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)力的生成與作用過(guò)程。具體而言，這種內(nèi)生機(jī)制包括鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的形成以及這一平臺(tái)能夠在未來(lái)可預(yù)期的時(shí)期內(nèi)保持比較穩(wěn)定的收益產(chǎn)出，并被基于公平原則分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員；而從系統(tǒng)論角度來(lái)看，創(chuàng)建村莊能夠在城市化推進(jìn)過(guò)程中融入而非游離于城鄉(xiāng)有機(jī)體之外，并準(zhǔn)確界定自身角色并發(fā)揮有效功能的同時(shí)，完成本身轉(zhuǎn)型升級(jí)所必須具備的積累，亦是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生機(jī)制成熟的標(biāo)志之一。

美麗鄉(xiāng)村的內(nèi)生機(jī)制首先來(lái)源于外力的投入和制度的創(chuàng)新，以擺脫村莊單純依靠自身力量發(fā)展可能會(huì)出現(xiàn)的內(nèi)卷化趨勢(shì)。包括廣州在內(nèi)，國(guó)內(nèi)許多地區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大體停留于政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的階段，被創(chuàng)建村莊仍然處于被動(dòng)的接受者和被改造者位置。而內(nèi)生機(jī)制的培育則要求，必須將村莊由對(duì)公共資源的單純或主要消耗者，逐步轉(zhuǎn)化為社會(huì)財(cái)富的積極創(chuàng)造者和產(chǎn)出者，并在這種“涅槃”中，越過(guò)收益與成本的平衡點(diǎn)，幫助村莊實(shí)現(xiàn)“增值發(fā)展”模式下的常態(tài)存在。

在城鎮(zhèn)化狂飆突進(jìn)的當(dāng)今時(shí)代，還要不要建設(shè)鄉(xiāng)村？這是很多地方政府在處理城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)必須面對(duì)卻往往不知如何回答的重大課題。而正是在對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)意義和建設(shè)目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足的情況下，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村建設(shè)政策往往忽視了村莊作為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)共同體的復(fù)雜性，并割裂了諸種要素之間的聯(lián)系，從而將鄉(xiāng)村社會(huì)作為單一的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與主體與市場(chǎng)強(qiáng)行對(duì)接，甚至在“唯政績(jī)論”的沖動(dòng)下揠苗助長(zhǎng)，設(shè)定不切實(shí)際的村莊發(fā)展目標(biāo)。這種創(chuàng)建思路，或者導(dǎo)致前期投入成本過(guò)于高昂，或者難以拉動(dòng)村莊內(nèi)生動(dòng)力引擎。雖狹小的局部利益獲得了滿足或增進(jìn)，但對(duì)于社會(huì)整體而言，不吝納稅人的錢去釣“形象工程”的“金龜”，無(wú)疑是一條歧途。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)雖然同樣遵循以財(cái)政資金為主體喚起鄉(xiāng)村社會(huì)沉睡資源的思路，卻應(yīng)著眼于激發(fā)村莊發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，并在村莊最廣大成員的參與中，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的顯現(xiàn)帶動(dòng)村莊面貌的改善和人的素質(zhì)提升。對(duì)于廣州而言，有保障的公共資金固然是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“天時(shí)地利”，但生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度、社會(huì)資本的活躍流動(dòng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迅猛發(fā)展、基層民主的穩(wěn)步推進(jìn)，都是可以充分利用和整合的要素。而只有以綜合治理、整體創(chuàng)建的眼光加以審視，鄉(xiāng)村建設(shè)之美才能由外而內(nèi)、由表及里。

在中國(guó)，美麗鄉(xiāng)村內(nèi)生機(jī)制既可以外顯為村莊整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大，也可以呈現(xiàn)為部分或全體村民收入的提升，但內(nèi)生機(jī)制本身無(wú)法被任何的單一指標(biāo)所描繪和定義。無(wú)法逾越的制度框架在于，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的仍然是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在這個(gè)前提之下，內(nèi)生機(jī)制效應(yīng)可能的傳導(dǎo)路徑，仍然是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策紅利所帶來(lái)的、以村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展為紐帶的對(duì)于村民福祉在中觀和微觀層面的增進(jìn)。

