農民工選舉權利保護*1

*基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究項目(項目編號：2011SJB820004)。

朱小龍

南京師范大學法學院，江蘇南京212000

摘要：基于農民工群體的龐大性及其在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，在農民工素質不斷提高的今天，農民工選舉權利保護勢必成為我國政治建設必須要解決的問題。筆者通過對當下農民工選舉現(xiàn)狀的研究分析，提出從完善制度、激發(fā)農民工選舉積極性及物質支持等方面為解決農民工所面臨的選舉困境，并提出建設全國性選民信息登記制度，以為農民工選舉權利保護提供便利。

關鍵詞：農民工；選舉權；選民登記

中圖分類號：D621.4；D663

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0029-03

作者簡介：朱小龍(1979-)，男，江蘇泰興人，博士研究生，研究方向：社會治理創(chuàng)新與法治政府建設。

一、農民工選舉權利現(xiàn)狀

2010年3月8日上午，第十一屆全國人民代表大會第三次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議，針對部分代表和常委提出的農民工選舉權問題，全國人大常委會副委員長王兆國對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(草案)作出說明。王兆國在報告中說，經(jīng)研究認為，農民工選舉權問題牽扯面廣，比較復雜，戶籍制度的改革正在推進過程中，現(xiàn)下解決以農民工為主體的流動人口參加現(xiàn)工作地的縣鄉(xiāng)直接選舉的問題條件尚不具備，因此這次選舉法修改對此可暫不做規(guī)定。同時王兆國也提出，各地可以按照有關人大換屆選舉工作的文件精神，采取有效措施保障農民工等流動人口的選舉權與被選舉權。

(一)立法制度現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的《選舉法》對選舉制度的規(guī)定都很原則，選舉程序的實施主要依靠各地方政府自行制定的實施細則來規(guī)范。我國《選舉法》規(guī)定，選民登記按選區(qū)進行，選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。然而這里的“單位”并不是指所有企業(yè)，而是特指事業(yè)單位、國有企業(yè)等帶“公”企業(yè)，普通私企員工仍是以回戶口所在地進行選民登記為原則。[1]也就是說絕大多數(shù)農民工的選舉都是固定于戶籍所在地。鑒于農民工群體的龐大基數(shù)，保障其選舉權與被選舉權的實現(xiàn)是我國民主政治是否完善的重要標桿，也是保障社會穩(wěn)定，繼續(xù)發(fā)揮農民工在經(jīng)濟建設中重大作用的必然要求。因此各地方政府，特別是發(fā)達省份對農民工選舉權利制度建設進行了有益探索。2010年修訂的《廣東省各級人民代表大會選舉實施細則》第二十二條規(guī)定“選民在戶籍所在地辦理登記。事實上已經(jīng)遷居本地但是戶籍沒有遷入的，在取得戶籍所在地選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地辦理選民登記”。2012年修訂的《江蘇省各級人民代表大會選舉實施細則》第二十九條第二款規(guī)定“本選區(qū)外來的選民，一般應當回原選區(qū)參加選舉。如果本人愿意參加現(xiàn)居住地或者現(xiàn)工作地選區(qū)選舉的，應當按照現(xiàn)居住地或者現(xiàn)工作地選舉委員會的有關規(guī)定，持選民資格證明到現(xiàn)居住地或者現(xiàn)工作地的選區(qū)進行選民登記。如果外來的選民已經(jīng)在現(xiàn)居住地或者現(xiàn)工作地的選區(qū)參加上一次選舉的，經(jīng)現(xiàn)選區(qū)對其資格核對后，可以繼續(xù)參加選民登記?！?012民政部出臺《關于促進農民工融入城市社區(qū)的意見》提出“進一步完善社區(qū)民主選舉制度，探索農民工參與社區(qū)選舉的新途徑，在本社區(qū)有合法固定住所、居住滿一年以上、符合《城市居民委會組織法》選民資格條件的農民工，由本人提出申請，經(jīng)社區(qū)委員會同意，可以參加本社區(qū)居民委員會的選舉?！盵2]這些都是各地方政府及相關國家機關的探索與嘗試，其規(guī)定相對合乎情理，但是具體實施仍存在著巨大阻礙，大多數(shù)農民工的選舉權利仍然處于虛置地位。

