周春燕

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“我們黨高度重視法治建設。長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就。”①從新中國成立到現(xiàn)在，黨對法治的認識經歷了一個艱難的探索過程，走過了一條從建立、加強到削弱、取消再到恢復發(fā)展、空前繁榮的馬鞍形的前進道路?；仡櫩偨Y這段歷程，對于我們在新的歷史時期全面推進依法治國偉大實踐，建設法治中國具有重要意義。

一、中國共產黨依法治國方略的探索歷程

60多年來，中國人民在中國共產黨的領導下，歷經艱難，曲折探索，邁上了一條符合中國國情的法治現(xiàn)代化道路，把依法治國提高到了一個新水平，推進到了一個新階段。回顧中國共產黨依法治國方略的探索歷程，大體經歷了5個階段。

（一）社會主義法制體系的初步建立

新中國成立之初，百廢待興，百業(yè)待舉。在中國共產黨的領導下，一方面在全國范圍內廢除國民黨政權的一切法律、法令和司法制度，另一方面開始了社會主義法制建設。1949年9月21日召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》、《中華人民共和國人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》。在此基礎

上，頒布了一系列法律與法令，如《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國土地改革法》、《中華人民共和國懲治反革命條例》、《中華人民共和國懲治貪污條例》等。這些法律法規(guī)的實施，對鞏固新生政權、維護社會秩序，促進國民經濟的恢復和發(fā)展，起了十分重要的作用。

1954年9月20日，一屆全國人大一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》。憲法規(guī)定我國在過渡時期的總路線、總任務和我國的國體、政體，中央和地方國家機構的設置、任期、職權及其組成人員的選舉、任免事項，還規(guī)定了我國的經濟制度、民族區(qū)域自治制度、司法制度、公民的基本權利和義務等。隨后，根據憲法的各項規(guī)定，陸續(xù)制定了我國國家機構的一系列組織法。根據憲法和組織法的規(guī)定，我國進一步加強了各級權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關的建設。

在過渡時期中，黨和政府創(chuàng)造性地開辟了一條適合中國特點和社會主義改造的道路，先后制定頒布了一系列法律，以及《逮捕拘留條例》、《勞動改造條例》、《治安管理處罰條例》等一批重要法規(guī)。初步搭建起了新中國法律體系的基本框架，奠定了新中國社會主義法制進一步完善和發(fā)展的基礎，同時也保障了我國社會主義改造事業(yè)的實現(xiàn)和社會主義事業(yè)的迅速發(fā)展。

1956年9月，中共八大召開。劉少奇在政治報告中指出：“我們目前在國家工作中的迫切任務之一，是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制?！?②1957年1月，毛澤東在省、市、自治區(qū)黨委書記會議上指出：“一定要守法，不要破壞革命的法制。法律是上層建筑。我們的法律，是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益，保護社會主義經濟基礎，保護生產力的?！雹墼谶@一方針指引下，我國的法制建設取得了重大進展。據統(tǒng)計，從1954年到1957年反右派斗爭之前，全國人大及其常委會、國務院制定的法律、法規(guī)和國務院各部委制定的較重要的法規(guī)性文件共731件。同時，還開始了刑法、刑事訴訟法的起草工作以及民法起草的準備工作。我國系統(tǒng)的法制建設工作有了一個新的開端。

（二）社會主義法制建設遭受嚴重挫折

社會主義改造基本完成以后，中國開始轉入全面的社會主義建設。1956年9月召開的中國共產黨第八次全國代表大會指出：必須進一步擴大社會主義民主，大力反對官僚主義，加強各級人大和它對各級國家機關的監(jiān)督，加強人民群眾對國家機關及其工作人員的批評和監(jiān)督，著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全國家的法制。中共八大的這一指導思想使中國人民看到了法制建設蓬勃發(fā)展的前景。但是，1957年反右斗爭開始，黨和國家在指導方針上產生失誤，“左”傾思想和法律虛無主義日漸抬頭，使我國的民主法治建設蓬勃發(fā)展的前景并未實現(xiàn)，相反，卻進入了長達20年之久的曲折前行時期。

