王茜

（四川大學(xué) 建 筑與環(huán)境學(xué)院，四川 成 都610065）

1 引言

環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境管理都是近現(xiàn)代新興的綜合性學(xué)科，近些年對兩者關(guān)系的討論有一些，但無論關(guān)于環(huán)境管理或是環(huán)境規(guī)劃都沒有一致的看法。雖然沒有一致的看法，但環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境管理的實踐都證明了他們都是環(huán)境保護(hù)工作行之有效的主要途徑，并且環(huán)境管理與環(huán)境規(guī)劃緊密相連，難以分割。本文將從環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境管理的開始和發(fā)展，討論二者關(guān)系。

2 環(huán)境規(guī)劃的含義及發(fā)展過程

2.1 環(huán)境規(guī)劃的含義

按《中國大百科全書.環(huán)境卷》中給出的定義，環(huán)境規(guī)劃是人類為使環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展而對自身活動的環(huán)境所做的在時間、空間上的合理安排。

從發(fā)展的角度來說，環(huán)境資源是稀缺的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。環(huán)境規(guī)劃可以理解為調(diào)整人類行為的決策安排（行政、法律、經(jīng)濟(jì)、財政等），其目的是保護(hù)包括生產(chǎn)功能、承載功能、調(diào)節(jié)功能、信息功能在內(nèi)的環(huán)境功能，以滿足人類可持續(xù)發(fā)展的需要。

2.2 《人類環(huán)境宣言》中的環(huán)境規(guī)劃

1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議上世界各國共同探討了保護(hù)全球環(huán)境戰(zhàn)略，一致認(rèn)識到各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中缺乏環(huán)境規(guī)劃是導(dǎo)致環(huán)境問題產(chǎn)生的重要原因。在《人類環(huán)境宣言》中明確指出“合理的計劃是協(xié)調(diào)發(fā)展的需要和保護(hù)與改善環(huán)境的需要相一致的”，“人的定居和城市化工作需加以規(guī)劃”，“必須委托適當(dāng)?shù)膰覚C(jī)關(guān)對國家的環(huán)境資源進(jìn)行規(guī)劃、管理或監(jiān)督，以期提高環(huán)境質(zhì)量”［1］。以上幾條都是《人類環(huán)境宣言》的內(nèi)容，并且根據(jù)會議所提出的環(huán)境規(guī)劃原則，各國開始編制環(huán)境規(guī)劃。

2.3 我國的環(huán)境規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的過程

1975年5月，我國國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組在《關(guān)于制定環(huán)境保護(hù)十年規(guī)劃和“五五”（1976～1980）計劃》的文件中，首次在國家層面要求各地區(qū)、各部門把環(huán)境規(guī)劃作為其中的一個組成部分納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。

1979年9月頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》。該法第五條規(guī)定：“國務(wù)院和所屬各部門、地方各級人民政府必須切實做好環(huán)境保護(hù)工作，在制定國民經(jīng)濟(jì)計劃的時候必須對環(huán)境的保護(hù)和改善統(tǒng)籌安排，病人中組織實施，對已經(jīng)造成的環(huán)境污染和其他公害，必須做出規(guī)劃，有計劃有步驟的加以解決”。

我國最新出臺的環(huán)境保護(hù)法第十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。”“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。”在對環(huán)境規(guī)劃問題的不斷深入認(rèn)識將環(huán)境規(guī)劃的責(zé)任明確到縣級以上人民政府，并且明確了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容。

2.4 環(huán)境規(guī)劃與城市規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃

我國學(xué)者馬曉明認(rèn)為早期的環(huán)境規(guī)劃萌芽起源于城市規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃［2］。在城市規(guī)劃與生態(tài)規(guī)劃的基礎(chǔ)上與環(huán)境問題碰撞出環(huán)境規(guī)劃的概念。城市規(guī)劃最開始是試圖從社會改革的角度出發(fā)解決城市矛盾和危機(jī)。

環(huán)境規(guī)劃的目的在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時保護(hù)環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境規(guī)劃實質(zhì)上是一種為克服人類經(jīng)濟(jì)社會活動和環(huán)境保護(hù)活動的盲目和主觀隨意性所采取的科學(xué)決策活動，它是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的有機(jī)組成部分，是環(huán)境管理的首要職能，是環(huán)境決策在時間、空間上的具體安排，是規(guī)劃管理者對一定時期內(nèi)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施做出的具體規(guī)定，是一種帶有指令性的環(huán)境保護(hù)方案。

