香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制研究

張鈺婷

安徽大學(xué)，安徽合肥230000

摘要：香港特殊的歷史環(huán)境使行政權(quán)在政治體制中居于主導(dǎo)地位。而這種行政主導(dǎo)體制在歷史及當(dāng)今社會(huì)中促進(jìn)了香港經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的發(fā)展，在香港發(fā)揮了不可磨滅的積極作用。但是隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，這種行政主導(dǎo)體制的弊端不斷被暴露出來(lái)，如何進(jìn)一步發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中的作用，如何使行政機(jī)關(guān)處理好其與立法機(jī)關(guān)、政黨和人民之間的關(guān)系是香港急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：香港特別行政區(qū)；行政主導(dǎo)體制；行政長(zhǎng)官；政府

中圖分類號(hào)：D921.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)34-0127-02

作者簡(jiǎn)介：張鈺婷(1990-)，女，漢族，安徽淮南人，安徽大學(xué)法學(xué)院，2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

一、香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制概述

(一)行政主導(dǎo)的涵義

所謂“行政主導(dǎo)”就是在分權(quán)體制下行政權(quán)相較于其他權(quán)力而言居于優(yōu)勢(shì)地位。近年來(lái)關(guān)于香港政治體制發(fā)展的討論中，中央多次強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)體制的重要性，并將它提升至《基本法》所確定的基本體制。行政主導(dǎo)已成為香港特區(qū)政治體制的一大原則和特點(diǎn)。

(二)香港選擇行政主導(dǎo)體制的原因

香港回歸前的港英政府時(shí)期實(shí)行總督制，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)香港的控制，總督的權(quán)力被無(wú)限放大，行政權(quán)力處于不可動(dòng)搖的核心地位。這也是“行政主導(dǎo)一詞在香港的最先體現(xiàn)。在這一時(shí)期，香港人無(wú)權(quán)參與政治決策，港英政府將權(quán)力牢牢握在自己手中。這種集權(quán)模式雖不利于民主的貫徹，但在一定程度上卻有利于政府決策的高效實(shí)施，促進(jìn)了香港經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

香港在亞洲乃至世界的金融、貿(mào)易、航運(yùn)地位，決定了它需要一個(gè)高效率的政府來(lái)維持其商業(yè)環(huán)境的有效運(yùn)作。香港的社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)較為復(fù)雜，需要一個(gè)既能考慮各階層利益又能有效作出決策的行政體制，只有行政權(quán)居于政治體制的主導(dǎo)地位，才能保證決策的平穩(wěn)運(yùn)作和社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

(三)行政主導(dǎo)體制的具體體現(xiàn)

1.行政長(zhǎng)官法律地位崇高

行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)政府的代表，由其執(zhí)行《基本法》和依《基本法》適用于特區(qū)的其他法律以及中央人民政府就《基本法》規(guī)定的事務(wù)所作出的相關(guān)決定。

2.行政長(zhǎng)官在與立法會(huì)的關(guān)系中居于主導(dǎo)地位

一部法律的生效，需行政長(zhǎng)官簽署并公布。即使立法會(huì)已通過(guò)該部法案，行政長(zhǎng)官仍有權(quán)拒絕簽署，并可在三個(gè)月內(nèi)要求立法會(huì)重新審議該法案。行政長(zhǎng)官還可以在立法會(huì)不通過(guò)政府提交的法案或財(cái)政預(yù)算時(shí)對(duì)其提出解散。

3.政府與立法會(huì)的關(guān)系中體現(xiàn)行政主導(dǎo)

政府需對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，但這種“負(fù)責(zé)”有別于英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制——不負(fù)責(zé)意味著倒閣，也不同于內(nèi)地的人民代表大會(huì)制——對(duì)不負(fù)責(zé)的官員可以予以罷免，政府無(wú)需為相關(guān)不利法律后果的發(fā)生承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由此可見，立法會(huì)對(duì)政府的制約力度較小。

二、行政主導(dǎo)體制的限制因素及面臨的困境

(一)立法會(huì)權(quán)力不斷擴(kuò)大

1.立法會(huì)擁有制定、修改和廢除法律的權(quán)力

按照《基本法》的設(shè)計(jì)，香港現(xiàn)行立法體制在自治范圍內(nèi)事項(xiàng)的立法方面，遵循高度自治原則，自行立法，中央并不強(qiáng)制干預(yù)。立法會(huì)相對(duì)于港英時(shí)期的立法局，掌握了立法方面的實(shí)權(quán)，不再是行政機(jī)關(guān)的附庸和“傀儡”。

2.立法會(huì)擁有審核政府財(cái)政預(yù)算、批準(zhǔn)稅收和公共開支的權(quán)力

特區(qū)政府無(wú)法取得立法會(huì)內(nèi)較為穩(wěn)定的多數(shù)支持，尤其是在立法會(huì)內(nèi)多數(shù)人反對(duì)特區(qū)政府的情況下，立法會(huì)不僅可以通過(guò)財(cái)政預(yù)算直接約束特區(qū)政府，而且可以在某些立法權(quán)不能直接過(guò)問(wèn)和干預(yù)的領(lǐng)域，如人事任免等方面，運(yùn)用財(cái)政權(quán)間接地迫使特區(qū)政府接受立法會(huì)的主張或向其妥協(xié)。

