賈林青++賈辰歌

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確到2020年基本完成由保險(xiǎn)大國(guó)向保險(xiǎn)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，并針對(duì)該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)從十個(gè)方面提出32條具體意見。其中第10條專門就建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了全面闡述，表明巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)已經(jīng)成為中國(guó)保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)深化發(fā)展的一大戰(zhàn)略任務(wù)。

巨災(zāi)保險(xiǎn)之國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較

巨災(zāi)保險(xiǎn)，是現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的一個(gè)特定領(lǐng)域，專指針對(duì)因突發(fā)性的、無(wú)法預(yù)料、無(wú)法避免且危害后果特別嚴(yán)重的，諸如地震、颶風(fēng)、海嘯、洪水、冰雪等所引發(fā)的災(zāi)難性事故造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡，給予保險(xiǎn)保障的風(fēng)險(xiǎn)分散制度。此類巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的存在是客觀的，不可避免的，并能夠帶來(lái)巨大的、廣泛的災(zāi)難性后果，與此相對(duì)應(yīng)，需要保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施較大甚至巨大數(shù)額的保險(xiǎn)賠償。例如，按國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，2011年3月11日的日本大地震可能導(dǎo)致最高2.8萬(wàn)億日元（約合350億美元）的保險(xiǎn)損失，幾乎相當(dāng)于2010年全年全球保險(xiǎn)行業(yè)360億美元的保險(xiǎn)賠償額。

巨災(zāi)保險(xiǎn)在各國(guó)的運(yùn)行模式各不相同，可以歸納為三種類型：

1.政府主導(dǎo)型，也稱強(qiáng)制保險(xiǎn)模式。采取該運(yùn)行類型的典型代表是美國(guó)，其特色在于政府起主導(dǎo)作用的非盈利性的巨災(zāi)運(yùn)行模式。美國(guó)是當(dāng)前設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目最多的國(guó)家，涉及地震、洪水、颶風(fēng)等各類自然災(zāi)害，以及戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊等人為災(zāi)害，并且，可以分為聯(lián)邦政府的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目和各州政府的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目。僅以大家常常談及的美國(guó)洪水保險(xiǎn)為例，它是開始于1956年，經(jīng)過(guò)幾番調(diào)整后的全國(guó)性、強(qiáng)制性保險(xiǎn)。依據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)1968年的《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》而擬定的“國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃”（NFIP）確立的內(nèi)容，政府在此類巨災(zāi)保險(xiǎn)的適用過(guò)程中處于主導(dǎo)地位。表現(xiàn)在政府負(fù)責(zé)洪水保險(xiǎn)的管理和資金運(yùn)用，直接對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，并統(tǒng)一采取強(qiáng)制投保形式，為洪水保險(xiǎn)的運(yùn)行提供了強(qiáng)制性保護(hù)和有力的財(cái)政支持。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)洪水保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上從事巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)，其中，商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的銷售，所得全部保險(xiǎn)費(fèi)用于集聚保險(xiǎn)基金，向眾多投保人提供保險(xiǎn)服務(wù)，社會(huì)公眾因洪水災(zāi)害遭受的損失可從保險(xiǎn)公司那里獲取保險(xiǎn)賠付，而政府則是最終的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。

2.政府與保險(xiǎn)公司合作管理類型，也稱綜合保險(xiǎn)模式。它的突出特點(diǎn)是政府與保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行中地位并重，各司其職，各有各的作用。日本便是較為成功的實(shí)例。因其屬于地震多發(fā)的國(guó)家，地震保險(xiǎn)十分發(fā)達(dá)，并體現(xiàn)出較強(qiáng)的公益性。其地震保險(xiǎn)的運(yùn)作情況是，居民向商業(yè)保險(xiǎn)公司投保，商業(yè)保險(xiǎn)公司再向地震再保險(xiǎn)公司分保。而再保險(xiǎn)公司向政府再次分保，由政府提供再保險(xiǎn)責(zé)任的分擔(dān)和支持。其中，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任大多超過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)公司。

