顏廷祥

(中鐵工程設(shè)計(jì)咨詢集團(tuán)有限公司，北京　100055)

A Brief Discussion of the Management and Control of Newly-build Railway Bidding and Tendering

YAN Tingxiang

淺論新建鐵路招投標(biāo)管理與控制

顏廷祥

(中鐵工程設(shè)計(jì)咨詢集團(tuán)有限公司，北京100055)

A Brief Discussion of the Management and Control of Newly-build Railway Bidding and Tendering

YAN Tingxiang

摘要大量工程實(shí)踐證明，恰當(dāng)?shù)恼型稑?biāo)方式可以有效地控制項(xiàng)目的投資、工期及質(zhì)量。介紹當(dāng)前鐵路工程建設(shè)特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀，從設(shè)計(jì)階段、施工階段的招投標(biāo)管理與控制入手，分析存在的一些問題， 并對存在的問題提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞鐵路招投標(biāo)管理存在問題控制措施

鐵路工程是國家重要的基本建設(shè)項(xiàng)目，投資、工期、質(zhì)量、安全、環(huán)保等的管理和控制至關(guān)重要。實(shí)踐證明，引進(jìn)市場機(jī)制和競爭機(jī)制實(shí)行工程招投標(biāo)，擇優(yōu)選擇工程承包公司、設(shè)計(jì)單位、施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)公司，推行公平、公正、公開競爭，是降低鐵路工程造價(jià)、縮短建設(shè)工期、保證工程質(zhì)量的有效措施。結(jié)合當(dāng)前鐵路工程建設(shè)特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀，從設(shè)計(jì)階段、施工階段的招投標(biāo)管理與控制入手，分析鐵路工程建設(shè)招投標(biāo)存在的一些問題， 并對存在的問題提出相應(yīng)的對策。

1設(shè)計(jì)階段的招投標(biāo)管理與控制

設(shè)計(jì)招投標(biāo)制度在我國相關(guān)法律中已有明確規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、管理必須進(jìn)行招標(biāo)?！痹F道部也在1985年頒布了《鐵路工程勘測設(shè)計(jì)招標(biāo)實(shí)施辦法》，提倡“對鐵路工程勘測設(shè)計(jì)實(shí)行招投標(biāo)制度， 逐漸改變過去單純依靠行政手段下達(dá)設(shè)計(jì)任務(wù)的辦法”，鐵路工程設(shè)計(jì)采用招投標(biāo)制度是工程設(shè)計(jì)程序自身的需求。鐵路工程設(shè)計(jì)按階段劃分為: 可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等。出于投資控制的需要， 每個(gè)階段有不同的設(shè)計(jì)深度和要求， 而設(shè)計(jì)需求的不同為設(shè)計(jì)招投標(biāo)制度提供了可能。因此， 《招投標(biāo)法》規(guī)定， 可以對勘測、設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)階段分別或整體招標(biāo)。

1.1　設(shè)計(jì)階段存在的問題

(1)設(shè)計(jì)招標(biāo)模式

目前，鐵路工程基本上采用設(shè)計(jì)總招標(biāo)、設(shè)計(jì)總承包的模式，業(yè)主一般在可行性研究階段就開展招標(biāo)活動(dòng)。這個(gè)階段充分體現(xiàn)了招投標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)， 即設(shè)計(jì)院為承攬到設(shè)計(jì)任務(wù)，精心進(jìn)行方案優(yōu)化和概算優(yōu)化，但設(shè)計(jì)單位一旦中標(biāo)就意味著取得了整個(gè)工程的設(shè)計(jì)任務(wù)。由于缺乏監(jiān)督和競爭，往往對其后幾個(gè)階段的設(shè)計(jì)不夠重視， 造成設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量的缺陷， 增加了施工期間項(xiàng)目控制的難度。

同時(shí)，由于沒有實(shí)施分階段招標(biāo)， 鐵路工程采用的是限價(jià)設(shè)計(jì)，即用初步設(shè)計(jì)階段的總概算作為控制總投資的額度。因?yàn)樵诩夹g(shù)設(shè)計(jì)和施工設(shè)計(jì)階段沒有招標(biāo)，無法橫向比較投標(biāo)人的報(bào)價(jià)和方案，建設(shè)單位只能按初步設(shè)計(jì)的水平來確定、控制造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(2)市場開放程度

鑒于鐵路工程設(shè)計(jì)前期勘測任務(wù)的特殊性，鐵路工程設(shè)計(jì)市場比施工市場更為保守和封閉。盡管《鐵路工程勘測設(shè)計(jì)招標(biāo)實(shí)施辦法》提倡開放市場和引入競爭力量，但路外的勘測設(shè)計(jì)單位很少拿到新建鐵路的設(shè)計(jì)任務(wù)。