在1958年8月召開的協(xié)作區(qū)主任會議上，毛澤東在談到法律的地位時說：法律這個東西沒有不行，但我們有我們的一套，還是馬青天那一套好。民法、刑法那么多條文，誰記得?。烤驼f憲法，我是參加制定的，但我也記不得了。我們每個決議都是法，開會也是法，我們主要靠決議、靠開會，一年搞他四次，我們不靠民法、刑法來維持。④這種錯誤觀念，必然導致我國法制建設的削弱。

從1957年到1966年，立法工作沒有大的進展，全國人大及其常委會僅通過了1部法律和11部條例，許多重大事項的法律規(guī)范主要采取中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)文，或分別以中共中央、國務院文件的形式制定。刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法的起草工作被擱淺。初步正規(guī)化的司法體制遭到嚴重削弱。在實踐中，有法不依，而以領導人的指示、命令和政策代替法律的現(xiàn)象隨處可見。

“文化大革命”期間，黨內“左”傾錯誤發(fā)展到了極端。十年間只制定了1部法律，那就是1975年憲法，并且在這部憲法中作了一些倒退性的修改。如規(guī)定了一些“左”的城鄉(xiāng)經濟政策；取消了1954年憲法中“公民在法律面前一律平等”的原則等。在這部憲法指導下，原有的法律雖然未被明文廢除，但實際上已成為一紙空文。大批清白無辜的人遭受迫害，造成了大量的冤假錯案?！拔母铩逼陂g，法律賦予公民的各種權利實際上蕩然無存，我國社會主義法制建設遭到了毀滅性的踐踏。

1978年12月黨的十一屆三中全會召開前，黨和國家的工作在總體上處于徘徊中前進的局面，這一時期的民主法制建設工作，雖然開始了平反冤假錯案，但進展緩慢；1978年五屆人大制定的憲法，未能完全消除1975年憲法“左”的錯誤，仍堅持了一些反映“左”的錯誤內容，如堅持無產階級專政下繼續(xù)革命，保留革命委員會，保留“大鳴大放、大辯論大字報”等條文。endprint

（三）健全社會主義法制的提出

1978年12月，黨召開了具有重大歷史意義的十一屆三中全會，全會深刻反思“文化大革命”期間全面破壞社會主義法制的慘痛歷史，作出了加強社會主義法制建設的重大決定。全會公報明確指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現(xiàn)在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超越法律之上的特權?！雹葸@種寶貴的認識，是以血的代價換來的，標志著我們黨對社會主義法制建設的認識上了一個新臺階。

針對“文化大革命”剛剛結束后的法制建設，尤其是立法滯后的情況，鄧小平強調加快經濟等方面的立法，“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”，“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一些，逐步完善”⑥。

1980年5月，鄧小平在《目前的形勢與任務》的講話中指出：“我們要在全國堅決實行這樣一個原則：有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，在法律面前人人平等?！雹吒鶕@一指導思想，全國人大及其常委會把立法工作擺到重要議事日程上來。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的新憲法，確立了社會主義法制原則，是新的歷史時期治國的總章程，成為新中國法制發(fā)展史上重要的里程碑。在以后的數年里，法學界圍繞一系列重大的法學和法治問題展開討論，是法學獲得了空前的解放；國家頒布了許多法律法規(guī)，從多方面完善了法律制度，把國家的各項事業(yè)納入了法制軌道。

（四）依法治國基本方略的形成

1989年9月26日，江澤民在中外記者招待會上鄭重宣布：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法……我們一定要遵循法治的方針?！雹?992年10月召開的黨的十四大提出，加強立法工作，建立和完善社會主義市場經濟法律體系。為適應社會主義經濟體制改革和經濟發(fā)展需要，我國立法機關加快了立法步伐，制定了公司法、合伙企業(yè)法、商業(yè)銀行法、反不正當競爭法、勞動法等法律。此外還修訂了刑法和刑事訴訟法，完善了刑事訴訟程序；制定了行政處罰法、國家賠償法、法官法、檢察官法、律師法等法律。1993年3月，八屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，把建立社會主義市場經濟體制以根本大法的形式固定下來。