3.商業(yè)化運(yùn)作類型，也稱純商業(yè)保險(xiǎn)模式。英國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)可為例證，其特點(diǎn)是由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，因采取自愿保險(xiǎn)模式而由投保人自愿選擇投保。政府不參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)作，也不提供財(cái)政補(bǔ)貼。不過(guò)，因英國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)，尤其是其成熟的再保險(xiǎn)市場(chǎng)能夠進(jìn)一步分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，而政府又集中社會(huì)資源進(jìn)行洪水等防御設(shè)施的興建來(lái)降低巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，使得巨災(zāi)具有了相應(yīng)的可保性，因此，英國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的參保率仍然很高。

巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行模式與各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和保險(xiǎn)理念、保險(xiǎn)傳統(tǒng)相適應(yīng)。同時(shí)，各國(guó)運(yùn)用巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)也表明，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度大多出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或者較為發(fā)達(dá)而其保險(xiǎn)市場(chǎng)又比較完善的國(guó)家和地區(qū)，使其成為分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、處置巨災(zāi)損害的重要手段。此外，各國(guó)政府普遍參與巨災(zāi)保險(xiǎn)活動(dòng)，通過(guò)提供財(cái)政支持，或者承擔(dān)再保險(xiǎn)責(zé)任。上述有益經(jīng)驗(yàn)都應(yīng)當(dāng)是中國(guó)建立和運(yùn)用巨災(zāi)保險(xiǎn)制度過(guò)程中予以借鑒的。

就中國(guó)現(xiàn)狀而言，基本表現(xiàn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)保障存在的急切需求與相應(yīng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系滯后導(dǎo)致巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)賠償能力低下的矛盾狀態(tài)。一方面，中國(guó)是公認(rèn)的地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的國(guó)家。另一方面，中國(guó)目前在處置災(zāi)害損失的手段上，主要依靠國(guó)家財(cái)政支持的政府主導(dǎo)型的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，政府承擔(dān)了基本的災(zāi)后補(bǔ)償救濟(jì)責(zé)任，甚至形成了社會(huì)公眾在處置巨災(zāi)損害時(shí)對(duì)政府的依賴性，而保險(xiǎn)所發(fā)揮的作用卻微乎其微。雖然，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)快速發(fā)展，其行業(yè)規(guī)模、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管水平都實(shí)現(xiàn)了大進(jìn)步、大提升。不過(guò)，從二十世紀(jì)九十年代中期以來(lái)，根據(jù)中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)立足于控制和防范保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)而發(fā)布的一系列規(guī)章，各保險(xiǎn)公司分別對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)采取停保、或者限制承保的策略，比如將洪水災(zāi)害作為特約附加險(xiǎn)予以承保，對(duì)地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)等則不予單獨(dú)承保。相應(yīng)地，保險(xiǎn)業(yè)就重大自然災(zāi)害的保險(xiǎn)賠付率極低，可說(shuō)是杯水車薪的效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)每年發(fā)生各種自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失都在1000億元以上，而保險(xiǎn)賠償僅占損失的1%，遠(yuǎn)低于36%的全球平均水平。顯而易見，作為一個(gè)新興的保險(xiǎn)大國(guó)，缺少完善且行之有效的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度是明顯的制度漏洞。

構(gòu)建中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的設(shè)想

鑒于此，盡快建立符合中國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度就成為完善中國(guó)防災(zāi)減災(zāi)體系的必要課題。需要借助巨災(zāi)保險(xiǎn)特有的事先科學(xué)地集聚保險(xiǎn)基金而事后實(shí)現(xiàn)災(zāi)害補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制來(lái)彌補(bǔ)單純性災(zāi)后救濟(jì)的不足，充實(shí)中國(guó)防災(zāi)減災(zāi)體系。實(shí)務(wù)中，中國(guó)保監(jiān)會(huì)歷經(jīng)近十年的研究，先后批準(zhǔn)深圳、云南地區(qū)開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索建立適應(yīng)中國(guó)國(guó)情需要的完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度體系。

