鈕建軍 杭 歡

寧波市江東區(qū)人民檢察院，浙江 寧波315040

關(guān)于初查偵查化的實(shí)踐操作，在手段、內(nèi)容等方面已經(jīng)進(jìn)行了深入的思考和討論，也取得了一定的共識(shí)、成效，本文對(duì)此將不再贅述。目前，由于立法的缺失，司法實(shí)踐中客觀存在初查制度不健全、程序不規(guī)范，甚至不破不立、以查代偵的現(xiàn)象。這些問(wèn)題不僅影響到初查的成效，而且往往會(huì)損害被調(diào)查對(duì)象的合法權(quán)益，還容易滋生腐敗，影響檢察機(jī)關(guān)的形象。因此如何對(duì)初查權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督、制約，成為規(guī)范日益擴(kuò)張的初查權(quán)的必然課題。

一、規(guī)范初查權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義

(一)社會(huì)主義法治理念的題中之意

雖然，我國(guó)現(xiàn)行法律體系對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪初查權(quán)有著一定的監(jiān)督機(jī)制，但放眼偵查權(quán)運(yùn)行整體，對(duì)初查權(quán)的規(guī)制，仍是監(jiān)督制約機(jī)制中最為薄弱的環(huán)節(jié)。司法實(shí)踐中，不少地方初查工作又多沿襲以往經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展，可謂手段多樣，內(nèi)容復(fù)雜，各家見(jiàn)長(zhǎng)，大都沒(méi)有配套成熟的體系理論和統(tǒng)一的工作規(guī)范。依法治國(guó)是社會(huì)主義法治的核心內(nèi)容，其本質(zhì)要求就是在全社會(huì)和全體公民、特別是執(zhí)法者中養(yǎng)成自覺(jué)尊重憲法和法律、維護(hù)法律權(quán)威、嚴(yán)格依法辦事的意識(shí)，進(jìn)而保證國(guó)家各項(xiàng)工作的依法進(jìn)行。初查權(quán)作為司法機(jī)關(guān)一項(xiàng)十分重要的公權(quán)力，不斷加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督制約，以法律來(lái)規(guī)范初查活動(dòng)，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛳逻\(yùn)行，正是依法治國(guó)理念的題中之義。

(二)提升檢察執(zhí)法公信力的內(nèi)在要求

提升檢察執(zhí)法公信力，加強(qiáng)司法規(guī)范化建設(shè)，是現(xiàn)階段各級(jí)檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)討論的話題。提升執(zhí)法公信力的一項(xiàng)重要途徑，就是依法、高效的履行檢察職能。因此，只有規(guī)范行使初查權(quán)，及時(shí)、正確的做出初查處理結(jié)果，確保案件質(zhì)量，提高職務(wù)犯罪案件偵查的社會(huì)效果、法律效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一，并減少和杜絕諸如“久查不決”、“方式粗暴”甚至違紀(jì)違法等不規(guī)范初查行為帶來(lái)的負(fù)面效能，消除社會(huì)公眾對(duì)偵查質(zhì)量的不良評(píng)價(jià)，才能維護(hù)檢察機(jī)關(guān)“依法、公正、文明、高效”的良好形象，提升執(zhí)法公信力，促進(jìn)檢察事業(yè)健康、科學(xué)發(fā)展。

(三)尊重和保障人權(quán)的前提保證

作為憲法原則，人權(quán)具有約束一切公權(quán)力與社會(huì)生活領(lǐng)域的效力。而人權(quán)具體轉(zhuǎn)化為基本權(quán)利之內(nèi)容，即凡中華人民共和國(guó)公民，除被依法剝奪外，都享有憲法和法律賦予的基本人權(quán)，比如人身自由、人格尊嚴(yán)不受侵犯以及平等權(quán)、住宅權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等等。刑訴法將尊重和保障人權(quán)作為刑事司法的基本準(zhǔn)則，也是對(duì)人之所作為人應(yīng)該享有的基本自由的保障。初查行為同其他偵查手段一樣，對(duì)社會(huì)，尤其是對(duì)公民權(quán)利具有一定的攻擊性。加之，目前偵查的重心不斷前移，賦予初查更加偵查化的手段，如果對(duì)初查權(quán)的運(yùn)用不加以規(guī)制，極有可能被濫用，從而對(duì)公民權(quán)利造成不必要的侵害。