(二)農民工選舉權利行使現(xiàn)狀

當下農民工選舉權利基本上處于閑置狀態(tài)。一方面基于各種因素的綜合考量，農民工不愿回鄉(xiāng)進行選舉，另一方面由于現(xiàn)行制度及其實施狀況的制約無法在工作參加選舉。根據(jù)調研顯示，在湖北武漢市的農民工沒有參加最近一次村委會選舉的農民工高達79.5%，即使參加選舉的農民工也有很大一部分是通過函投或委托方式參加的，親自參加的只是其中的52.4%。[3]在河北省邢臺市、河南省周口市、山東省濟南市、陜西省商洛市、浙江省臺州市對外來農民工進行了問卷調查，結果顯示只有47.8%的人參加過人大代表選舉，52.2%的被調查中從未參加過人大代表選舉，25.8%的人根本不知道有人大選舉這回事；其中只有29.7%的人在務工所在地參加投票。[4]上述調研基本反映了我國農民工選舉權利現(xiàn)狀。

二、農民工選舉權利實現(xiàn)阻礙之原因分析

(一)制度層次的制約

雖然我國自法律層面的《選舉法》至地方性法規(guī)層面的各地方政府的選舉法實施條例，對農民工選舉權利行使問題規(guī)制的日漸健全，但是法律的貫徹實施仍受整個社會大體制的影響。城鄉(xiāng)分離的戶籍制度對我國選舉制度的影響，已有很多學者做過深入論述，其中很多理論對農民工選舉權問題也同樣適用，總結下來，戶籍制度的影響主要表現(xiàn)在：1、城鎮(zhèn)、農村戶口嚴格區(qū)分，農民工即使在城市長期居住工作，但是只要其戶口未轉換，其身份依舊是農民，依舊難以享受到城鎮(zhèn)戶口居民享有的政治權利。2、選區(qū)的確定方式不利于農民工選舉。我國現(xiàn)行的選區(qū)劃分是以工作地和戶籍地相結合的方式，但如上文所述我國現(xiàn)行實踐中，只有“國家機關、國有企事業(yè)單位”工作人員才適用工作地作為選區(qū)，一般農民工仍需回戶籍所在地參加選舉。3、我國人大代表選舉人數(shù)確定制度也與戶籍制度精密相關。我國選舉法第十一條規(guī)定“地方各級人民代表大會的代表名額基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加，即為地方各級人民代表大會的代表總名額”，這里的人口數(shù)是指根據(jù)一定行政區(qū)域登記在冊的統(tǒng)計人數(shù)。[5]實踐中，大部分地區(qū)都是按照一定行政區(qū)域內登記的戶籍人口數(shù)的標準來統(tǒng)計。4、選舉登記制度同樣受制于戶籍制度。選民登記是公民參加選舉活動的前提條件，沒有被登記在案的選民無法參加選舉。我國選舉制度有兩大規(guī)則“選民登記按選區(qū)進行”“一次登記、長期有效”，這兩大規(guī)則限制了農民工選舉權的行使。選民登記按選區(qū)進行，而農民工選區(qū)的選區(qū)實質上就是戶籍地，農民工的選民登記也就局限于戶籍地；選民登記，一次登記長期有效，即使農民工長期居于外地，只要戶口未遷，同樣要在原登記地參加選舉。

