●劉合定

PPP模式易出現(xiàn)的問題探析及推進(jìn)建議

●劉合定

2014年9月23日，財政部印發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號），明確了PPP模式的重要意義，要求各級財政部門主動做好前期謀劃和統(tǒng)籌規(guī)劃。據(jù)統(tǒng)計，各省于2015年1月召開的“兩會”中，19個省在政府工作報告中明確啟動PPP項目，其中5個省鼓勵通過設(shè)立投資資金和股權(quán)基金的方式實施。河南省于2015年1月公布了首批PPP項目29個，涵蓋交通、供水、醫(yī)療、保障性安居工程等領(lǐng)域，總投資達(dá)805億元。2015年3月17日，發(fā)展改革委、財政部、水利部聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號），明確鼓勵城鄉(xiāng)供水引入社會資本，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設(shè)運營。本文基于PPP模式的特點，分析其運營中可能存在的問題并給出了幾點建議。

一、PPP模式的含義和特點

PPP(Public-Private-Partnership)，通常譯為“公共私營合作制”，是指公共部門與私人組織之間，就城市基礎(chǔ)設(shè)施或其他公益性項目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種合作關(guān)系。其最大特點在于公共項目以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)、以地方政府信譽作擔(dān)保、以穩(wěn)定的預(yù)期盈利為條件，吸引鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共領(lǐng)域，從而使公共項目獲得更大的融資空間。對社會資本而言，不僅拓寬了投資渠道，且因其“特許經(jīng)營”而取得了壟斷優(yōu)勢，利潤得以確保，所以PPP是政府部門和社會資本的雙贏模式。在當(dāng)前整體經(jīng)濟(jì)形勢疲軟、地方政府存量債務(wù)較大、發(fā)行新債困難的背景下，推廣PPP模式既有利于緩解政府融資困難、公共項目投入不足的問題，更有利于引進(jìn)私營部門先進(jìn)的管理水平和經(jīng)營理念，改善公共項目運營效率低下的局面。

然而，PPP模式并不是包治百病、點石成金的“魔術(shù)棒”，其啟動不僅需要對項目本身進(jìn)行甄選和改造，而且實施中容易引發(fā)各種經(jīng)濟(jì)及法律風(fēng)險。實際上，在之前的政府融資中，BT、BOT等模式已被運用多年，我們可將它們視為PPP的早期形式，其中出現(xiàn)的問題值得我們借鑒和思考。

二、PPP運營中容易出現(xiàn)的問題及原因分析

（一）實踐中的幾個案例

案例1——蘭州模式。2007年1月，法國威立雅水務(wù)以溢價近4倍的17.1億元收購蘭州供水集團(tuán)45%的股份，與此相對，其他2家投標(biāo)人（中法水務(wù)和北京首創(chuàng)）的報價分別為4.5億元和2.8億元，蘭州模式因其高溢價被不少地方奉為融資經(jīng)典。然而，2014年4月，蘭州發(fā)生“水污染事件”，檢測結(jié)果為“苯嚴(yán)重超標(biāo)，含量為200微克/升，遠(yuǎn)超國家限定的10微克/升”。經(jīng)披露，威立雅收購?fù)瓿珊?，僅派出總經(jīng)理和財務(wù)總監(jiān)等少數(shù)高管，未派出相應(yīng)的技術(shù)人員對供水質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)和提升，也未注入資金對廠區(qū)進(jìn)行技術(shù)改造和設(shè)備升級。

案例2——BT模式。2008年7月14日，Z市政府與中國建筑第七工程局簽訂 《關(guān)于Z市賈魯河等四座橋梁、南外環(huán)東段道路及Z市體育館、文化藝術(shù)中心、科技館建設(shè)項目合作協(xié)議書》，約定“中建七局以BT方式投資建設(shè)四橋一路三館，Z市采取‘投資人與施工承包單位一次性招標(biāo)確定的方式，即中標(biāo)的BT投資人即為施工總承包單位’”。據(jù)了解，在確定中建七局為合作伙伴及具體施工單位時，Z市并未招標(biāo)；在項目實施過程中，Z市僅依照合同分期支付款項并提供行政審批便利，未參與項目實施過程及工程質(zhì)量的監(jiān)管。

案例3——BOT模式。2012年5月，T縣通過招商確定S縣鑫匯環(huán)保公司以BOT模式建設(shè)T縣第二污水處理工程項目，特許經(jīng)營期30年，鑫匯環(huán)保成立誠基環(huán)保公司作為運營單位。此后，誠基環(huán)保公司于2012年9月申請并獲得 “三河三湖及松花江流域水污染防治項目資金”3570萬元，于2014年2月申請并獲得“重點流域水污染治理項目資金”550萬元。該案例中，T縣政府在確定鑫匯環(huán)保為合作伙伴時，同樣沒有進(jìn)行招標(biāo)；誠基公司在收到中央及省級財政補助資金后，也未對收費標(biāo)準(zhǔn)、運營期限等合同條款進(jìn)行調(diào)整。