二、初查權(quán)規(guī)制的幾點(diǎn)探索

對(duì)于偵查，刑事立法系統(tǒng)的規(guī)定了立案、偵查、偵查終結(jié)等詳細(xì)的程序、文書(shū)規(guī)范、行為規(guī)則等內(nèi)容，而對(duì)于初查僅是零散、簡(jiǎn)單規(guī)定。初查作為職務(wù)犯罪查辦過(guò)程中一個(gè)環(huán)節(jié)的獨(dú)立性日益明顯，筆者將初查視為類(lèi)似偵查的過(guò)程，分為初查前、初查中以及初查結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)，分別從規(guī)范初查的前置行為、規(guī)范初查的偵查化動(dòng)作以及規(guī)范初查終結(jié)的后續(xù)監(jiān)管等方面來(lái)探索如何規(guī)范偵查化的初查權(quán)。

(一)規(guī)范初查的前置行為

1.規(guī)范初查權(quán)的行使主體

第一、明確檢察機(jī)關(guān)只有自偵部門(mén)、監(jiān)所部門(mén)享有初查權(quán)。刑訴法第一百一十條并未對(duì)初查權(quán)的行使主體做明確規(guī)定，僅規(guī)定公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料都必須依自己的管轄范圍進(jìn)行審查。在此背景下，應(yīng)依照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第一百六十九條規(guī)定，初查由偵查部門(mén)負(fù)責(zé)，在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管場(chǎng)所中發(fā)現(xiàn)的由監(jiān)所檢察部門(mén)負(fù)責(zé)初查。除此之外，關(guān)于職務(wù)犯罪線索的初查，公安、法院、檢察院等部門(mén)內(nèi)部的舉報(bào)中心(控告申訴部門(mén))以及其它業(yè)務(wù)部門(mén)均無(wú)權(quán)初查。

第二、明確只有檢察人員可以行使初查權(quán)，檢察輔助人員、書(shū)記員的有限參與權(quán)。當(dāng)前，全國(guó)檢察系統(tǒng)處于司法改革的歷史轉(zhuǎn)折期，就筆者了解，目前各級(jí)偵查部門(mén)大都存在人少、案多的現(xiàn)實(shí)矛盾，司法警察、書(shū)記員等主體參與初查甚至偵查的現(xiàn)象普遍存在，司法改革后，將進(jìn)一步完善人員分類(lèi)管理、落實(shí)司法責(zé)任制，凸顯檢察官的司法資格，因此，行使初查權(quán)的人員主體資格也就相應(yīng)的要求必須由檢察人員行使。尤其是那些“顯性”初查活動(dòng)直接影響到后續(xù)偵查行為，如調(diào)取作為將來(lái)定案證據(jù)使用的材料時(shí)，就必須保證至少有兩名以上的檢察人員在場(chǎng)，以保證所取證據(jù)的效力。但為了充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，其它非“顯性”初查行為，如確定對(duì)象住所、外圍資料整理等事項(xiàng)，檢察輔助人員、書(shū)記員則可以有限的陪同參與，以緩解偵查部門(mén)的辦案壓力。至于司法警察，原則上一律不得參與初查活動(dòng)。