(二)農民工自身的局限

農民工對選舉積極性不足，不愿積極主動的參加選舉。原因分析如下：

1.農民工不愿參與戶籍所在地選舉。首先，農民工一年時間內大多在外地工作，甚至拖家?guī)Э诔Ｄ暝谕?，與家鄉(xiāng)利益相關性不緊密。家鄉(xiāng)基層及縣鄉(xiāng)人大代表最終花落誰家對其沒有直接的利益影響，故其沒有參加選舉的動因。其次，農民工為生活工作故，很少有假期回家，為一個與自身利益關系不大的選舉請假甚至可能冒著可能丟失工作的風險，實為不智，加上往來路費成本，出于利益衡量，農民工也不愿親自回家參加選舉。一般都是由留守家人甚至村支書代其選舉。再次，大部分農民工都缺乏政治覺悟和參與意識，對人大代表的作用及選舉對于自己的意義沒有清楚的認識，認為選舉對自己而言，可有可無；最后，不管是基層組織選舉還是縣鄉(xiāng)級人大選舉，都存在著選舉公信力缺失的問題?；鶎咏M織選舉賄選頻繁，請吃請喝盛行；縣鄉(xiāng)人大代表選舉候選人大都是由政黨提名，大部分都是政府官員和上屆人大代表，農民工薄弱的政治意識認為選舉就是走過場，誰上誰下都是“組織內定”的，缺乏選舉的積極性。

2.農民工無法參與工作地選舉。首先，根據(jù)我國的選區(qū)劃分、選民登記制度，農民工的選舉權利基本上被局限于戶籍所在地，無法參加工作地選舉。其次，雖然部分省份都制定有縣鄉(xiāng)人大代表選舉實施細則，規(guī)定農民工持有戶籍地選民資格證明的可以在工作地進行選民登記參加選舉，但同樣選民資格證明的辦理同樣需要耗費大量時間精力。主辦機關、辦理條件、辦理程序等情況均不明確，農民工沒有為參加選舉而面對重重問題的足夠利益驅動；再次，農民工流動性較強，文化水平較低，參政議政能力也較弱，只是作為選民參加選舉尚可為流入地主管機關接受，但是享受被選舉權，成為提名候選人的困難較大，順利當選為人大代表的更是幾不可能。最后，同戶籍地一樣，縣鄉(xiāng)候選人大多都為政黨、組織提名，與農民工之間根本沒有交流，農民工普遍持有事不關己的心態(tài)。

(三)物資支持的制約

選舉作為一國民主政治之要隘，需要國家財政給予大力的支持，雖不需像西方國家競選花費之夸張，也要保障普通公民享受自由選舉權利而無后顧之憂，特別是對于農民工而言。要保證農民工享受完全的選舉權利，要保障以下幾個方面：首先，不管是回戶籍地參加選舉還是回戶籍地辦理選民資格證明亦或是通過郵寄方式進行投票，都要花費一定經(jīng)濟代價，國家對此沒有相關政策支持；其次，選舉期間，不管是參加選舉還是被選舉都要耗費時間，耽擱工作，特別是被提名候選人的農民工，要參加與選民會面及各種儀式，需要單位給予支持，不能參加了選舉，丟失了工作；再次，被選舉為人大代表的農民工需參加人大代表會議、活動，代表農民工發(fā)聲。作為代表既不能因代表工作而導致收入下滑，更不能因為農民工說話而受到打壓。