案例1中，政府以“價高者得之”的原則選擇威立雅，但投資者怠于對項目進(jìn)行管理和維護(hù)，以致出現(xiàn)威脅百姓生命安全的“水污染事件”；案例2中，政府選擇投資者的程序缺乏公平性，項目實施中政府監(jiān)管缺位比較嚴(yán)重；案例3中，投資者額外地獲得了財政補貼，卻未相應(yīng)地對合同條款進(jìn)行變更，損害了地方政府和社會公眾的利益。綜合來看，項目價值估算、投資者選擇、合同條款約定、政府部門監(jiān)管等環(huán)節(jié)是PPP模式的多發(fā)風(fēng)險點。

（二）PPP模式運營中的風(fēng)險分析

1、項目價值估算不科學(xué)。案例1中，蘭州市政府在確定進(jìn)行PPP模式時，沒有對蘭州供水自身價值進(jìn)行全面科學(xué)的評估：其僅對廠區(qū)設(shè)施進(jìn)行了評估，沒有對城市管網(wǎng)進(jìn)行估價，也沒有將廠區(qū)土地價值計算在內(nèi)。這種低估項目價值的行為，既嚴(yán)重?fù)p害了政府和公眾的利益，也不利于與投資者就股權(quán)價值進(jìn)行平等協(xié)商，更不利于合作過程中對項目進(jìn)行管理及合同終止時對資產(chǎn)進(jìn)行回購，案例中威立雅收購?fù)瓿珊蟮∮趯S區(qū)設(shè)備及管網(wǎng)進(jìn)行維護(hù)，調(diào)價不成便要求政府以其提供的資產(chǎn)負(fù)債表對股權(quán)進(jìn)行回購就是前期項目估值不準(zhǔn)的后遺癥。

2、投資者的選擇方式不合理。案例1中，扣除掉蘭州供水土地估價8.37億元，蘭州供水凈資產(chǎn)的估價為9.5億元，45%的股權(quán)即為4.27億元，威立雅17億元的出價顯然高于市價，但蘭州市政府過于注重投資人的報價，對投資人的其他條件考慮較少。既沒有考慮投資人此前其他收購行為對被購入項目進(jìn)行的技術(shù)改進(jìn)，也未充分考慮投資人對蘭州供水?dāng)M投入的人力和技術(shù)支持。應(yīng)該說，水污染事件的爆發(fā)，與政府選擇威立雅不慎有很大關(guān)系。案例2、3中，政府均以洽談?wù)猩痰姆绞酱_定投資者，而不是采取公開招標(biāo)，這種做法既違反了《招投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，限制了社會資本同臺競爭的機(jī)會，也不利于項目吸引最佳的投資者，更重要的是，招商的方式很難做到公平公正，且地方政府在談判中往往處于被動地位。

3、合同約定條款不平等。案例1中，合同約定威立雅可根據(jù)物價上漲幅度和居民消費水平變化對水價進(jìn)行調(diào)整，否則政府需依照威立雅提供的評估價格對股權(quán)進(jìn)行回購，這明顯違反《合同法》規(guī)定的公平原則，企業(yè)生產(chǎn)成本沒有提升，僅根據(jù)外在的居民消費水平進(jìn)行調(diào)價，缺乏足夠的證據(jù)支撐。即使對股權(quán)進(jìn)行回贖，也要參考市場價，由獨立的第三方做出評估后再確定回贖價。案例3中，合同約定了污水處理廠的處理規(guī)模及收費價格，并明確了規(guī)模變化引起的價格調(diào)整機(jī)制，但誠基公司在獲得額外財政補助資金的同時，卻未對合同條款進(jìn)行調(diào)整，這也是一種不平等。畢竟合同在考慮既有成本的前提下，對收費價格及調(diào)整因素進(jìn)行了明確，在雙方當(dāng)事人之間便形成了對等關(guān)系。在上級政府給予投資者額外補助的情況下，雙方權(quán)利義務(wù)就發(fā)生了變化，理應(yīng)對合同條款進(jìn)行有利于當(dāng)?shù)卣淖兏?，否則就造成了二者的不對等。

4、政府部門監(jiān)管不到位。案例1中，威立雅入駐蘭州供水后，針對蘭州1987年、2002年發(fā)生泄油事故可能對水源產(chǎn)生的損害性影響，未進(jìn)行任何的評估和預(yù)防，也未派出任何技術(shù)人員對取水、處理水設(shè)施進(jìn)行改造和升級；案例2中，所有項目的設(shè)計、施工、竣工驗收均由中建七局負(fù)責(zé)，Z市政府除了提供資金和政策支持，再無其他參與活動。兩個案例中，政府在完成融資行為后，均沒有明確相應(yīng)的責(zé)任單位對合作項目進(jìn)行跟蹤監(jiān)管；投資者是否對項目實行審慎經(jīng)營，項目運營中是否有潛在風(fēng)險，是否損害公眾和政府的利益，均未涉及。地方政府沒有認(rèn)識到項目正常運營為公眾提供更廉價、更便利的服務(wù)才是最終目的。也正因為監(jiān)管的缺位，投資者在購入股權(quán)后，只用坐收項目紅利，沒有改進(jìn)管理的動力，導(dǎo)致了地方政府不僅沒有學(xué)到社會資本先進(jìn)的經(jīng)營理念，也無法有效地控制公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