2.規(guī)范線索管理

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》雖然明確規(guī)定了舉報(bào)中心及偵查部門(mén)的線索審查權(quán)，但與之相對(duì)應(yīng)的線索管理卻沒(méi)有明確規(guī)定。司法實(shí)踐中，大量的職務(wù)犯罪案件線索系各辦案部門(mén)在履行檢察職能過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，“案中案線索”如何管理?由于體制上、機(jī)制上的各種原因，始終未能形成統(tǒng)一模式。如某些地方，由于偵查人員缺少洞察力，造成偵查過(guò)程中大量?jī)?yōu)質(zhì)線索的流失;也有些地方，線索散見(jiàn)于偵查人員手中，未能集中管理，利用率低，甚至出現(xiàn)“人走線索也帶走”的現(xiàn)象。筆者建議，偵查部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立定期“回頭看”制度，收集匯總案中線索，并指定專(zhuān)人(如內(nèi)勤)統(tǒng)一管理案件線索，逐件登記線索來(lái)源，對(duì)線索材料進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，并經(jīng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的指示，確定具體經(jīng)辦負(fù)責(zé)偵查人員。另外，建立線索評(píng)估機(jī)制，落實(shí)專(zhuān)有情報(bào)員，管理該登記在冊(cè)的職務(wù)犯罪的線索資料，嚴(yán)格保密，嚴(yán)格控制。情報(bào)員充分評(píng)估初查中可能遇到的困難與問(wèn)題，及時(shí)匯總線索基礎(chǔ)信息、研判初查重點(diǎn)，使案件線索從受理之日起就進(jìn)入監(jiān)督程序之中，提高成案率。

(二)規(guī)范偵查化的初查動(dòng)作

正當(dāng)程序，是為了有意識(shí)的阻隔對(duì)結(jié)果，對(duì)法律外的目標(biāo)的過(guò)早考慮和把握，其設(shè)置的首要目的就是為了防止恣意。正當(dāng)程序也就成為約束初查權(quán)的重要機(jī)制，是要求執(zhí)法者進(jìn)行合理選擇的有效措施，同時(shí)也是保障公權(quán)力使用妥當(dāng)性的前提。

1.規(guī)范初查時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)

由于缺乏相關(guān)規(guī)定和可資借鑒的操作實(shí)踐，緩查、存查線索的管理和整合利用成為管理中的一個(gè)難點(diǎn)，致使“存而不查”、“存而不用”成為普遍現(xiàn)象。統(tǒng)一了線索歸口管理后，如何強(qiáng)化線索管理的約束力，成為規(guī)制初查行為的首要議題。職務(wù)犯罪初查活動(dòng)的一個(gè)根本特征就是秘密性，線索初查究竟初查多久時(shí)間、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管、惡意久查無(wú)果怎么辦?有作者曾對(duì)某基層檢察院經(jīng)過(guò)初查的51 件案件調(diào)查，發(fā)現(xiàn)平均每件初查時(shí)間為32 天，其中最短的3 天，最長(zhǎng)的達(dá)180 天。為解決這一問(wèn)題，筆者所在單位自行設(shè)計(jì)研發(fā)反貪辦案日志軟件，線索統(tǒng)一上網(wǎng)登記、流轉(zhuǎn)。初查伊始，由局領(lǐng)導(dǎo)、情報(bào)員結(jié)合案件類(lèi)型、案件的復(fù)雜性、案件的客觀情況，研判線索緊急程度，設(shè)置A、B、C 等級(jí):A.明確特別緊急的上級(jí)交辦線索、突發(fā)事件線索集中力量?jī)?yōu)先辦理;B.一般類(lèi)線索初查期限最多不超過(guò)1 個(gè)月;C.長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)線索原則上控制在3 個(gè)月以?xún)?nèi)。

同時(shí)，建立了有效的催辦機(jī)制。所有初查活動(dòng)，須經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后啟動(dòng)，對(duì)初查活動(dòng)逾期未回復(fù)反饋的，軟件將自動(dòng)發(fā)出警報(bào)，部門(mén)負(fù)責(zé)人要召集具體經(jīng)辦人說(shuō)明理由，增強(qiáng)偵查人員的責(zé)任心。雖然該時(shí)限不屬于對(duì)外法律效力的時(shí)限，但可以有效的督促初查人員減少初查的隨意松散，提高初查效率，減少對(duì)無(wú)辜相對(duì)人的權(quán)益侵害或者提高被害人的權(quán)益保護(hù)。