三、農民工選舉權利實現(xiàn)之建議

(一)法律制度建設

《選舉法》中關于選區(qū)劃分、代表人數(shù)的確定、選民登記等制度是立法機關綜合考慮全國民情民況予以制定，具有普遍適用性和合理性。立法者之本意并不是剝奪農民工等流動人口選舉權利，只不過這種合理制度在實踐施行中因人情各異而產(chǎn)生有礙于農民工等流動人口的選舉權利實現(xiàn)。故此，選舉法律制度建設之要害不在于改變現(xiàn)有的選舉流程規(guī)則，而在于細化規(guī)則，保證其可操作性。主要應做到以下兩點：一是，將農民工選舉權利問題在《選舉法》層次予以明確規(guī)定。綜觀各地區(qū)選舉法實施條例及相關部門文件的相關規(guī)定，“農民工取得戶籍地選民資格證明后可在工作地參加選民登記”成為部分地區(qū)保護農民工選舉權利的重要措施。但是各地實施細則僅是地方性法規(guī)，不能從全國范圍內予以規(guī)范，可在《選舉法》內增加一條“農民工原則上在戶籍地參加選舉；不愿在戶籍地參加選舉的，可以在取得戶籍地選民資格證明后，可以在工作地參加選民登記”。從法律層次對該制度予以確定，并確定其主管機關、辦理機構、辦理條件及相關程序，盡量通過制度設計避免必須由選民本人辦理而給農民工造成困擾。二是，制定《農民工選舉實施細則》，以單行條例在細節(jié)上對農民工選舉與被選舉權進行規(guī)制。在我國，農民工群體必然是一個將要長期存在的群體，即使在未來我國戶籍制度改革，城鄉(xiāng)戶籍合流，農民工群體也不過是換個名稱，直到城市化的完善。一個如此龐大的群體范圍，加上一個如此重要的政治權利處于虛置狀態(tài)，在農民工群體文化素質不斷提高、政治素質不斷增強的情況下，將產(chǎn)生巨大的社會危機?！掇r民工選舉實施細則》應明確農民工參加選舉方式，選民資格證明辦理條件、程序、機構，農民工被選舉條件，提名方式、履行代表職責的保障等等各方面，以保障農民工選舉與被選舉權的實現(xiàn)真正的有法可依、有章可循。

(二)激發(fā)農民工參加選舉的積極性

選舉權作為一種政治權利，“這種利益與人們貼的越近，人們對他的追求就越迫切，由他引起的參與動機就越強烈，反之也是如此”[6]農民工參加選舉亦是如此，沒有足夠的利益驅使，就沒有參與積極性；如利益足夠，他們最終總能通過各種方式實現(xiàn)其權利。欲激發(fā)農民工積極性要從以下三方面入手：一是，培養(yǎng)其政治意識，讓其了解到選舉權與被選舉權對其參與社會生活和提出利益訴求的意義所在。當代農民工總體而言文化素質較低，參政意識薄弱，而社會上所謂的農民工再教育也多流于形式，更不會關注政治素質的培養(yǎng)；農民工主要聚集于私營制造業(yè)，大部分就職于小型制造工廠，要想增強農民工的政治意識，促使其積極參與國家政治生活，需要國家、企業(yè)相互配合；二是，通過制度設計減少其行使選舉與被選舉權的阻礙。首先是加快戶籍制度改革，盡快消除農村與城市二元戶籍制度的影響；其次，如上文所述，通過《選舉法》和頒行《農民工選舉實施條例》明確農民工選舉權與被選舉權的實現(xiàn)路徑，讓農民工能夠按章操作；三是，保障選舉過程與結果的正當性與合法性。首先，提名候選人階段要公開透明，候選人中要有相當比例的農民工代表；其次，要加強候選人與農民工之間的交流，讓農民工對候選人有一定了解；再次，選舉程序嚴格按照法律規(guī)定，不能隨意縮短公示時間，及時響應農民工投訴，保障選舉結果公開透明，以逐漸增強選舉的公信力。

在一個制度合理，權利行使沒有阻礙，程序公正，能保障自己的意見充分得到體現(xiàn)的環(huán)境中，一個具有參政議政熱情的農民工必然樂于行使甚至保護自己的權利。

(三)增加物質保障

農民工不管是回原籍參加選舉，還是在工作地參加選舉，都要耗費一定的時間和金錢，保障農民工積極參加選舉要通過國家或地方財政予以保障，以解除農民工的后顧之憂。首先，往來路費、郵寄費用報銷。本人直接回鄉(xiāng)參加選舉和本人直接回鄉(xiāng)辦理選民資格證明耗時耗力，也多不為農民工所取。比較常用的方法不外乎委托選舉、郵寄選舉和托人代辦選民資格證明(如法律允許)，以郵寄方式送達。當?shù)卣畱谶@方面提供方便。其次，農民工用人單位要支持農民工的選舉自由。一方面不能阻礙農民工行使選舉權利，另一方面不能強迫農民工的選舉意愿。

