失地農民權益法律保護問題研究*——以云南呈貢為例

*本項目得到西南民族大學研究生創(chuàng)新科研項目資助(項目編號：CX2015SP08)。

劉云霞

西南民族大學法學院，四川成都610041

摘要：土地對于農民的重要性是不言而喻的，但在云南呈貢因為大學城的建設，大片土地被征收，各種矛盾問題隨之而來，其中，最主要的矛盾就是農民失去土地與農民權益的保障。要想解決好這些問題，不僅要切實貫徹好現有的有關征地補償政策，而且要加快征地制度改革，多渠道促進失地農民的就業(yè)，完善失地農民的社會保障。為了切實了解現況，筆者對呈貢管轄的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級村莊進行了實地調查，共發(fā)放問卷200份，實際收回182份，回收率為91%。總體上看，被調查的村莊均為土地被征收的地區(qū)，且失地農民顯著，具有較好的代表性。

關鍵詞：大學城建設；失地農民；權益保障

中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0035-02

作者簡介：劉云霞(1989-)，女，侗族，云南呈貢人，西南民族大學法學院，研究方向：民法。

一、失地農民的概述

(一)失地農民

提起農民，人們首先想到的就是土地。沒錯，土地就是農民的依靠，無論是工作還是生活，土地都是農民勞動的重要場所和生存基礎。顯而易見，失地農民是指失去土地的農民，農民在失去土地之后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為二者之外的一個邊緣群體，因此我們才給了他們一個特殊的稱謂——失地農民。

(二)呈貢失地農民的產生

在此，我們可以歸納出失地農民產生的幾個原因：

1.工業(yè)化的發(fā)展。工業(yè)的發(fā)展是中國強國興邦的必經之路，發(fā)展工業(yè)就需要大規(guī)模的工業(yè)場地，農民的耕地也成了理想的場地來源，土地被征用，失地農民也就隨之產生。

2.城市化發(fā)展。近年來，中國的城市化進程也日益加快，2011年的社會藍皮書表示，我國城鎮(zhèn)人口占總人口的比重首次超過了50%，標志著我國城市化率首次突破50%。其中，大學城作為教育建設的一部分，在中國也蓬勃發(fā)展。

3.土地退化、荒漠化。農民過度開墾土地，濫用土地，使土地失去原本的生產能力，隨之產生退化、荒漠化，土地不能進行耕種，農民也就失去了生存之根本。

在本文中的失地農民是以呈貢為研究對象，故，接下來筆者將圍繞呈貢的失地農民展開論述。

呈貢位于云南省會昆明的東南部，距離昆明市區(qū)15公里左右，國土面積461平方公里，耕地面積6241公頃，總人口15.81萬人。2003年，呈貢大學城的建設成為新昆明戰(zhàn)略的核心任務[1]，它主要坐落于呈貢洛羊鎮(zhèn)、吳家營鄉(xiāng)、郞家營、繆家營等自然村地界內，占地43.15平方公里，面積相當于昆明的半個市區(qū)，距離昆明市區(qū)約25公里。

據上顯示，呈貢失地農民的產生是因為大學城的建設。正由于大學城的建設，許多以種地為生的農民不得不讓出土地，農民本以為當地政府能夠依照中央的指揮，依法征地并安排好一切后期保障，但事與愿違。在征地過程中，各種矛盾也隨之激增，農民甚至采取過激手段表達不滿。

二、因失地而產生的問題

(一)征地補償款的發(fā)放問題

呈貢各個村莊，因本村集體土地與城中心距離的不同，土地的補償標準是不同的。據調查顯示，50.5%的農民就覺得征地過程中，補償標準低。33.5%的農民認為補償不能及時落實。據了解，幾乎每個村莊都因補償款的問題與政府發(fā)生過沖突，各種圍堵事件，打砸事件接連不斷，農民如此行事，只為爭取屬于自己的征地補償款。也有部分失地農民選擇司法途徑尋求救濟，但由于征地是一種具有強制性的行政行為，法院對此也無從立案。

(二)房屋拆遷與新房安置問題

對于土地被征用的農民，征地部門制定了房屋安置政策，老房進行拆遷，新房進行安置，但部分農民不愿搬入新房，拆除老房，相關部門在解釋無用的情況下實施了強制拆遷。目前，柏枝營、郎家營、繆家營就實施了整村搬遷，調查過程中，住戶就表示，安置房不但建造粗糙，而且經常停水，給住在二樓以上的用戶造成了生活上的嚴重不便。