2.規(guī)范偵查的初查權(quán)力配置

第一、明確部門(mén)負(fù)責(zé)人的權(quán)力配置。目前，不管是線索的管理，還是初查決定、審批權(quán)限，都公認(rèn)應(yīng)統(tǒng)一歸口到檢察長(zhǎng)管理，以破除初查行為的隨意性、盲目性。但與線索有著“最直接”接觸的偵查部門(mén)負(fù)責(zé)人的初查權(quán)力配置并無(wú)定論。無(wú)疑，初查行為是在自偵部門(mén)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展，部門(mén)負(fù)責(zé)人就成了規(guī)范職務(wù)犯罪初查權(quán)的一道核心關(guān)口。

因此，筆者根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，并結(jié)合行使職責(zé)的需要，建議賦予偵查部門(mén)負(fù)責(zé)人以下權(quán)力:一是線索管理權(quán)。偵查信息庫(kù)的掌管，線索的篩選、評(píng)估，初查人員的指定以及會(huì)同檢察長(zhǎng)確定初查線索的提案等權(quán)力。二是部分初查文書(shū)的審批權(quán)。在初查預(yù)案提請(qǐng)報(bào)告、初查終結(jié)報(bào)告、通話記錄、存款查詢(xún)等初查文書(shū)提交檢察長(zhǎng)審批之前，部門(mén)負(fù)責(zé)人有權(quán)提出部門(mén)意見(jiàn)、建議。三是初查指導(dǎo)權(quán)。初查人員對(duì)初查工作，要及時(shí)向部門(mén)負(fù)責(zé)人匯報(bào)，部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)初查工作經(jīng)過(guò)審查后，可以提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，并匯總各辦案組、承辦人搜集的初查信息，向檢察長(zhǎng)匯報(bào)。四是初查監(jiān)督權(quán)。在初查工作開(kāi)展情況下，實(shí)時(shí)監(jiān)控各初查人員的初查行為，確保初查活動(dòng)依法展開(kāi)，對(duì)初查中的違法違規(guī)行為，提出糾正意見(jiàn)。這樣，就可以杜絕初查隨意、權(quán)責(zé)不明的種種弊端，有利于線索的全盤(pán)統(tǒng)籌，加大了對(duì)初查過(guò)程的監(jiān)督力度。

第二、明確上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力配置。正如前文所述，初查權(quán)帶有很強(qiáng)的攻擊性，初查權(quán)的擴(kuò)張，必然意味著對(duì)應(yīng)公民諸如通信自由不受侵犯、隱私不受侵犯等基本人權(quán)的收縮，也意味著某些企事業(yè)單位與對(duì)應(yīng)公民合同義務(wù)的違背，如銀行對(duì)客戶(hù)信息的保密義務(wù)。以筆者所在地區(qū)為例，初查凡是涉及查詢(xún)公民、企事業(yè)單位的通話記錄、房產(chǎn)登記、銀行存款等敏感信息時(shí)，都必須經(jīng)基層院辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)同意后提請(qǐng)市院審批，由上級(jí)院偵查部門(mén)負(fù)責(zé)人審核所涉領(lǐng)域、是否人大代表、政協(xié)委員等內(nèi)容后，交由分管副檢察長(zhǎng)最終決定是否準(zhǔn)予查詢(xún)。同時(shí)，上述內(nèi)容的查詢(xún)，上級(jí)院也落實(shí)專(zhuān)人專(zhuān)線與有關(guān)通信公司、銀行等聯(lián)系，防止隨意利用初查權(quán)名義“侵犯”公民的基本權(quán)利。

3.規(guī)范初查的節(jié)點(diǎn)流程

第一、規(guī)范初查文書(shū)。規(guī)范的初查活動(dòng)必須要有配套的、科學(xué)的法律文書(shū)才能真正落實(shí)，目前由于沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)范，偵查人員在實(shí)施初查行為時(shí)，或借用偵查階段的法律文書(shū)，或使用介紹信，或干脆不用法律文書(shū)等等，這種狀況必然在一定程度上影響初查工作的合法性、規(guī)范性和有效性，同時(shí)也必然有損檢察機(jī)關(guān)的司法威嚴(yán)。