(3)鐵路工程設(shè)計(jì)單位數(shù)量

目前，具備鐵路工程勘察設(shè)計(jì)甲(Ⅰ)級資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)院只有6家， 路內(nèi)外其他小型設(shè)計(jì)公司，由于受自身實(shí)力和有關(guān)制度的約束， 無法參與大中型鐵路項(xiàng)目的設(shè)計(jì)任務(wù)。這種模式造成了鐵路設(shè)計(jì)行業(yè)的區(qū)域性壟斷， 直接結(jié)果是設(shè)計(jì)單位缺乏引入先進(jìn)技術(shù)和管理手段的動(dòng)力。

1.2　設(shè)計(jì)階段的控制措施

(1)分階段設(shè)計(jì)招標(biāo)

長期以來，鐵路建設(shè)單位認(rèn)為項(xiàng)目控制的關(guān)鍵在施工階段，對工程設(shè)計(jì)沒有實(shí)行分階段招標(biāo)。沒有競爭單位的參照，也就缺乏證明設(shè)計(jì)質(zhì)量優(yōu)劣的直接依據(jù)。因此，必須首先扭轉(zhuǎn)重施工、輕設(shè)計(jì)的思想。

采取分階段招標(biāo)后，設(shè)計(jì)單位為了中標(biāo)，在每一階段都需要尋找最優(yōu)的細(xì)部方案和施工措施，這樣建設(shè)單位可有效控制項(xiàng)目的施工質(zhì)量。同時(shí)，在分階段設(shè)計(jì)中，初步設(shè)計(jì)基本解決了工程建設(shè)的規(guī)模、產(chǎn)品方案、結(jié)構(gòu)形式和建筑標(biāo)準(zhǔn)及使用功能等問題，形成了設(shè)計(jì)概算，確定了投資的最高限額。施工圖設(shè)計(jì)完成后，編制形成施工圖預(yù)算，可準(zhǔn)確計(jì)算出工程造價(jià)，實(shí)現(xiàn)對建設(shè)項(xiàng)目投資的有效控制，保證對國家有限資源的合理利用。

(2)資質(zhì)控制制度

積極推行設(shè)計(jì)資質(zhì)控制制度，即只要獲得資質(zhì)的路外設(shè)計(jì)單位就允許進(jìn)入鐵路市場，在平等、競爭、開放的環(huán)境下競標(biāo)，形成活躍的競爭機(jī)制，為擇優(yōu)選擇提供基礎(chǔ)。

(3)設(shè)計(jì)方案競選制度

設(shè)計(jì)方案競選的操作過程與設(shè)計(jì)招投標(biāo)程序基本一致，其顯著特點(diǎn)是在招投標(biāo)過程中確定中標(biāo)單位后，中標(biāo)單位以中選方案為基礎(chǔ)，吸收和綜合其他參選方案的優(yōu)點(diǎn)和精華部分，彌補(bǔ)設(shè)計(jì)中不足的地方，使設(shè)計(jì)更加完善。

規(guī)范鐵路工程的全過程設(shè)計(jì)，實(shí)行分階段招標(biāo)，將工程設(shè)計(jì)質(zhì)量、工程經(jīng)濟(jì)效益與設(shè)計(jì)單位的利益直接掛鉤，是鐵路工程設(shè)計(jì)發(fā)展的方向。

2施工階段的招投標(biāo)管理與控制

國際上工程項(xiàng)目的建設(shè)方法已經(jīng)非常成熟，通常有業(yè)主委托制、業(yè)主代理制、設(shè)計(jì)施工總承包等方式。設(shè)計(jì)施工總承包是承包商根據(jù)業(yè)主提供的開發(fā)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告要求，完成項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、材料設(shè)備采購、建筑施工等全部內(nèi)容，達(dá)到投產(chǎn)運(yùn)營的程度。這種模式在國內(nèi)應(yīng)用的還比較少，鐵路工程還沒有先例，但對施工總承包這種方式已經(jīng)有過嘗試。實(shí)施工程總承包，業(yè)主不再劃分標(biāo)段，招標(biāo)中只選擇一位總承包商，負(fù)責(zé)從破土動(dòng)工到竣工投產(chǎn)的全部建筑安裝工程?？偝邪谈鶕?jù)需要，將非主體工程發(fā)包給分承包商。鐵路工程與其他行業(yè)項(xiàng)目不同，考核指標(biāo)除經(jīng)濟(jì)效益還有社會(huì)效益或政治需要，所以鐵路工程對做好“三大控制”有更高的要求。