(二)政黨政治的興起約束了行政的主導(dǎo)地位

香港政黨數(shù)量較多，勢(shì)力較為均衡，可根據(jù)政黨與政府的關(guān)系大致分為建制派和反對(duì)派兩大陣營(yíng)，一直擁有較高民意支持度的反對(duì)派常常對(duì)政府決策持相反意見，甚至有時(shí)是為了反對(duì)而反對(duì)。原因之一就是香港的議員并不執(zhí)政，他們往往需要通過(guò)出位的言論來(lái)博得媒體和大眾的注意。

(三)政府很難掌握民意

由于香港社會(huì)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，各個(gè)階層的利益沖突較為激烈，政府在咨詢民情、拉攏民心的過(guò)程中無(wú)法使每個(gè)決策都反應(yīng)各階層的利益，這使得政府很難真正掌握民意。政府無(wú)論怎么做都很難讓每個(gè)公民心滿意足，所以，政府只能試圖把握主流民意，但少數(shù)民意卻可能成為立法會(huì)或者是反對(duì)派攻擊政府的利器，甚至轉(zhuǎn)換為主流民意反對(duì)政府。久而久之，民眾極易對(duì)政府產(chǎn)生不信任感。

三、行政主導(dǎo)體制的完善措施及建議

(一)調(diào)整政府與立法會(huì)的關(guān)系

行政和立法作為政治體制中的兩大力量應(yīng)當(dāng)相互制約相互配合，這也是起草香港基本法時(shí)的一大宗旨。如上文所述，立法會(huì)的權(quán)力在不斷擴(kuò)張，其對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約作用越來(lái)越突出，這符合整個(gè)世界的政治體制局勢(shì)，但卻使得兩者很難相互配合。筆者建議設(shè)立副行政長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與立法會(huì)的關(guān)系。由副行政長(zhǎng)官向立法會(huì)負(fù)責(zé)，匯報(bào)相關(guān)工作，接受質(zhì)詢。立法會(huì)有權(quán)對(duì)副行政長(zhǎng)官提出不信任案，但不信任案的提出和通過(guò)需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的規(guī)定，以免立法會(huì)濫用該項(xiàng)權(quán)利。

(二)調(diào)整政府與政黨的關(guān)系

在香港，政黨目前還不能參與行政長(zhǎng)官的選舉，這使得兩者之間的矛盾愈演愈烈。但政黨政治正在以迅雷不及掩耳的速度快速發(fā)展，政黨不得參與行政長(zhǎng)官選舉的這一做法阻礙了行政主導(dǎo)體制的發(fā)展，筆者建議調(diào)整兩者之間的關(guān)系，讓政黨代表參與政府的行政體系中，允許代表某政黨的政黨首腦擔(dān)任香港特區(qū)的行政長(zhǎng)官，使具有群眾基礎(chǔ)的政黨組織能成為政府進(jìn)行決策的力量支持，從而緩解兩者之間的矛盾，政府的行政主導(dǎo)地位得以加強(qiáng)，同時(shí)也提高了政府的辦事效率，減少了政黨對(duì)政府的干預(yù)及反對(duì)。

(三)加強(qiáng)政府自身建設(shè)，爭(zhēng)取民意支持

1.提升應(yīng)對(duì)能力和決斷力

首先，香港政府必須提升應(yīng)對(duì)能力，有效解決政治危機(jī)。一個(gè)政府在緊要關(guān)頭是否訓(xùn)練有素，是否能積極應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況，這直接決定了民眾對(duì)其的信任程度。其次，香港政府應(yīng)當(dāng)提升政府的決斷力，出臺(tái)相關(guān)刺激經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政策，提高香港人民生活質(zhì)量，從而爭(zhēng)取民意支持，為其他政府決策打下良好的群眾基礎(chǔ)。

2.提高咨詢民意的成效

政府在進(jìn)行民意咨詢時(shí)，咨詢渠道過(guò)于陳舊，咨詢時(shí)因解釋不充分而使得民眾無(wú)法理解政府決策的寓意等原因引起了一部分民眾的不滿。要爭(zhēng)取民眾的支持，必須擴(kuò)寬咨詢渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等方式聽取民眾意見。采用漫畫、社區(qū)宣傳等更為通俗易懂、貼近實(shí)際的方式對(duì)咨詢項(xiàng)目進(jìn)行解釋說(shuō)明。建立相關(guān)咨詢責(zé)任制，防止相關(guān)行政人員在咨詢時(shí)敷衍了事，使咨詢真正落實(shí)到實(shí)處。

四、結(jié)語(yǔ)

香港政府及其行政長(zhǎng)官在促進(jìn)香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出了卓越的貢獻(xiàn)。但是在記住他們貢獻(xiàn)的同時(shí)，也不能忽視其所代表的行政主導(dǎo)體制的不足。香港具有高度的自治權(quán)，在其自治權(quán)范圍內(nèi)充分行使行政權(quán)的同時(shí)，也要注意處理好行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)之間的關(guān)系、處理好政府與民眾、政黨之間的關(guān)系，使政府成為民意的發(fā)言人，成為社會(huì)的代言人。

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