1.完善巨災(zāi)保險(xiǎn)立法體系，為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的適用提供直接的立法依據(jù)。各國(guó)運(yùn)用巨災(zāi)保險(xiǎn)的共性經(jīng)驗(yàn)表明，有關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法依據(jù)是必不可少的。巨災(zāi)保險(xiǎn)屬于保險(xiǎn)市場(chǎng)上的特定領(lǐng)域，除了應(yīng)當(dāng)接受一般保險(xiǎn)立法的約束，還需要有涉及巨災(zāi)保險(xiǎn)的專門立法加以規(guī)范調(diào)整。

中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立，同樣需要在《保險(xiǎn)法》基礎(chǔ)之上的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法作為其構(gòu)建和運(yùn)行的依據(jù)，這成為建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的首要工作。不過(guò)，不宜采取綜合立法來(lái)統(tǒng)一規(guī)定中國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，而應(yīng)當(dāng)針對(duì)發(fā)生較為頻繁、造成損害后果比較重大、影響程度巨大的地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、干旱等各項(xiàng)巨災(zāi)，分別制定各個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法。endprint

2.明確政府和保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)領(lǐng)域的角色定位。一方面，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)運(yùn)用其具有的從事商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)以及積聚和運(yùn)用保險(xiǎn)基金的的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)。這樣，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，完成保險(xiǎn)費(fèi)率厘定，還可以向廣大社會(huì)公眾和社會(huì)組織提供高效、全面的巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)，尤其是在發(fā)生巨災(zāi)損害后，實(shí)施快捷、合理、充分的巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠，使得災(zāi)民及時(shí)獲取巨災(zāi)保險(xiǎn)賠償。

另一方面，政府介入是巨災(zāi)保險(xiǎn)成功運(yùn)行所不可缺少的條件，這已為各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)所證明。尤其是面對(duì)中國(guó)各地差異性突出的特點(diǎn)，政府的介入作用在實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的適用效果上具有明顯的促進(jìn)作用。各地方政府可根據(jù)本地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)情況，制定本地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行方案。同時(shí)，更可以通過(guò)政府的財(cái)政支持、稅收政策、保費(fèi)補(bǔ)貼、甚至政府購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)等方式，提升保險(xiǎn)公司對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的償付能力，擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)的正面效果。

3.建立多途徑、多層次積聚巨災(zāi)保險(xiǎn)所需的保險(xiǎn)基金體系。巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付的金額往往巨大，必須有充足的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金才又可能確保經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司滿足巨災(zāi)賠付的需要。目前，全球有十多個(gè)國(guó)家為巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)行建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，通過(guò)政府與保險(xiǎn)公司的合作機(jī)制來(lái)分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，積聚巨災(zāi)保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)為多途徑、多層次的制度體系。

所謂多途徑，是指巨災(zāi)保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)來(lái)源于若干個(gè)渠道。出于應(yīng)對(duì)突發(fā)性巨災(zāi)損害的需要，應(yīng)當(dāng)有巨大的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金規(guī)模，這是任何一方的單獨(dú)財(cái)力均難以滿足的，因此，需要從多個(gè)途徑來(lái)進(jìn)行巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的積聚。包括政府撥付一定的財(cái)政資金，社會(huì)公眾和社會(huì)組織認(rèn)購(gòu)巨災(zāi)證券和捐助，購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)的投保人繳納巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)等多種途徑。

所謂多層次，是指巨災(zāi)保險(xiǎn)基金可以來(lái)自于各個(gè)不同的地域范圍和社會(huì)行業(yè)，構(gòu)成階梯形式的積聚模式。以政府的財(cái)政出資為例，包括中央政府從中央財(cái)政拿出的財(cái)政款項(xiàng)用于建立全國(guó)性的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，而各地方政府亦可支出地方財(cái)政款項(xiàng)來(lái)建立本地方的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，此外，政府還可以采取向保險(xiǎn)公司購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)的方式來(lái)充實(shí)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。同時(shí)，政府或者保險(xiǎn)公司可以將巨災(zāi)保險(xiǎn)與資本市場(chǎng)相連接，借助資本證券化來(lái)吸收社會(huì)資金，采取發(fā)行巨災(zāi)保險(xiǎn)債券等有價(jià)證券的形式吸收社會(huì)公眾手中的閑散資金，顯然是一種有效的積聚巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的手段。