三、廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題

廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)啟動(dòng)于2012年。當(dāng)年9月30日，廣州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《廣州市美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)建設(shè)工作方案》，在對(duì)2012年—2016年廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行總體部署的同時(shí)，確立了“規(guī)劃建設(shè)有序、村容村貌整潔、配套設(shè)施齊全、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、鄉(xiāng)風(fēng)文明和睦、管理機(jī)制完善、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展”，宜居、宜業(yè)、宜游的社會(huì)主義新農(nóng)村的總體建設(shè)目標(biāo)，提出了以人為本、民意為重，因地制宜、分類指導(dǎo)，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的總體工作思路。

根據(jù)上述工作方案，4年中，廣州將選擇122條行政村（或社區(qū)）作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)，涵蓋鄉(xiāng)土生態(tài)型、都市農(nóng)業(yè)型、村莊整理型、古村落保護(hù)開(kāi)發(fā)型和改制社區(qū)環(huán)境優(yōu)化型五種建設(shè)類型。其中第一批選定的14條市級(jí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)村，已經(jīng)按計(jì)劃于2013年底前完成創(chuàng)建工作。通過(guò)逐項(xiàng)驗(yàn)收，其中9條村被授予“廣州市美麗鄉(xiāng)村”稱號(hào)，其余5條村由于鄉(xiāng)村形態(tài)基本缺失，被納入市民政局牽頭的“幸福社區(qū)”建設(shè)規(guī)劃之中。第二批27條村試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投資已經(jīng)于2014年4月份下達(dá)。

廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)堅(jiān)持以增進(jìn)民生福祉為基本引領(lǐng)，以新型城市化為重要導(dǎo)向和政策支撐，以財(cái)政資金投入與吸引社會(huì)資本參與為主要著力點(diǎn)，走出了一條多方協(xié)力、特色獨(dú)具、動(dòng)能凸顯、成效卓著的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新機(jī)制。特別是創(chuàng)造性地將美麗鄉(xiāng)村與幸福社區(qū)建設(shè)進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)地區(qū)，探索通過(guò)轉(zhuǎn)變治理模式提升治理水平。

具體而言，廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)有：一是分類指導(dǎo)、因地制宜，在統(tǒng)一驗(yàn)收口徑的同時(shí)，根據(jù)村莊的現(xiàn)時(shí)形態(tài)、地理位置、優(yōu)勢(shì)資源等確定不同的創(chuàng)建模式和創(chuàng)建目標(biāo)；二是以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，注重將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與新型城市化建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，一方面在城市擴(kuò)張步伐中留下一方田園牧歌的樂(lè)土，另一方面則通過(guò)村莊發(fā)展模式的現(xiàn)代化、集約化改造，為城市發(fā)展釋放更多的土地和勞動(dòng)力空間，在提升城鎮(zhèn)化比率的同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益；三是規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先，明確將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的應(yīng)有之義，而這正是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生機(jī)制最終成功建立的起點(diǎn)和基礎(chǔ)——一方面借助美麗鄉(xiāng)村建設(shè)補(bǔ)齊村莊規(guī)劃的歷史短板，另一方面則通過(guò)財(cái)政資金的輸入及其代償效應(yīng)糾正和遏制部分地方和社會(huì)資金對(duì)城鎮(zhèn)化的片面理解和過(guò)度沖動(dòng)，并在這一過(guò)程中將生態(tài)附加值轉(zhuǎn)化為吸引適宜產(chǎn)業(yè)落地鄉(xiāng)村的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)集體與個(gè)體利益的增進(jìn)，為美麗鄉(xiāng)村贏得最廣泛的民意基礎(chǔ)，使其自始至終充滿活力和動(dòng)力。

然而，廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)仍然處于起步階段，試點(diǎn)成果雖不可謂不豐碩，但一系列不容忽視的問(wèn)題也漸次暴露出來(lái)。其中一些帶有普遍性、體制性特征的問(wèn)題如果不能在短期內(nèi)加以解決，不僅會(huì)降低財(cái)政資金績(jī)效，縮短政策存活壽命，更會(huì)導(dǎo)致美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在此后一波又一波的鄉(xiāng)村建設(shè)制度輸入很容易被掩蓋、遺忘，成為徒具軀殼的概念。這也決定了，從政策落地伊始，內(nèi)生機(jī)制培育問(wèn)題就必須擺上美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的議事日程。

廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在的主要問(wèn)題是：

第一，財(cái)政資金投入力度仍不穩(wěn)定，保障機(jī)制仍不完善。相對(duì)于第一輪創(chuàng)建，第二輪美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)村莊建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政投資總額雖然有所增加，但項(xiàng)均投資較第一輪下降41萬(wàn)元，下降幅度為16%。同時(shí)，目前美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)財(cái)政資金雖然已納入預(yù)算管理，但對(duì)該項(xiàng)資金在涉農(nóng)資金中的占比及其增長(zhǎng)幅度缺乏制度性規(guī)定，同時(shí)作為非經(jīng)常性項(xiàng)目支出，其對(duì)于涉農(nóng)資金的切割會(huì)否影響其他經(jīng)常項(xiàng)目涉農(nóng)專項(xiàng)資金的安全，也是值得關(guān)注的問(wèn)題。

第二，土地、規(guī)劃瓶頸問(wèn)題突出，項(xiàng)目建設(shè)報(bào)批程序繁瑣。無(wú)論是依靠財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是吸引社會(huì)投資參與美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建，土地空間的釋放和規(guī)劃紅線的撤除均是前提。在一些地方美麗鄉(xiāng)村建設(shè)宏偉藍(lán)圖的背后，是用地指標(biāo)上的巨大缺口。由于土地性質(zhì)轉(zhuǎn)用等目前仍然實(shí)行總量調(diào)控，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在一些地方只能小打小鬧，難以成行連片，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。以白云區(qū)白山村為例，其美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)編制，曾獲住建部肯定和獎(jiǎng)勵(lì)。該村已與某旅游企業(yè)達(dá)成合作開(kāi)發(fā)都市周邊旅游項(xiàng)目意向，但由于規(guī)劃調(diào)整滯后、可建土地有限，只有少數(shù)項(xiàng)目得以動(dòng)工，客家休閑谷、旅游酒店等項(xiàng)目至今難產(chǎn)。另一方面，即便規(guī)劃、土地閘門開(kāi)啟，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，繁復(fù)的報(bào)批手續(xù)和監(jiān)管措施，雖然保證了財(cái)政資金的使用安全，但也影響了建設(shè)效率，而在驗(yàn)收壓力的作用下，為趕工期降低質(zhì)量要求的風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)大大增加。

第三，建設(shè)差異性不明顯，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和整體思維。許多地方一提起美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，便是栽花、種樹(shù)、修涼亭、建公園，大搞休閑旅游。固然，廣州龐大的市民群體成為都市周邊旅游休閑市場(chǎng)源源不竭的客源，但一個(gè)健康市場(chǎng)需要的應(yīng)是產(chǎn)品供給主體多元共存下的差異化格局。部分美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建過(guò)程中無(wú)法擺脫村前公園、道路硬化加幾個(gè)人造景點(diǎn)的窠臼，且大多是單打獨(dú)斗，無(wú)法形成線路優(yōu)勢(shì)，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的旅游市場(chǎng)中難以真正立足。

第四，產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ν诰虿粔?，缺乏引?dǎo)村民參與的利益紐帶。目前，廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)仍然主要停留在改善村容村貌、推進(jìn)公共服務(wù)下鄉(xiāng)的初級(jí)階段，還沒(méi)能進(jìn)入到將村莊資源與廣闊市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接的中高級(jí)階段。然而，如果不能盡快找到適合村莊發(fā)展的項(xiàng)目落地，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)動(dòng)力將被很快耗竭。一方面，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，正視務(wù)工收入在農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)比例中的主體地位；另一方面，在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)盡量考慮農(nóng)村留守人口的就業(yè)需求，在使農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)收益的同時(shí)，能夠就地謀生，實(shí)現(xiàn)增收目標(biāo)。也只有這樣，才能通過(guò)利益杠桿的作用撬動(dòng)農(nóng)民參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的意識(shí)和熱情。而目前，廣州對(duì)于社會(huì)資本特別是工商資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)仍然缺乏必要的政策扶持和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，導(dǎo)致一些村莊想要項(xiàng)目但沒(méi)有路子，一些企業(yè)想涉足農(nóng)業(yè)卻苦無(wú)門徑。