1997年，黨的十五大明確地把“依法治國、建設社會主義法治國家”確立為治理國家的基本方略，把“建設社會主義法治國家”確定為社會主義現(xiàn)代化的重要目標，并提出了建設中國特色社會主義法律體系的重大任務。按照這一目標要求，我國繼續(xù)抓緊立法工作，制定了證券法、合同法、信托法、農村土地承包法、政府采購法等法律，同時規(guī)范了國家立法活動，制定了立法法等法律。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，把“依法治國”的基本方略寫進了憲法。

2003年3月召開的十屆全國人大一次會議上，人大常委會提出了爭取在本屆任期內基本形成中國特色社會主義法律體系的立法目標。為此，十屆全國人大常委會在總結經驗、深入調研、廣泛征求立法建議的基礎上，制定了五年立法規(guī)劃，列入規(guī)劃的立法項目，涵蓋了中國特色社會主義法律體系的各個方面。2004年3月召開的十屆全國人大二次會議審議通過了憲法修正案草案，確認“國家尊重和保障人權”的基本法治準則，昭示著我國法治的重要進步，實現(xiàn)了指導思想的又一次與時俱進，體現(xiàn)了以人為本的鮮明特色。國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》，明確了建設法治政府的目標和任務；制定了32件行政法規(guī)⑨。為經濟社會發(fā)展進一步提供了法律保障。

黨的十七大報告深刻闡述了中國特色社會主義民主法治建設的重要性，提出了全面推進社會主義法治國家建設的基本任務，強調“依法治國是社會主義民主政治的基本要求”，要求“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。黨的十七大宣布，中國特色的社會主義法律體系已經形成。

（五）依法治國方略的確立

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一代中央領導集體，站在黨和國家前途命運的戰(zhàn)略高度，就法治問題高密度發(fā)表重要講話、部署出臺舉措，提出建設法治中國的新目標。法律的作用不斷被強化，“法治”的理念反復被重申，成為新一屆中央領導集體治國理政最為醒目的標志之一。

2013年1月，習近平總書記召開了全國政法工作會議，就如何做好新形勢下的政法工作作了重要指示，首次提出了“建設法治中國”的新目標。2013年2月，習近平總書記在中央政治局第4次集體學習時發(fā)表重要講話中第一次提出：“全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創(chuàng)依法治國新局面?！雹?/p>

倍受國際社會矚目的黨的十八屆四中全會，是黨的歷史上第一次以“法治”為專題的中央全會。會議研究了全面推進依法治國重大問題，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。幾乎是與此同時，一本名為《習近平談治國理政》的書，首先在德國法蘭克福國際書展上首發(fā)，隨后以至少9種語言向全球出版發(fā)行。在這本書中，習近平總書記向世界闡述了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要思想。黨的十八屆四中全會的召開，既是對我們黨法治思想、法治實踐的總結，更是掀開了全面推進依法治國的嶄新一頁。

二、中國共產黨依法治國方略的基本經驗

經過60多年的實踐，我國已經建立和形成了一套有中國特色的社會主義法律體系，在法制建設和推進從法制到法治的轉變進程中積累了豐富的歷史經驗，也有許多慘痛的教訓。認真總結和吸取這些歷史經驗教訓，是今后繼續(xù)開拓前進不可缺少的寶貴財富。endprint

（一）必須矢志不渝地堅持依法治國的指導方針

實行依法治國、建設法治國家，是人類文明發(fā)展的必然趨勢，也是我國社會主義市場經濟和民主政治的基本要求。全部人類現(xiàn)代文明史和中國現(xiàn)代發(fā)展史都已經證明，國家的長治久安和興旺發(fā)達，主要是依靠法治，而不是領導人的賢明。在新中國成立前夕，我們黨領導制定了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，為新中國成立奠定了法律基礎。新中國成立后，繼續(xù)探索運用法治方式治理國家，在短時間內制定了婚姻法、土地改革法等法律。此后，又頒布了《中華人民共和國憲法》，開辟了我國社會主義法治建設的新紀元。但是后來我們對于依法治國缺乏清醒的認識，特別是我國在完成社會主義改造，進入全面建設社會主義時期之后，沒有建立與之相適應的民主政治和法律制度，導致逐步形成了個人崇拜、依人不依法的局面，出現(xiàn)了重大決策的連連失誤，最終造成了“文化大革命”的巨大災難。黨的十一屆三中全會后，以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體，深刻總結我國法治建設的經驗教訓，提出了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的基本原則，開啟了中國特色社會主義法治建設新道路。黨的十五大明確提出了依法治國、建設社會主義法治國家的任務，把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，法治建設進入了快速發(fā)展的新階段。依靠法律制度，不僅鞏固了國家的安定團結，而且保障了國民經濟和現(xiàn)代化建設各項事業(yè)以前所未有的速度向前發(fā)展。正反兩方面的歷史經驗提示了這樣一個真理：要使我國在穩(wěn)定中求得長期持續(xù)的發(fā)展，就必須矢志不渝地堅持依法治國的指導方針，任何時候都要重視和加強法治建設。

