焦志勇+繩孌

以大學(xué)章程建設(shè)推進(jìn)依法治校進(jìn)程

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理?！薄稕Q定》的這一規(guī)定，為我們在“依法治國”下，切實而有效地全面推進(jìn)依法治校指明了方向。以大學(xué)章程建設(shè)作為“依法治?！钡闹匾脚_，按照章程進(jìn)行大學(xué)治理，并通過大學(xué)章程建設(shè)推進(jìn)依法治校，是我們貫徹黨的十八屆三中全會所提出的“深化教育領(lǐng)域綜合改革”，以及十八屆四中全會所提出的“法治國家”，建立完善現(xiàn)代大學(xué)制度，實現(xiàn)高等教育法治化的重要體現(xiàn)。

2011年7月，教育部審議并通過了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），并于2012年1月1日施行。該《暫行辦法》是實施依法治校，加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的行動指南和實踐綱領(lǐng)。2013年1月，北京市委教育工作委員會、北京市教育委員會以及北京市人民政府教育督導(dǎo)室聯(lián)合制定了《北京市屬高等學(xué)校章程建設(shè)工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》）?！秾嵤┓桨浮诽岢觯骸暗?015年，市屬公立高等學(xué)校完成‘一校一章程，明確學(xué)校的基本定位、服務(wù)面向、治理結(jié)構(gòu)、基本管理制度，形成依法辦學(xué)、依章治校的工作格局。”并在北京工業(yè)大學(xué)、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、北京第二外國語學(xué)院、北京信息科技大學(xué)和北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院等五所高校進(jìn)行學(xué)校章程建設(shè)試點工作。在試點學(xué)校的帶動下，隨著試點工作的拓展，北京市各公立高校積極開展大學(xué)章程的制定工作。我們可以相信，在各級教育行政管理部門的積極推動下，長期以來北京市公立大學(xué)“無章辦學(xué)”的狀況，將予以終結(jié)。需要指出的是，在依法治國下，以大學(xué)章程建設(shè)為重心的高等教育綜合改革，不僅需要章程形式上的“要件”，而且更重要的是用法治的思維統(tǒng)領(lǐng)大學(xué)章程建設(shè)工作，從現(xiàn)代大學(xué)制度治理的“軟件”下功夫，進(jìn)而深化高等教育綜合改革，全面而有效地推進(jìn)依法治校的進(jìn)程。

依法治校工作中存在的亟待解決的問題

1.政府與高校管理關(guān)系始終未能厘清

政府在管理公立高校方面存在著投資者和行政管理者兩種角色，但當(dāng)下政府卻忽視作為投資者的政府對于學(xué)校舉辦者的內(nèi)部管理，而習(xí)慣于作為行政管理者的外部干預(yù)，從而導(dǎo)致在“依法執(zhí)教”下仍然存在“政校不分、管辦不離”的老大難問題。

2.大學(xué)章程建設(shè)的“空心化”問題

盡管教育行政部門力推大學(xué)章程建設(shè)，但一些高校的領(lǐng)導(dǎo)卻認(rèn)為：在當(dāng)下的行政管理體制下，章程“好看但不實用”，往往“束之高閣”，使大學(xué)章程的制定工作成為“依法治?！笨谔栂碌摹靶袨樾恪?。

3.辦學(xué)自主權(quán)未能有效地真正得到落實

盡管高校辦學(xué)自主權(quán)有法可依，但卻無法真正“落地”?！吨腥A人民共和國教育法》及《中華人民共和國高等教育法》所賦予高校的7項權(quán)利“蛻變”成一種口號，使得高等教育綜合改革不能得到很好的深化。

4.缺乏有效的大學(xué)法人治理機(jī)制

由于我國高等教育體制及機(jī)制的原因，高校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)始終未能真正的確立，不僅缺乏學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)運行的有效規(guī)則，而且缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制，特別是在學(xué)校民主管理與監(jiān)督方面缺乏應(yīng)有的治理與監(jiān)督力度。

5.大學(xué)章程的法律效力有待加強(qiáng)

就目前大學(xué)章程建設(shè)中的問題來看，重要的問題是：公立大學(xué)的章程，“外”不能真正地調(diào)整作為出資者的政府與舉辦者學(xué)校之間的關(guān)系，從而保障和維護(hù)學(xué)校自身的合法權(quán)益;“內(nèi)”不能真正地調(diào)整教師、學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系，從而保障和維護(hù)學(xué)校各主體間的合法權(quán)益，致使其章程成為公立大學(xué)“依法治?！钡臄[設(shè)。

依法治校應(yīng)關(guān)注的重大課題

1.努力提高高校領(lǐng)導(dǎo)者工作的法治思維

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者的法治教育，把學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者已習(xí)慣的行政思維、領(lǐng)導(dǎo)思維、管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S，并以法治思維、法治方式構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，進(jìn)而提升依法治校的法治水平，是我們當(dāng)下貫徹十八屆四中全會《決定》，全面推進(jìn)依法治校工作的關(guān)鍵一環(huán)。如何提升在“依法治?！毕碌姆ㄖ嗡季S，可以從四個方面著眼：其一是合法性的思維，即學(xué)校的任何行政措施的采取，以及任何重大決策的作出都必須依法從事;其二是程序思維，即學(xué)校的任何權(quán)力必須在既定程序及法定權(quán)限內(nèi)運行;其三是權(quán)利義務(wù)思維，有權(quán)利亦有義務(wù)，使權(quán)利與義務(wù)作為依法治理的準(zhǔn)則;其四是公平正義思維，即學(xué)校的各項權(quán)力要以追求和維護(hù)公平與正義為依法治校的價值尺度。