四、對(duì)廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策建議

廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)必須立足于國(guó)家中心城市的角色定位，從形態(tài)、結(jié)構(gòu)、功能角度審視新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展演變軌跡，并將其納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城市化建設(shè)的政策體系內(nèi)加以考量。在注重改善村民生產(chǎn)生活條件和提升村莊公共服務(wù)水平的同時(shí)，必須將產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收作為廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓資金和政策供給最終轉(zhuǎn)化成為能夠得到最廣大村民認(rèn)可、為最廣大村民共享的利益成果，從而形成村莊在外力慣性撤除之后繼續(xù)前行的內(nèi)生動(dòng)力。

第一，公共財(cái)政繼續(xù)給力，適度調(diào)整試點(diǎn)規(guī)模。目前，廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)仍處于“原子化”樣板的打造階段。雖然創(chuàng)建試點(diǎn)村莊的示范和帶動(dòng)效應(yīng)還沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，但在目前的打基礎(chǔ)時(shí)期，公共財(cái)政支持不能松懈。無(wú)論是總投入規(guī)模，還是建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)均投資金額，都應(yīng)保持每輪創(chuàng)建10%以上的增長(zhǎng)幅度。而在財(cái)政供給保持增長(zhǎng)存在客觀困難的情況下，應(yīng)適度壓縮單輪創(chuàng)建示范村莊的數(shù)量，以保障集中力量、重點(diǎn)突破。同時(shí)，在政策實(shí)施期內(nèi)，編制涉農(nóng)資金預(yù)算時(shí)，應(yīng)為美麗鄉(xiāng)村的資金需求量預(yù)留充足空間，防止因美麗鄉(xiāng)村建設(shè)擠占挪用其他涉農(nóng)專項(xiàng)資金。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，不能吃“大鍋飯”，對(duì)基礎(chǔ)較好的村莊少投入，基礎(chǔ)較差的多支持，少些“錦上添花”，多些“雪中送炭”。應(yīng)劃定對(duì)單個(gè)村莊美麗鄉(xiāng)村建設(shè)財(cái)政支持的額度區(qū)間，既設(shè)置“天花板”，又鋪設(shè)“及格線”，既不讓村民產(chǎn)生依賴心理，又發(fā)揮資金杠桿作用，激發(fā)長(zhǎng)效機(jī)制的形成。財(cái)政資金在堅(jiān)持主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，要進(jìn)一步握緊拳頭，抓住突破口，把錢花到刀刃上。

第二，在土地、規(guī)劃等方面為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)繼續(xù)松綁，進(jìn)一步簡(jiǎn)化項(xiàng)目報(bào)批流程，降低項(xiàng)目建設(shè)的制度成本。對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)市級(jí)試點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)全面實(shí)行“三規(guī)合一”，在用地指標(biāo)上進(jìn)行適度傾斜，特別要提高土地轉(zhuǎn)用比例，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的工程項(xiàng)目，納入審批“綠色通道”的同時(shí)，在工程招投標(biāo)、財(cái)政資金監(jiān)管等環(huán)節(jié)應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目資金規(guī)模和農(nóng)村實(shí)際情況簡(jiǎn)化流程，加快建設(shè)進(jìn)度。

第三，適度拉長(zhǎng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)建周期，實(shí)行動(dòng)態(tài)驗(yàn)收。目前，廣州市每輪美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)建周期只有1年時(shí)間，許多地方往往攤子還沒(méi)有完全鋪開(kāi)，就必須開(kāi)花結(jié)果。這樣的村莊雖然被授予“美麗鄉(xiāng)村”稱號(hào)，實(shí)際卻是“未完待續(xù)”。同時(shí)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中的“急就章”，也容易成為孳生形象工程和形式主義的溫床。建議從第三輪試點(diǎn)創(chuàng)建工作開(kāi)始，將創(chuàng)建周期延長(zhǎng)至2—5年，并實(shí)行動(dòng)態(tài)驗(yàn)收。

