莫于川

對于政府機關來說，為適應全面建設小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢和新進程，實現(xiàn)建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的總目標，必須注重更新法制觀念，創(chuàng)新執(zhí)法方式，樹立以民為本、服務為先、剛柔并濟、政民和諧的行政執(zhí)法理念，形成多主體、多機制、多方式、多依據(jù)的行政執(zhí)法模式，更有效地約束行政權力、保障公民權利、實現(xiàn)行政目標，完成十八屆四中全會提出的深入推進依法行政、加快建設法治政府的重大任務。

我國行政方式理念的變革

我國的行政管理領域，改革開放以前實行的是高度集權集中、多用剛性管理手段的高權行政方式，它易于形成行政主體與行政相對方之間的緊張關系，激化政府與民眾的矛盾。因此，在改革開放進程中探索實行以民為本、關注民生，注重科學性、有效性、經(jīng)濟性的包容性發(fā)展模式，就需要尊重自由平等、有助于實現(xiàn)和保護人的基本權利包括發(fā)展權利的新型行政管理方式相配合，于是非強制性的柔性行政方式應運而生，并逐漸發(fā)展起來，發(fā)揮著積極作用。其實質(zhì)是人們正在重新認識和合理調(diào)整政府機關的角色、職能和法律關系、法律地位和社會作用，其突破口和抓手是積極采用“增量的行政管理方式”（包括行政指導、行政契約、行政資助、行政獎勵、行政調(diào)解等許多行政管理方式，它們區(qū)別于存量行政方式，即傳統(tǒng)的剛性為主的行政管理方式，如行政命令、行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收、行政征用收用）—尊重并有效保護市場主體的利益、愿望、積極性的一系列新型的行政管理方式。

由管制型、秩序型、管理型政府轉向法治政府、服務型政府，這是一場深刻變革。在國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了全面推進依法行政、建設法治政府和服務型政府的系列要求基礎上，2010年11月國務院頒布的《關于加強法治政府建設的意見》第五部分（題目是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法）第14條提出，“要全面履行政府職能，更加重視社會管理和公共服務”“推進政府職能轉變和管理方式創(chuàng)新”;第15條提出，要“改進和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅持管理與服務并重、處置與疏導結合，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一?！边@里提及的創(chuàng)新執(zhí)法方式，要求政府機關須認真履行服務職能，積極運用柔性行政方式。

黨的十八大以來，中央繼續(xù)對此提出了一系列原則要求。十八大報告提出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力?！笔藢萌腥珪Q定提出，要“深化行政執(zhí)法體制改革”“做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，由此提高執(zhí)法和服務水平。十八屆四中全會決定提出“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！睘榇?，必須“堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“堅持全面推進政務公開”。

新型行政方式以柔性為主

建設充分體現(xiàn)服務精神的現(xiàn)代法治政府，這是人民政府“以民為本”的施政理念，是全心全意為人民服務的主導行政價值觀。如何主動回應推進改革創(chuàng)新的時代要求，加快建設法治政府和服務型政府，成為當下重大的深化改革課題。而從行政管理方式創(chuàng)新入手—由易到難地從管理方法到管理機制再到管理體制逐漸革新，正是人們選擇的一個理性、可靠、高效的行政民主之路，是中央人民政府確立的深入推進依法行政、加快建設法治政府和服務型政府的基本方針。

處于深化轉型發(fā)展時期的我國行政機關，普遍面臨著任務重、要求高、環(huán)境復雜、手段不足等問題，如果囿于傳統(tǒng)的行政管理理念、制度和運行機制，單純依賴行政命令、行政征收、行政征用、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等剛性的傳統(tǒng)行政管理方式（也稱為“存量的行政管理方式”），雖似重拳出擊、立馬見效、立顯權威，但也易于激化矛盾，強化行政機關與相對人之間的對立和沖突，已不能滿足行政監(jiān)管實踐的客觀要求。因此，通過行政民主化導向的行政管理創(chuàng)新（包括體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新），改造那些存量的行政管理方式，以提高管理水平和實效，就成為行政改革的緊要課題。

與剛性管理方式相對應、相配合，近年來體現(xiàn)行政民主性的體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新越來越多，正在改變行政管理和行政法制的面貌。那些體現(xiàn)參與性、互動性、協(xié)商性和可選擇性的新型行政管理方式，如“增量的行政管理方式”，在行政實務中運用得越來越多，越來越廣，發(fā)揮出特殊的行政管理功效，有助于形成科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權益保障機制，有利于推動政民互動、構建和諧社會。

對于柔性為主的新型行政管理方式與依法行政的關系應有辯證認知，它們具有廣泛的法律依據(jù)。柔性行政方式的法律依據(jù)，在多數(shù)情況下是法律、法規(guī)、規(guī)章作出的具體規(guī)定，也可能是法律、法規(guī)、規(guī)章確立的法律原則，在一些情況下還可能包括立法目的、立法精神、法律價值以及特殊條件下的社會公德、當?shù)亓晳T、國家政策等成文或不成文的廣義法規(guī)范，它們也被稱為條理法。例如，在我國現(xiàn)行法律文件中就有如下關于法律原則、國家政策、社會公德、當?shù)亓晳T等條理法的具體規(guī)定：《民法通則》第四條規(guī)定：“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則?！薄睹穹ㄍ▌t》第六條規(guī)定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應當遵守國家政策?！薄段餀喾ā返谄邨l規(guī)定：“物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益。”《物權法》第八十五條規(guī)定：“法律、法規(guī)對處理相鄰關系有規(guī)定的，依照其規(guī)定;法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當?shù)亓晳T?！眱H從這幾個法律條款，便可管中窺豹地把握條理法的基本輪廓。

柔性為主的新型行政管理方式日益受到人們關注，它們廣泛運用于經(jīng)濟和社會管理與服務領域，對于社會生活的協(xié)調(diào)高效運轉發(fā)揮著特殊功用;它們與剛性管理方式相對應、相配合，發(fā)揮出特殊的行政執(zhí)法、監(jiān)管服務功效，能改善政府與民眾的關系，改變著行政管理和行政法制的面貌;同時，它們在實務過程中也出現(xiàn)許多矛盾和問題，需要依循行政法治原則妥善解決。簡言之，如何推動剛性為主的存量行政管理方式的民主化改造，柔性為主的增量行政管理方式的積極運用，從而形成以人為本、剛柔并濟的現(xiàn)代行政管理和行政法制模式，這是擺在行政管理和行政法制實務工作者和學者面前的緊要任務，也是學習貫徹十八屆四中全會精神的應有之義。

（作者為中國行政法學研究會副會長暨法治政府建設專業(yè)委員會副主任，中國人民大學教授、博士生導師、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國行政法研究所所長）endprint