4.再保險(xiǎn)在巨災(zāi)保險(xiǎn)中不可或缺。巨災(zāi)保險(xiǎn)的巨額損失意味著其風(fēng)險(xiǎn)巨大，從而巨災(zāi)保險(xiǎn)就需要多層次的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，再保險(xiǎn)是無(wú)法缺少的必要組成部分。任何一家作為原保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)公司，其在巨災(zāi)保險(xiǎn)中承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的償付能力都是有限的，加之跨年度經(jīng)營(yíng)所形成的保險(xiǎn)責(zé)任的積累進(jìn)一步導(dǎo)致巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與償付能力的失衡狀態(tài)。為此，再保險(xiǎn)特有的分散風(fēng)險(xiǎn)的作用就不可忽視，憑借向再保險(xiǎn)分入人轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)，使得分出人避免在經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)上述的失衡情況，達(dá)到確保巨災(zāi)保險(xiǎn)正常運(yùn)行的目的。

鑒于此，建立中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度時(shí)就必須強(qiáng)調(diào)再保險(xiǎn)的作用。為此，需要完成如下的制度建設(shè)。

一是在有關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的各項(xiàng)立法中，明確規(guī)定巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行時(shí)所涉及的適用再保險(xiǎn)的制度規(guī)則，諸如法定的分出人轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的分出標(biāo)準(zhǔn)和分出比例，分出義務(wù)的承擔(dān)以及違反分出義務(wù)的法律責(zé)任等。

二是擴(kuò)展巨災(zāi)保險(xiǎn)中進(jìn)行再保險(xiǎn)的范圍和形式。巨災(zāi)保險(xiǎn)所涉及的再保險(xiǎn)范圍和形式具有自身特點(diǎn)，不僅需要再保險(xiǎn)人之間的共保、協(xié)保，更應(yīng)當(dāng)適用向國(guó)際再保險(xiǎn)人的分保等，并逐步擴(kuò)大向國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的比重。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮由國(guó)家出資設(shè)立巨災(zāi)再保險(xiǎn)公司，既可以由其代表中央政府以保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的身份參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)行，接受各個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)分出人的分出業(yè)務(wù)，發(fā)揮其分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的作用;也能夠逐步減少甚至取代中央政府對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的單純性財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政支持。

三是培育和發(fā)展再保險(xiǎn)市場(chǎng)。中國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展不足20年，市場(chǎng)規(guī)模僅占全球市場(chǎng)份額的0.1%，難以適應(yīng)中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要。出于建立中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的需要，大力培養(yǎng)和發(fā)展中國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)勢(shì)在必然。當(dāng)然，為了改變巨災(zāi)再保險(xiǎn)缺失的局面，現(xiàn)階段發(fā)展中國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的首要任務(wù)就是針對(duì)中國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)上現(xiàn)有市場(chǎng)主體數(shù)量少、市場(chǎng)供給存在結(jié)構(gòu)性不足等問(wèn)題入手，增加市場(chǎng)主體數(shù)量，不僅擴(kuò)大再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的規(guī)模，并通過(guò)完善再保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理水平而提升再保險(xiǎn)市場(chǎng)的供給能力。具體做法，包括鼓勵(lì)中資保險(xiǎn)集團(tuán)或者直保公司投資設(shè)立再保險(xiǎn)公司，同時(shí)，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)的社會(huì)資金向再保險(xiǎn)領(lǐng)域投資，并且，吸引更多的國(guó)際再保險(xiǎn)人來(lái)華設(shè)立再保險(xiǎn)公司等，實(shí)現(xiàn)直保公司的承保能力與再保險(xiǎn)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能力之間的平衡發(fā)展。

（作者單位分別為中國(guó)人民大學(xué)，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）endprint