第四，探索改革美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)建方式，逐步由“基層推薦—政府遴選”變?yōu)椤爸鲃?dòng)申報(bào)—驗(yàn)收認(rèn)定”。也就是說(shuō)，政府部門主要負(fù)責(zé)對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定和細(xì)化，廣州市轄區(qū)內(nèi)任何符合標(biāo)準(zhǔn)的村莊都可以申請(qǐng)冠名“美麗鄉(xiāng)村”稱號(hào)，經(jīng)相關(guān)部門驗(yàn)收核準(zhǔn)，便可正式發(fā)牌。這種“開(kāi)門創(chuàng)建”的思路，既有利于減輕公共財(cái)政的投入壓力，更能夠讓已經(jīng)達(dá)到創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)的村莊不因指標(biāo)限制而徘徊在“美麗鄉(xiāng)村”門外。

第五，盡快形成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的帶動(dòng)和集聚效應(yīng)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范點(diǎn)不僅應(yīng)該成為經(jīng)驗(yàn)上教科書式的樣板工程，更要發(fā)揮空間上的輻射作用，帶動(dòng)周邊村莊加快發(fā)展。一方面要在單個(gè)村莊創(chuàng)建上繼續(xù)精雕細(xì)琢，另一方面要注重培育更多的“美麗鄉(xiāng)村組團(tuán)”，即以一個(gè)或幾個(gè)基礎(chǔ)較好的村莊為核心，聯(lián)合周邊若干村莊共同創(chuàng)建，合理分配和確定各自功能和角色定位，形成統(tǒng)一的有機(jī)整體。特別是在以休閑旅游為目標(biāo)指向的創(chuàng)建思路中，這種模式更值得推廣。市建委等相關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)與市旅游局及旅游企業(yè)商洽，盡快打造一條或幾條美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的黃金線路。

第六，夯實(shí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，引導(dǎo)更多社會(huì)資本下鄉(xiāng)興業(yè)。必須轉(zhuǎn)變以環(huán)境整治為唯一要?jiǎng)?wù)的創(chuàng)建思路，以基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和生態(tài)文明水平提升吸引更多投資者成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的積極參與主體。同時(shí)，政府部門應(yīng)建立一整套對(duì)投身美麗鄉(xiāng)村建設(shè)個(gè)人或組織的政策支持體系，可以考慮從美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金中拿出一部分，設(shè)立“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)基金”，以獎(jiǎng)代補(bǔ)。畢竟，只有首先解決“三農(nóng)”發(fā)展的“資金荒”，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)才會(huì)迎來(lái)更多源頭活水。

［1］李一.從打造美麗鄉(xiāng)村到實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展：浙江農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的路徑與經(jīng)驗(yàn)［M］.杭州：浙江教育出版社.2012.

［2］王衛(wèi)星.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)：現(xiàn)狀與對(duì)策.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）［J］.2014，（1）.

［3］黃克亮，羅麗云.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下的廣州現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)研究［J］.探求.2012，（5）.

［4］顧駿.理想與生活的張力：“鄉(xiāng)村內(nèi)生城市化”的探索［J］.上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2006，（5）.

［5］吳理財(cái)，吳孔凡.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)四種模式及比較——基于安吉、永嘉、高淳、江寧四地的調(diào)查［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2014，（1）.

［6］劉祖云，韓鵬云.鄉(xiāng)村社區(qū)公共品供給模式變遷：歷史斷裂與接合［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2012，（1）.

［7］葉敏.鄉(xiāng)村公共物品內(nèi)生型供給存在的問(wèn)題與解決對(duì)策［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào).2010，（1）.

［8］財(cái)政部.關(guān)于發(fā)揮一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)作用推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)的通知［EB/OL］.http：//www.gov.cn/ gzdt/2013-07/10/content_2444166.htm.2013-7-1.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

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A

1003—8744（2015）03—0019—06

*本文系中國(guó)民主建國(guó)會(huì)廣州市委員會(huì)2014年度參政議政課題“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生機(jī)制研究”的成果。

2015—3—20

付偉（1981—），男，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院2014級(jí)博士研究生，主要研究方向?yàn)椤叭r(nóng)”問(wèn)題。