2.加快完善現(xiàn)行的高等教育法律法規(guī)體系，為“依法治?！眲?chuàng)造良好的法治環(huán)境

法制是法治的前提與基礎(chǔ)，法治是法制的立足點與歸宿。與時俱進(jìn)的高等教育制度特別是高等教育法律制度的建設(shè)，不僅直接關(guān)系到我們能否真正地全面推進(jìn)依法治校，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的法制保障和教育領(lǐng)域法治建設(shè)的重大問題，而且也直接關(guān)系到我們能否真正實現(xiàn)《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 — 2020年）》所確定的教育改革與發(fā)展舉措的重大問題。因此，適時地修改包括《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》在內(nèi)的法律、行政法規(guī)以及部門行政規(guī)章，以適應(yīng)當(dāng)下深化高等教育綜合改革法治的需要。

3.在尊重高等教育規(guī)律下，充分發(fā)揮大學(xué)章程建設(shè)在依法治校中的重要功能與作用

在深化高等教育綜合改革中，應(yīng)當(dāng)以大學(xué)章程建設(shè)為契機(jī)，在尊重教育規(guī)律的前提下，簡政放權(quán)與賦能還權(quán)，依法制章與依章治校。首先，簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能是深化高教綜合改革的核心，也是促進(jìn)我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展、依法治校的根本保障。教育主管部門在“簡政放權(quán)”的基礎(chǔ)上，通過權(quán)力清單的方式和措施，真正地“賦能還權(quán)”于高校;其次，通過依法制章構(gòu)建起以大學(xué)章程建設(shè)為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度法治體制和治理機(jī)制;再次，高校嚴(yán)格遵守經(jīng)核準(zhǔn)的章程，完善以章程為核心的章程校內(nèi)規(guī)章體系，加強(qiáng)章程的實施;最后，通過依章治校，構(gòu)建起學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，處理好學(xué)校與行政管理部門、學(xué)校與投資者、學(xué)校與師生、學(xué)校與社會之間的新型關(guān)系，從而真正地?zé)òl(fā)出高校依法治校的辦學(xué)活力。

4.強(qiáng)化大學(xué)章程的法律效力

要強(qiáng)化大學(xué)章程的法律效力，就有必要通過章程的法治作用來提升政府、教育及相關(guān)行政管理部門、學(xué)校、社會對于大學(xué)章程重要性的認(rèn)知和尊重程度。通過強(qiáng)化大學(xué)章程的法律效力使我國的大學(xué)章程：對“內(nèi)”不僅在校內(nèi)規(guī)章制度中起著“憲章”的作用，成為規(guī)范學(xué)校辦學(xué)與管理的各項規(guī)章制度制定與實施的“準(zhǔn)則”，而且也是包括政府在內(nèi)的投資者檢驗所投資學(xué)校是否按照章程辦學(xué)的“標(biāo)準(zhǔn)”和履行投資的“契約”;對“外”不僅是教育行政管理者管理與評估學(xué)校的“尺度”，而且也是社會監(jiān)督與評價學(xué)校的“標(biāo)桿”，在國家法制條件成熟情況下，成為司法機(jī)關(guān)審查高等教育方面糾紛的法律“準(zhǔn)繩”。

5.在高校法人治理中，扎好各項權(quán)力的“藩籬”

從目前高校法人治理的現(xiàn)狀來看，學(xué)校各項權(quán)力的制衡機(jī)制還尚未得到有效的建立與完善。因此，要在依法治校下構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，就必須改變高校管理中普遍存在的“校黨委”與“校行政”強(qiáng)勢而“學(xué)術(shù)委員會”與“教職工代表大會”弱勢的狀況，必須建立與完善高校黨組織、行政部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及教職工民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)在學(xué)校工作的運行規(guī)則，并通過以章程為核心的規(guī)章制度建設(shè)，構(gòu)建起 “自我約束、自我管理、自我監(jiān)督”的治理模式，以法治的思維推進(jìn)高校各項工作的綜合治理，以提高學(xué)?，F(xiàn)代大學(xué)制度的科學(xué)化治理水平。

6.強(qiáng)化大學(xué)章程實施中的檢查與監(jiān)督

在依法治校過程中，全面推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)，章程制定與實施中的檢查與監(jiān)督是關(guān)鍵。章程的執(zhí)行包括學(xué)校內(nèi)部的自覺與監(jiān)督，以及來自學(xué)校外部的監(jiān)督。因此，在大學(xué)章程實施過程中，不僅要強(qiáng)化高校自身的監(jiān)督體制與機(jī)制，而且還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政主管部門、社會的監(jiān)督力度;不僅要使大學(xué)章程建設(shè)成為依法治校的“助推器”，而且通過全面推進(jìn)依法治校真正營造出構(gòu)建我國現(xiàn)代大學(xué)制度所必備的有章可依、有章必依、執(zhí)章必嚴(yán)、違章必究的法治氛圍。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）

[責(zé)任編輯：李藝英]