（二）堅持黨的領導是依法治國的根本保證

黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保障，人民當家作主是社會主義的本質和核心，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。我國法治建設的經驗證明，黨的領導和依法治國的有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義民主政治的最大特征和優(yōu)勢，是社會主義政治文明的理論依據和實現(xiàn)路徑，也是當前全面推進社會主義法治國家建設的重要遵循。黨的十八屆四中全會指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。依法執(zhí)政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規(guī)管黨治黨?！?/p>

（三）全面推進依法治國關鍵是要維護憲法的權威

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是人民權利的保障書，是保證國家統(tǒng)一、民族團結、經濟發(fā)展、社會進步和長治久安的法律基礎，是黨執(zhí)政興國、帶領全國各族人民建設中國特色社會主義的法治保證。憲法在我國具有最高的法律效力，也是具有最高的法律權威。胡錦濤在2004年9月15日首都各界隆重紀念全國人民代表大會成立50周年大會上正式提出：“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！绷暯皆?012年12月4日首都各界隆重紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出：“回顧我國憲法制度發(fā)展歷程，我們愈加感到，我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。”“30年來的發(fā)展歷程充分證明，我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法，是充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法，是推動國家發(fā)展進步，保證人民幸福生活、保障中華民族實現(xiàn)偉大復興的好憲法，是我們國家和人民經受住各種困難和風險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法制保證?！秉h的十八屆四中全會強調：“堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。”如何脫離憲法的“法治”，都是無本之木，無源之水，是迷失方向的“法治”。

（四）實現(xiàn)法治國家的目標，必須高度重視普法和法律文化建設

經過60多年的實踐，我們終于邁向了法制的軌道，中國特色社會主義的法律體系已經形成。但是，有法律不等于有法治。要全面實現(xiàn)建立社會主義法治國家的目標，把各級政府建成法治政府，切實維護社會公平正義的司法機制，保障國家和社會生活的各個方面依法辦事，保障公民享有充分的民主和人權，還有很長的路要走。一些國家法治建設的實踐表明，法治的發(fā)展同全體公民法律素質的提高是一致的。在我國，只有整個國家形成崇尚法治的社會環(huán)境，全體公民特別是領導干部具有高度的法治觀念并能自覺執(zhí)法、守法，建設社會主義法治國家的目標才能真正實現(xiàn)。以1957年反右斗爭為開端，對司法民主理論進行的批判及對學習外國現(xiàn)代法律文化的否定，曾導致了法律虛無主義的泛濫和之后十年法制建設的削弱，并為“文化大革命”中法制的破壞埋下了禍根。改革開放以來，普法教育和法律文化建設的繁榮，極大地推動了我國法制建設的步伐。事實表明，建立現(xiàn)代法律文化和普法是社會主義法治建設的一項重要內容。只有在全體公民中形成符合社會主義法治根本要求的價值觀念、法律思維方式和法律行為模式，法律制度才能在實際生活中行之有效，法律才能得到切實維護和遵守。

主要資料來源：

①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

②《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第253頁。

③《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第358-359頁。

④《人民代表大會制度建設四十年》，中國民主法制出版社1991年版，第102頁。

⑤《三中全會以來重要文獻選編》上，人民出版社1982年版，第11頁。

⑥《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第136頁。

⑦《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第219頁。

⑧《就我國內政外交問題江澤民等答中外記者問》，《人民日報》1989年9月27日。

⑨ 溫家寶：《政府工作報告——2005年3月5日在第十屆全國人民代表大會第三次會議上》，《人民日報》2005年3月15日。

⑩《習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調，依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設》，《人民日報》2013年2月25日。endprint