3 環(huán)境管理含義及發(fā)展過程

3.1 環(huán)境管理

環(huán)境管理，從字面意思看指的是“對環(huán)境的管理”。我認(rèn)為可以分為宏觀的環(huán)境管理和狹義的環(huán)境管理。宏觀的環(huán)境管理是管理人類的相互作用及其對環(huán)境的影響，管理的主題是人類，管理的客體是各自人類活動。狹義的環(huán)境管理指的是對水、氣、固等具體環(huán)境要素的管理。

3.2 最早的環(huán)境管理

環(huán)境管理是人類在與環(huán)境斗爭的實踐中產(chǎn)生的。在20世紀(jì)50年代以前，環(huán)境問題基本上被看作一個由工農(nóng)業(yè)發(fā)展而帶來的污染問題，解決的辦法主要采取工程技術(shù)措施減少污染，談不上環(huán)境管理。進(jìn)入50年代后，污染逐漸由局部擴(kuò)展到更大范圍，迫使一些工業(yè)發(fā)達(dá)國家對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的有害廢物進(jìn)行單項治理。

到了20世紀(jì)60年代中期，這些國家被迫研究采用綜合治理措施，花費(fèi)了大量資金。如在發(fā)展消煙除塵和污水處理裝置的同時，還廣泛開展了工農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用，推行閉路循環(huán)工藝，建立生態(tài)村，改用較清潔的能源，調(diào)整不合理的生產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)等。由于采用了這些限制手段和治理措施，從而使污染得到一定程度的控制。當(dāng)時把治理污染問題看作是一種單純的技術(shù)問題，在以污染治理為中心的管理思想支配下，走著“先污染，后治理”的發(fā)展道路，但是這種先污染后治理的做法付出的代價很高。

而在20世紀(jì)60年代末和70年代初，許多國家先后成立了全國性的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，頒布了環(huán)境保護(hù)法規(guī)，制定了許多防治污染的規(guī)劃、條例，實行防治結(jié)合的環(huán)保方針。這種方針是從規(guī)劃入手，從合理利用自然資源、減少能源和資源的浪費(fèi)抓起，對環(huán)境污染，除采用工程技術(shù)措施治理以外，還利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段等控制污染。盡管這時實際上已在進(jìn)行環(huán)境管理工作，但并無明確的環(huán)境管理概念，環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作范圍主要是控制污染，對保護(hù)自然環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡也有所重視，但對人類生態(tài)大環(huán)境還缺乏足夠認(rèn)識。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，越來越多的國家和個人認(rèn)識到環(huán)境問題不僅僅是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的問題。為此1972年聯(lián)合國召開了人類環(huán)境會議，這次會議成為人類環(huán)境管理工作的歷史轉(zhuǎn)折點，對人類認(rèn)識環(huán)境問題來說是一個歷程碑。1974年在墨西哥由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議聯(lián)合召開了資源利用、環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略方針的專題討論會。這兩次會議總結(jié)除人類既要堅持可持續(xù)發(fā)展，滿足人類的一切需要，但又不能超出生物圈的容許極限，這就使人類社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)構(gòu)成了對立統(tǒng)一的關(guān)系。為協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，就要研究人類活動與環(huán)境相互影響的機(jī)理，就應(yīng)對整個人類環(huán)境系統(tǒng)實現(xiàn)科學(xué)管理。這種環(huán)境系統(tǒng)管理的概念后來越來越多的人所接受。大家認(rèn)識到，要解決好環(huán)境問題，首先要研究人類社會經(jīng)濟(jì)活動與環(huán)境相互影響的原理和規(guī)律，并把這些原理運(yùn)用到整個經(jīng)濟(jì)開發(fā)過程中，要在生產(chǎn)過程中解決環(huán)境污染問題，始終重視對環(huán)境的影響，不僅考慮經(jīng)濟(jì)效果，也要考慮環(huán)境效果，把二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。