2.1　施工階段存在的問題

目前，在鐵路工程招標(biāo)中，招標(biāo)人往往把標(biāo)段劃得很小，把應(yīng)該整體發(fā)包的工程劃分成很多標(biāo)段發(fā)包，這樣導(dǎo)致的直接結(jié)果是招標(biāo)成本高，中標(biāo)單位多，有意或無意地造成了平均主義，使招標(biāo)失去了原本的意義。項(xiàng)目部的合理管理跨度與其資源配置有關(guān)，而且存在最小項(xiàng)目部的標(biāo)準(zhǔn)，即無論工程任務(wù)大小，應(yīng)該設(shè)置項(xiàng)目部的最小規(guī)模。如果標(biāo)段太小，管理不飽和，形成閑置，就會(huì)造成資源的浪費(fèi)。同時(shí)，由于各標(biāo)段承包商之間沒有經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系，彼此獨(dú)立，無法實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。

因此，招標(biāo)投標(biāo)交易中肢解工程的做法會(huì)造成資源的不合理配置和浪費(fèi)，將最小經(jīng)濟(jì)范圍再行分解就會(huì)得不償失。鐵路工程項(xiàng)目標(biāo)段細(xì)分化，表面上看分散了建設(shè)單位的施工風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上增加了建設(shè)單位管理的跨度，使得建設(shè)單位無法深層次、科學(xué)地實(shí)施管理。

由于現(xiàn)今基本建設(shè)管理體制不完全以“項(xiàng)目”為中心，還存在一些陪標(biāo)現(xiàn)象，使招投標(biāo)無法做到完全公開、公平、公正。有的企業(yè)中標(biāo)后，直接轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位，從中收取管理費(fèi)，以包代管，而對工程質(zhì)量、安全不負(fù)責(zé)任。這種轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象，使得一些資質(zhì)不夠、沒有施工經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)進(jìn)入施工現(xiàn)場，給質(zhì)量安全埋下隱患。

2.2　施工階段的控制措施

(1)施工總承包管理模式

實(shí)踐證明，施工總承包是一種適合我國國情的工程承包管理模式。首先，建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主既不是工程技術(shù)專家、也不是工程管理專家， 采取這種方式，便于業(yè)主充分利用承包商在施工和管理方面雄厚的經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力，達(dá)到降低工程造價(jià)的目的，避免承擔(dān)各種施工技術(shù)和施工管理上的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，實(shí)施工程總承包，承包商就可以根據(jù)工程任務(wù)量，合理設(shè)計(jì)管理機(jī)構(gòu)和管理范圍。另外，總包商可以對整個(gè)標(biāo)段工程的進(jìn)度控制實(shí)行動(dòng)態(tài)掌握、整體協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置。

(2)培養(yǎng)大型承包商

未來的市場是國際化市場，實(shí)施工程施工總承包能為國內(nèi)大型承包公司提供一個(gè)發(fā)展壯大的舞臺(tái)。2001年7月頒布實(shí)施的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》[建設(shè)部令87號]規(guī)定，“建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)分為施工總承包、專業(yè)承包和勞務(wù)分包三個(gè)序列。獲得施工總承包資質(zhì)的企業(yè)， 可以對工程實(shí)施施工總承包或者對主體工程實(shí)行施工承包。”施工總承包商能充分發(fā)揮其管理能力，專業(yè)承包商則能體現(xiàn)其技術(shù)優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。同時(shí)，這種層次性結(jié)構(gòu)和管理方式在某種程度上可以避免總承包商與專業(yè)承包商在同一水平惡性競爭，從而保護(hù)彼此的利益。鐵路工程應(yīng)該以此為指導(dǎo)，積極發(fā)展大型鐵路工程總承包商，應(yīng)對國際承包商的挑戰(zhàn)。

(3)強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任追究制度

《招標(biāo)投標(biāo)法》第7條中規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督”。在招投標(biāo)工作中，應(yīng)對招標(biāo)負(fù)責(zé)人實(shí)行其對工程質(zhì)量的終身負(fù)責(zé)制。加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理，采取新的評標(biāo)方法，減少串標(biāo)行為。針對當(dāng)前建筑市場當(dāng)中的“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象，監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)理職能，從質(zhì)和量的兩個(gè)方面加以分析，確定中標(biāo)人是否存在轉(zhuǎn)包現(xiàn)象。強(qiáng)化行政責(zé)任追究制度，加強(qiáng)部門協(xié)作，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。

3結(jié)論

目前，我國鐵路建設(shè)招投標(biāo)市場仍存在許多問題，隨著法制建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，招投標(biāo)市場將會(huì)逐漸走上規(guī)范化、法制化軌道。

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中圖分類號：F530.31

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1672-7479(2015)02-0114-02

作者簡介：顏廷祥(1970—)，男，1993年畢業(yè)于西南交通大學(xué)鐵道工程專業(yè)，工學(xué)學(xué)士，高級工程師。

收稿日期：2015-01-07