論我國抽象行政行為的監(jiān)督模式

張?zhí)硖?/p>

遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110036

摘要：本文以抽象行政行為的監(jiān)督模式為視角，考察我國抽象行政行為現(xiàn)有的監(jiān)督方法。力圖在論述其缺陷性的基礎(chǔ)上，以依法治國理念為導(dǎo)向，結(jié)合抽象行政行為的可訴性，構(gòu)建完善的法律監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為；監(jiān)督體系；司法審查；

中圖分類號：D922.1；D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0246-02

作者簡介：張?zhí)硖?1988-)，女，山東臨沂人，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

一、抽象行政行為的監(jiān)督現(xiàn)狀

(一)我國現(xiàn)有監(jiān)督模式

綜觀我國行政法律法規(guī)，對抽象行政行為的監(jiān)督方式散見于立法法、行政復(fù)議法中。目前初步構(gòu)建了以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督為主導(dǎo)，輔之以權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督等方式的監(jiān)督格局。

1.權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

人大及其常務(wù)委員會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，我國憲法明確規(guī)定其對抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)。我國法律規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的法律法規(guī)；地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等。

2.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督

根據(jù)我國現(xiàn)有規(guī)定，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主要由以下方式：

(1)審查機(jī)制。上級行政機(jī)關(guān)依據(jù)自身職權(quán)，可對下級行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查。該項審查方式以有權(quán)機(jī)關(guān)改變或撤銷違法或不適當(dāng)行政規(guī)范為手段。

(2)備案機(jī)制。備案是行政立法程序中的最后一個環(huán)節(jié)，也是不可缺少的一環(huán)。通過備案，上級行政機(jī)關(guān)可以統(tǒng)領(lǐng)抽象象行政行為實施的概況，建全規(guī)范性文件層次體系，以備日后審查。

(3)行政復(fù)議“附帶性審查”。行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的重要方式，也是行政救濟(jì)的一種手段，就其性質(zhì)一般被視為準(zhǔn)司法程序。

3.司法機(jī)關(guān)間接監(jiān)督

行政訴訟是我國司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的重要方式。雖然行政訴訟的受案范圍僅限于具體行政行為，但司法權(quán)對抽象行政行為仍起到一定的監(jiān)督作用。

4.社會監(jiān)督

社會監(jiān)督的主體廣泛，主要包括政民主黨派、社會團(tuán)體以及新聞媒體等。社會監(jiān)督是通過憲法所賦予的監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)，是監(jiān)督體系的重要組成部分。

(二)現(xiàn)行監(jiān)督模式的缺陷

現(xiàn)有監(jiān)督模式粗獷，缺乏實際有效的配套措施，難以真正實現(xiàn)監(jiān)督效用，在實踐中收效甚微。

1.過分依賴行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督

現(xiàn)有監(jiān)督方式最大的詬病在于過分依賴行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自制，試圖通過內(nèi)部救濟(jì)實現(xiàn)對抽象行政行為的控制和約束。但忽視了在行政權(quán)擴(kuò)張的背景下，行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)龐雜，層級眾多，內(nèi)部職能部門劃分過多的現(xiàn)狀。

2.司法監(jiān)督薄弱

我國行政訴訟法不能審查抽象行政行為，導(dǎo)致司法權(quán)監(jiān)督的失范。雖然司法權(quán)可以間接監(jiān)督，但這種監(jiān)督力量薄弱。只能在受理具體行政案件時才能通參照規(guī)章方式附帶性審查。

3.人大監(jiān)督流于形式

雖然我國法律賦予了人大對抽象行政行為的監(jiān)督權(quán)，但鑒于現(xiàn)有法律制度的制約和技術(shù)的有限，這種監(jiān)督僅停留在法律授權(quán)的層面。在啟動程序上法律未作明確的規(guī)定，實踐中往往是由人大自己提起。

4.社會監(jiān)督作用有限

社會監(jiān)督雖然在整個抽象行政行為的監(jiān)督體系中處于重要位置，但其本質(zhì)是非國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，其作用有限。作為社會監(jiān)督重要組成部分的媒體監(jiān)督，由于信息泛濫真假難辨，往往使監(jiān)督效力難以真正發(fā)揮。

二、我國抽象行政行為監(jiān)督模式之完善

(一)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式之改革

司法審查制度從外部救濟(jì)層面對抽象行政行為進(jìn)行制約，是建設(shè)法治社會的要求。推動抽象行政行為司法化，必須立足于我國國情，構(gòu)建本土化的司法審查體系。

1.推動抽象行政行為監(jiān)督審查的司法化必須正視司法權(quán)獨立性之理念，構(gòu)建獨立性機(jī)制。必須正視司法權(quán)獨立的理念，建立司法系統(tǒng)獨立的財政制度，探索中央直接下?lián)軝C(jī)制，從制度上保證司法權(quán)的獨立。

2.基于部分可訴性，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。突破原有行政訴訟法的界限，將其他抽象行政行為納入法院直接審查范圍，建立法院對抽象行政行為的直接審查制度，并由行政相對人啟動。

3.必須制定詳細(xì)的審查程序，健全配套措施。司法審查制度是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，在獨立性的基礎(chǔ)上還必須重視不能對行政權(quán)過分干涉。

(二)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督

對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，應(yīng)建立獨立的審查部門，確立定期審查機(jī)制，并制定事后反饋制度。同時構(gòu)建信息公開制度，將抽象行政行為的審查情況公開。此外，必須依據(jù)我國法治實踐，進(jìn)一步完善抽象行政行為復(fù)議的程序，如確定專門審查工作小組，制定詳細(xì)的審查程序。更加重視審查后的處理行為，建立事后跟蹤反饋機(jī)制，確保違法抽象行政行為被撤銷或修改等等。

(三)細(xì)化人大監(jiān)督

人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是抽象行政監(jiān)督的重要方式。為避免人大監(jiān)督流于形式，必須細(xì)化人大監(jiān)督的制度。

為充分發(fā)揮人大監(jiān)督的效力，有效發(fā)現(xiàn)違法抽象行政行為，可以建立定期審查制度。通過定期審查來發(fā)現(xiàn)違法抽象行政行為，以彌補(bǔ)主動審查的滯后性。

(四)重視社會監(jiān)督

社會監(jiān)督對于及時反映抽象行政行為的實施效果，測試民意，防止侵權(quán)產(chǎn)生和侵權(quán)結(jié)果的擴(kuò)大均具有現(xiàn)實意義。

社會監(jiān)督是一種主要建立在個體權(quán)利意識上的監(jiān)督方式，是構(gòu)建我國抽象行政行為監(jiān)督模式重要的一環(huán)。對于社會監(jiān)督我國一向重視。民主監(jiān)督信訪制度、電話熱線等方式積累了經(jīng)驗。如今媒體監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)平臺的融合為社會監(jiān)督提供了更為快捷有效地監(jiān)督方式。

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