3.3 我國環(huán)境管理的過程

在我國，環(huán)境管理的思想也是在環(huán)境保護(hù)實踐中發(fā)展起來的。在20世紀(jì)70～80年代，人們對環(huán)境管理的理解，停留在環(huán)境管理的微觀層次上。長期以來，環(huán)境管理中的一個誤區(qū)就是將污染源作為管理對象，并沒有從人的管理入手，沒有從國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展戰(zhàn)略的高度來思考，使環(huán)境管理工作長期處于被動局面。

到了20世紀(jì)90年代，人們對環(huán)境管理有了新認(rèn)識。首先，環(huán)境管理的核心是對人的管理。認(rèn)識各種行為的實施主體，是產(chǎn)生各種環(huán)境問題的根源。因此環(huán)境管理應(yīng)對損害環(huán)境質(zhì)量的人的活動干預(yù)，環(huán)境問題才能得到有效解決。其次，環(huán)境管理是國家管理的重要組成部分。環(huán)境管理設(shè)計社會領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和資源領(lǐng)域在內(nèi)的所有領(lǐng)域。內(nèi)容廣泛而復(fù)雜，與其他的管理工作緊密聯(lián)系、相互影響和制約，成為國家管理系統(tǒng)的重要組成部分。第三，環(huán)境管理是針對此生環(huán)境問題而言的管理活動，主要解決人類活動所造成的各種環(huán)境問題。

4 結(jié)論

4.1 目標(biāo)相同

不難看出，環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展過程有許多被同樣認(rèn)為是作為環(huán)境管理的歷程，比如許多國家先后成立了全國性的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，頒布了環(huán)境保護(hù)法規(guī)，制定了許多防治污染的規(guī)劃、條例，實行防治結(jié)合的環(huán)保方針，都被許多學(xué)者同時歸納為各自的發(fā)展過程。這點可以充分說明環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境管理的共同核心——環(huán)境目標(biāo)。這也恰恰證明了兩者之間相互關(guān)聯(lián)，難以割舍的關(guān)系。

4.2 管理與規(guī)劃的差異

從全球環(huán)保歷史范圍來說，環(huán)境規(guī)劃的起源可以追溯到城市規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃，繼而在20世紀(jì)70年代因環(huán)境問題與人類的矛盾成為一門單獨(dú)的學(xué)科，而環(huán)境管理是在人類與環(huán)境斗爭的實踐中產(chǎn)生的。從學(xué)科領(lǐng)域講，環(huán)境規(guī)劃屬于規(guī)劃學(xué)的分支，環(huán)境管理屬于管理學(xué)的分支，在內(nèi)容和方法學(xué)體系上的形成是存在一定的差異的。

環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程中大多是宏觀層面和法律層面的具體活動。環(huán)境管理的發(fā)展歷程中更像是人類對環(huán)境問題的不斷深入將環(huán)境管理歸納為一種思想不斷完善。具體來說，從發(fā)展過程比較二者我認(rèn)為環(huán)境管理更是一種的戰(zhàn)略思想，環(huán)境規(guī)劃的戰(zhàn)略性沒那么全面，更像是一種具體的措施。

并且，從現(xiàn)代管理的職能來看，有三職能說，即規(guī)劃、組織、控制，也有五職能說，指規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，還有七職能說，分別是規(guī)劃、組織、用人、知道、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算。這些解釋管理的首要職能均是規(guī)劃。從環(huán)境管理職能也能充分說明，環(huán)境規(guī)劃是環(huán)境管理的重要內(nèi)容和措施，是環(huán)境管理部門的一項職能。

綜上所述，從環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境管理的發(fā)展歷程來說，兩者之間不是彼此孤立、互不相干的，而是相聯(lián)系、相互滲透、相互包含的。環(huán)境規(guī)劃可以作為環(huán)境管理的一個步驟，環(huán)境管理中也不能缺少環(huán)境規(guī)劃。

［1］劉 琨，李永峰，王 璐.環(huán)境規(guī)劃與管理［M］.哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)出版社，2010：10.

［2］馬曉明.環(huán)境規(guī)劃理論與方法［M］.北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2004：7.

［3］沈洪艷.環(huán)境管理學(xué)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2010：11.

［4］呂永龍.現(xiàn)代環(huán)境管理學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

［5］何德文.環(huán)境規(guī)劃［M］.北京：科學(xué)出版社，2013.

［6］張寶莉.環(huán)境管理與規(guī)劃［M］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2004.