所以，在推行PPP模式時，地方政府一定要慎之又慎，既要確保選擇的投資者是最佳的，又要注重合作過程中的參與和監(jiān)管。

三、關(guān)于推進(jìn)PPP項目的幾點建議

1、科學(xué)確定項目并進(jìn)行估算。首先需明確，不是所有的項目都適合PPP模式，資本是逐利的，PPP是一種市場化的操作方式，對于關(guān)系百姓切身利益，具有正外部性的項目，倘若風(fēng)險評估不夠細(xì)致或者缺乏切實可行的防范措施，選擇PPP模式可能會困擾不斷，如供水、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域。其次，要對項目價值進(jìn)行科學(xué)評估，既要充分考慮項目的既有價值和市場前景，也要讓投資者看到可預(yù)期的利益；要對項目品牌、商譽、市場占有率、技術(shù)、資產(chǎn)、土地、債權(quán)等進(jìn)行充分評估，在參照市場價值的基礎(chǔ)上，合理地給予估價。再次，要適當(dāng)劃分股權(quán)比例，明確投資者的購入范圍和經(jīng)營權(quán)限。要通過明晰產(chǎn)權(quán)，將政府與社會資本的合作內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，政府該做什么、能做什么，社會資本應(yīng)做什么、能做什么在合作之初就明確下來，為雙方共贏搭建堅實的平臺。

2、科學(xué)選擇投資者。首先，要嚴(yán)格遵守《招投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，在制度允許的框架內(nèi)選擇投資者，即將項目的基本情況及招標(biāo)信息向社會公開，為所有潛在的投資人提供一個公開透明的平臺，給予其參與競爭的機(jī)會，充分發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰功能。其次，要將選擇過程向社會公開，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，充分聽取吸收公眾的意見，既有利于公眾對PPP項目的支持，又有利于選擇投資者的過程更加公平透明，畢竟，信息公開是解決爭議和提升合作質(zhì)量的一個重要保障。再次，要結(jié)合項目特點，科學(xué)制訂評標(biāo)辦法及各項因素的權(quán)重，既要避免國有資產(chǎn)流失，確保項目售價符合市場規(guī)律，又不能過于看重投資者的報價，要全面梳理投資者的資質(zhì)、以往經(jīng)營業(yè)績和未來對項目追加投資和技術(shù)支持的承諾，切實避免投資者的短期行為，確保項目運營的長期效益。

3、訂立合同要公平合理。PPP項目一般涉及公益性，不完全適用市場經(jīng)濟(jì)的運行機(jī)制，所以要確保地方政府在項目管理運營中的優(yōu)先權(quán)。同時，要在尊重市場規(guī)律的前提下，充分考慮社會資本的價值和盈利空間，保證投資者的管理權(quán)和受益權(quán)。再者，要做到合作地位的平等和權(quán)利義務(wù)的對等，以條款的形式對雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確和細(xì)化，即收購?fù)瓿珊笸顿Y者要對項目的管理運營承擔(dān)什么責(zé)任、投入什么生產(chǎn)要素、達(dá)到什么經(jīng)營目標(biāo)，地方政府要對項目提供什么政策支持和便利，如何保證投資者在規(guī)定期限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)等。最后，明確約定合同的變更及終止條件，要結(jié)合市場規(guī)律和科學(xué)預(yù)期，明確項目（服務(wù)）價格調(diào)整機(jī)制；除非發(fā)生重大違法或其他不可抗力，對政府單方收回項目或投資者提前要求回贖的懲罰性條款以及爭議的解決機(jī)制進(jìn)行明確。

4、強化地方政府的監(jiān)管責(zé)任。相對于之前的BOT、BT等合作形式，PPP模式的特殊和新穎之處即在于Partnership,也就是政府對于項目不是簡單的一賣了之，而是要全程參與到項目的管理運營中。一方面，地方政府要成立專門的PPP運作結(jié)構(gòu)，通過與投資者進(jìn)行接洽和協(xié)作，積極主動地參與到項目的運營管理，學(xué)習(xí)并領(lǐng)會社會資本先進(jìn)的管理理念和經(jīng)營方式，及時發(fā)現(xiàn)并糾正項目運營中的風(fēng)險和困難。另一方面，地方政府要切實履行監(jiān)管職責(zé)，既要確保投資者的收購行為符合法律法規(guī)，及時糾正PPP洽談階段的不合理乃至不合規(guī)問題，確保公共利益不受損失，更要加強項目運營過程的監(jiān)管，督促投資者依照合同約定對項目進(jìn)行投資和管理，對項目質(zhì)量或服務(wù)水平進(jìn)行檢測和檢驗，確保項目運營的質(zhì)量和效果。■

（作者單位：河南省財政廳監(jiān)督一處）