(三)失地農民的就業(yè)問題

耕地征用，或以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的耕地被整體征用，無疑會使部分農民失去就業(yè)的機會，該部分農民通常文化程度較低，年齡較大且無一技之長，從事非農業(yè)工作的可能性較小，若不妥善處理，讓其安居樂業(yè)，則可能造成社會不小的混亂。

(四)失地農民社會保障問題

在我國，農村醫(yī)療保險制度雖然在不斷的改進，但現在的醫(yī)療制度仍無法讓失地農民享有城市居民同樣的社會保障[2]。農民雖然在政府的引導下辦理了社會醫(yī)療保險，要享受其中的優(yōu)惠待遇，則需是住院治療的費用才允許報銷，且報銷過程復雜。一般的看病、打針、抓藥都不在保險的范圍，農民“交了錢卻沒有權”，這讓農村醫(yī)保變成了空頭支票，不能真正便于農民的生活保障。另外是失地農民的養(yǎng)老問題，千年的傳統(tǒng)，老人應由子女贍養(yǎng)，加之一次性要繳納的養(yǎng)老費用過高，很多年齡相對較大的農民就拒絕了養(yǎng)老保險。

三、呈貢失地農民的權益保障

土地是農民最基本、最主要的生產資料和經營載體[3]，如果失地農民的合法權益得不到有效保護，失地農民的利益得不到合理補償，不僅會增加農村的失業(yè)群體，更重要的是將危及整個社會的安定。正因如此，失地農民問題才值得高度重視，失地農民的權益也需要重點保護。

針對上文整理出的問題，筆者在下文給出了適當的建議，希望在呈貢新城的建設中起到一定作用，也希望政府能重視失地農民的權益保障問題。

(一)補償款的發(fā)放和引導使用

從目前的情況來看，按《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，每畝耕地的補償數額也就3-5萬元，總體來說，這標準還是有些低了。筆者認為，征地補償費應根據土地征用的不同用途而采取不同的征地補償標準[4]。世界上大多數發(fā)達國家和地區(qū)都建立了比較健全的土地征用補償制度，充分補償失地農民的損失，本國在建設過程中可以借鑒參考。另外，受傳統(tǒng)農業(yè)社會生產水平與生活方式的制約影響，被征用土地的補償費對大多數失地農民來說，是生平到手的第一筆巨款。面對這從天而降的巨款，農民們似乎沒有合理的使用計劃，此時，政府就該引導和幫助失地農民合理利用補償款。

(二)征地糾紛的解決

征地是一種具有強制性的行政行為，在這個過程中，行使征地權的行政主體擁有的行政權力具有強制他人服從的力量[5]。但是我國新設立的土地管理部門在履行自己的職能時還不夠完善。在征地過程中，農民沒有參與權，也沒有知情權，此時的失地農民就采取非法手段表示抗議。因此，完善和重構科學合理的救助機制，是解決土地征收糾紛的最終保障[6]。

一般來看，因土地征收及其補償引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟和民事訴訟的范疇。土地征收無需被征收人的同意，是國家基于公共利益的需要以強制力推行，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟；而土地征收和補償應由征收人和被征收人平等協(xié)商，本質上屬于平等主體之間的財產關系，應適用民事訴訟程序[5]。二者之間是有因果關系的，但國家在解決時將二者分開來處理，這樣的話在訴訟中，失地農民是很難獲得較好的保護。

具體而言，應該做以下的改革：首先，將征地行為所依據的政府文件納入司法審查的范圍，征地中往往會出臺各種相關文件，但這些文件往往又會與國家的憲法或法律相矛盾，對征地行為進行審查是實現司法救濟的前提。其次，放寬原告資格，允許對土地征收提起公益訴訟[5]。為防止集體中的多數人以集體的意志犧牲少數人特有的利益，應允許集體組織的成員以個人民意提起訴訟，要求人民法院對征地的合法性與補償的公平性進行審查。再次，延長訴訟時效，面對這么復雜的行政行為，行政相對人在收集資料、證據需花費大量精力和時間，一般的訴訟時效會讓被征地人放棄訴訟權利或材料不足而敗訴。最后，應將土地征收訴訟與國家賠償制度與官員問責制有機結合，在法院確定土地征收或補償行為違法時，應啟動國家賠償程序，并向行政機關提出相關的司法建議，要求責任人承擔責任，需承擔法律責任的，應依法追究法律責任。