要做到上述兩點需要國家、地方政府與企業(yè)的共同努力。國家層面應以立法明確因選舉產(chǎn)生的費用由國家負擔；地方政府一方面出臺政策就縣鄉(xiāng)級人大代表直接選舉的費用負擔辦法進行規(guī)制，制定切實的可操作的實施辦法，保障農民工在沒準備參加選舉時以廣泛的宣傳引起其選舉意識，準備參加選舉的為其提供便利的條件；另一方面積極與企業(yè)溝通交流，以企業(yè)為單位，開展選民成分調查、選民登記、參加選舉等工作。引導企業(yè)激發(fā)起農民工的選舉意識、選舉積極性，具體可通過選舉宣傳力度、員工參選比例、員工因選舉權投訴比例等指標設置勾連稅收、信用、貸款等因素進行考核，形成以企業(yè)帶動農民工選舉的長效機制。

四、全國性選民信息登記

在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)展、深入人民生活的大環(huán)境下，利用網(wǎng)絡進行全國性的選民信息登記已成為可能，特別是在中、東部地區(qū)。本來阻礙全國選民統(tǒng)一登記的唯一因素即為城鄉(xiāng)二元戶籍制度，也隨著城鄉(xiāng)人大代表比例分配調整為同等而消失，全國各省、各地區(qū)、各直轄市對本轄區(qū)內選民進行選民登記，依此進行人大代表選舉也就沒有了實質阻礙。全國性選民登記需要國家制定一整套制度予以規(guī)制。主要應注意以下方面：1、變被動登記為選民主動登記、政府機關輔助，以身份證信息為判斷選民資格的材料，以選民登記的工作地為選民選區(qū)；2、登記日期確定在選舉日前一段時間，只有在法定期間，選民信息登記平臺開放登記。已登記參加過選舉而選區(qū)未變的選民無需再次登記，新增選民及選區(qū)變動的選民可以登記和更改選區(qū)；3、選民登記以戶籍和用人單位雙重標準交叉篩選，避免漏登。以戶籍地為依據(jù)進行登記的原則上需選民本人到登記點進行登記，無法到場的可委托親屬、他人代為登記，對于外出務工人員，自身表示不愿參與戶籍地登記的不予登記；以用人單位為依據(jù)進行登記的，應由用人單位組織進行登記，對于不愿在用人單位所在地登記的不予登記；既非本地戶籍又沒有單位的，可持身份證在選民登記期間自行到當?shù)氐怯淈c申請登記。每個選民只能在一個地方登記，由于網(wǎng)絡登記平臺的信息限制，二次登記無效，可以有效的防止誤登、二次選舉的情況。4、各地依照選民登記情況確定候選人、代表人數(shù)。

另外還有三個需明確的問題，一是由于各地方政府選舉日期不一，在明確選民登記時間時應予注意，避免在某地區(qū)選舉已畢才開始選民登記；二是全國性選民登記是對傳統(tǒng)登記方式的改革，加上中國國土遼闊，人口眾多，第一次登記勢必困難重重，需要政府從制度、物質、組織上大力支持；三是不可否認的是我國仍存在著部分貧困地區(qū)，沒有條件進行自主的網(wǎng)絡選民登記，仍需按傳統(tǒng)方式進行，并做好與新方式的對接。

[參考文獻]

[1]試論我國直接選舉制度中的選民登記，來源于中國人大新聞網(wǎng).

[2]中國民政局網(wǎng)站http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jczqhsqjs/201201/20120100249568.shtml.

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[5]李凡.中國選舉制度改革[M].上海：上海交通大學出版社，2005：106.

[6]陶東明，陳明明.當代中國政治參與[M].杭州：浙江人民出版社，1998：124.