第二、規(guī)范初查標(biāo)準(zhǔn)。初查到底應(yīng)該查到什么樣的程度才算成熟?這往往依靠的是“老偵查”的經(jīng)驗(yàn)判斷，個(gè)人主觀意志性極強(qiáng)。為統(tǒng)一初查客觀化標(biāo)準(zhǔn)，筆者所在單位將線索初查工作的一些共同要求和基本內(nèi)容加以歸納和總結(jié)，把初查的流程規(guī)范化、具體化，提出背景類(lèi)、財(cái)產(chǎn)類(lèi)、職業(yè)類(lèi)、軌跡類(lèi)等四類(lèi)提交標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范對(duì)應(yīng)條件，使初查工作更具有可操作性，減少主觀干擾。

第三、規(guī)范初查程序。初查權(quán)監(jiān)督不力最大的弊端還在于程序的缺失上，因?yàn)椤缎淌略V訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》對(duì)初查的問(wèn)題關(guān)注不夠，導(dǎo)致司法實(shí)踐中各行其是，建議堅(jiān)持“依法、公正、文明、高效”初查的原則，制定相關(guān)工作規(guī)范，規(guī)定初查原則、目的、內(nèi)容、移送初查、提請(qǐng)初查、相關(guān)初查措施的審批、初查審查監(jiān)督、初查終結(jié)中止、初查質(zhì)量考核等規(guī)定可操作性的辦法，并嚴(yán)格執(zhí)行。用規(guī)定規(guī)范管轄、規(guī)范審批手續(xù)、規(guī)范初查行為以及處理結(jié)果。

(三)規(guī)范初查的后續(xù)監(jiān)管

1.規(guī)范線索反饋機(jī)制

初查權(quán)的規(guī)制，很大程度上的制約淵源來(lái)自線索的提供者。無(wú)疑，舉報(bào)人、控告人對(duì)初查行為抱有極高的關(guān)注度，初查后轉(zhuǎn)立案自不必說(shuō)，轉(zhuǎn)紀(jì)委審查、長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，尤其是不予立案時(shí)，如果忽視后續(xù)處理程序，可能損害相關(guān)人員的合法權(quán)益，或者造成群眾誤解，引發(fā)不良影響。偵查人員在初查終結(jié)，決定移送處理或不立案處理之后，就要做好對(duì)舉報(bào)控告人答復(fù)工作，充分說(shuō)明不立案的事實(shí)、法律依據(jù)，使舉報(bào)人、控告人信服，減少社會(huì)矛盾。如若經(jīng)初查發(fā)現(xiàn)被舉報(bào)人沒(méi)有相關(guān)違法犯罪行為，這種錯(cuò)告對(duì)被舉報(bào)人已經(jīng)造成不良影響的，要向其所在單位或相關(guān)部門(mén)通報(bào)初查結(jié)論，澄清事實(shí)。而對(duì)于自行發(fā)現(xiàn)的線索，在偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部承辦人也應(yīng)向部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)做出充分的說(shuō)明。

2.規(guī)范初查檔案記錄

初查活動(dòng)是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的司法行為，線索經(jīng)過(guò)初查，無(wú)論結(jié)果是立案走向進(jìn)一步偵查還是不予立案，都必須要建立線索初查檔案。要記錄初查階段所采取的初查行為，取得了何種初查結(jié)果。整理初查階段使用的請(qǐng)示報(bào)告、查詢(xún)文書(shū)、初查終結(jié)報(bào)告、答復(fù)說(shuō)理材料等文書(shū)，并留檔保存，不得隨意丟棄處置。

3.規(guī)范初查責(zé)任制

制定初查責(zé)任制規(guī)范，明確檢察人員在有違法、違規(guī)初查行為時(shí)，應(yīng)承擔(dān)的后果，將處理結(jié)果與檢察人員評(píng)先評(píng)優(yōu)、年度考核掛鉤。比如未經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)擅自初查，或?qū)ψ孕邪l(fā)現(xiàn)的線索隱瞞不報(bào)的;初查中不注意工作方法，造成泄密或產(chǎn)生其他不良后果的;初查終結(jié)后故意隱瞞真相或作虛假匯報(bào)，致使檢察長(zhǎng)作出錯(cuò)誤的立案或不立案決定的等行為都要承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任，在自偵部門(mén)干警中牢固樹(shù)立案件初查責(zé)任意識(shí)。

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