(三)房屋安置及就業(yè)解決

農戶房屋進行拆除而后遷入新房，在此過程中，農民住房拆遷安置費應與老房的建筑裝修成本大體相當，而新建安置房的面積也應合理，應在農民能夠承受的范圍內。當農民失去土地后，如何使失地農民獲得新的“可持續(xù)生計”，促進其就業(yè)無疑是主要手段，而失地農民往往缺從事其他職業(yè)的技能，所以需要接受相應的教育和培訓。而在調查中，有95.5%的人希望政府能夠提供一些技能方面的培訓，這樣的話，就為他們的就業(yè)提供了途徑，也為生活提供了保障。另外，政府還可以為失地農民增加就業(yè)機會，如在招商引資的過程中，政府先與企業(yè)達成協(xié)議，在需要工作人員時盡量優(yōu)先使用本地區(qū)的失地農民；或是實施一定的獎勵政策，鼓勵失地農民自主創(chuàng)業(yè)，自謀生路。

(四)完善醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度

在呈貢新區(qū)，政府積極引導失地農民辦理了新型農村合作醫(yī)療保險，目前，91%的失地農民參加了醫(yī)保，但該保險是有限制的，只針對住院治療的行為進行賠付補償，更多的時候，農民看病都不住院，只會定時定點去打針抓藥，長期積累小病小錢都匯成了大開支。這就需要政府完善醫(yī)保的范圍，從農民切身利益出發(fā)，讓醫(yī)保實實在在為農民服務。

而在傳統(tǒng)觀念中，社會養(yǎng)老似乎是城鎮(zhèn)居民的特權，農村居民對社會養(yǎng)老的需求似乎過于“奢侈”。調查中，也只有38.5%的人參加了養(yǎng)老保險。從失地農民本身來講，一般要到了完全失去勞動能力，完全依賴別人照顧時才會脫離勞動。但是，隨著土地被征用，收入來源沒有了保障，如果還是完全依靠農民自己來解決將來的養(yǎng)老問題，這無疑是難上加難，此時農民就迫切需要政府為其養(yǎng)老問題提供保障，而調查也顯示，有67.5%的人希望政府提供養(yǎng)老保險。

因此，為了能讓失地農民老有所養(yǎng)，積極參保，政府應該完善養(yǎng)老保險制度的結構，讓農民能夠切實感受到其美好的前景。在此筆者認為：

首先。政府應加大宣傳力度，使養(yǎng)老保險制度不斷深入民心。其次，科學設計農民繳費模式和繳費水平。應充分考慮農民自身的經濟承受能力，現今，失地農民要參加養(yǎng)老保險，男性滿45歲，女性滿40歲以上人員，需按失地當年城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準，一次性繳納15年的養(yǎng)老統(tǒng)籌費，若是年滿60周歲的老人，需一次性繳納50000元的養(yǎng)老費。這樣的繳費模式讓農民覺得數額太大，無法承受。應適當降低農民的參保價格，并用政府財政實施補貼。最后，政府應該提高財政投入比重。在農民個人合理承擔了養(yǎng)老保險繳費的前提下，政府財政應加大投入力度，保證農民養(yǎng)老金水平能夠滿足養(yǎng)老的基本需求，財政是制度資金缺口的承擔者。財政投入水平也與農民參保意愿呈正相關，加大財政投入也可以引導農民參保，提高農民參保率。

[參考文獻]

[1]夏云娟.昆明市呈貢大學城失地農民的安置問題研究——以柏枝營、郎家營小區(qū)為例[J].價值工程，2012.

[2]曹信邦.新型農村社會養(yǎng)老保險制度構建——基于政府責任的視角[M].北京：經濟科學出版社，2012.

[3]徐勇.中國農村與農民問題前沿研究[M].北京：經濟科學出版社，2009.

[4]童星，林閔鋼.中國農村社會保障[M].北京：人民出版社，2011：56-61.

[5]陳亞東.失地農民社會保障制度研究——以重慶為例[M].北京：人民出版社，2008：192.

[6]國務院發(fā)展研究中心課題組.中國失地農民權益保護及若干政策建議[J].改革，2009(05).