戚金蘭

（湖北省宣恩縣林業(yè)局，湖北 宣 恩445500）

1 基本情況

宣恩縣地處鄂西南邊陲，隸屬恩施土家族苗族自治州，位于東 經(jīng)109°11′～109°55′，北緯29°33′～30°12′，南北長73.9 km，東西寬71.5 km，東接鶴峰縣，西鄰咸豐縣、北與恩施市交界，西南同來鳳縣毗鄰，東南與湖南省龍山、桑植等縣接壤。全縣國土總面積2 740 km2，轄5鄉(xiāng)4鎮(zhèn)，279個行政村，5個社區(qū)，2 698個村民小組，總?cè)丝?6.07萬人，其中農(nóng)業(yè)人口33.5萬人。

宣恩森林資源豐富，境內(nèi)有1個國家級自然保護區(qū)—七姊妹山國家級自然保護區(qū)，全縣林業(yè)用地面積309.4萬畝，其中有林地212.5萬畝，灌木林地53萬畝，未成林林地14萬畝，疏林地21.1萬畝，其他林地8.8萬畝；全縣有天然林面積211萬畝，森林覆蓋率57.3%、林木綠化率72.4%，活立木總蓄積量690萬m3。

2 林地管理現(xiàn)狀

黨中央、國務(wù)院歷來十分重視林地保護工作，《森林法》、《森林法實施條例》等國家法律法規(guī)對林地保護管理已有明確規(guī)定。湖北省制定了《湖北省林地管理條例》等林地管理的配套法規(guī)。從林地占用征收的審核程序、審核權(quán)限，占用征收林地的補償，《使用林地核同意書的》的核發(fā)制度等方面都制定了一系列具體規(guī)定。目前我國正實施最嚴格的林地源頭保護制度，落實林地用途管制制度，2015年，國家林業(yè)局下發(fā)了《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業(yè)局35號令）及加強使用林地監(jiān)督管理和審核審批管理規(guī)范等重要文件。宣恩縣委、縣政府高度重視林地保護工作，嚴格執(zhí)行林地保護相關(guān)政策，規(guī)范使用林地審批管理，服務(wù)全縣社會經(jīng)濟發(fā)展。

2.1 林地占用征收管理工作依法有序

各項工程嚴格按程序辦理林地占用征收相關(guān)手續(xù)，落實占用征收林地定額管理制度，依法查處破壞林地的違法行為。“十二五”以來，宣恩縣辦理占用征收林地118宗地，其中長期占用征收林地22宗地，面積432.998 1 hm2，臨時占用林地1 114宗地，面積44.485 4 hm2，上繳森林植被恢復(fù)費2 809.733 1萬元。

2.2 服務(wù)到位，依法保護利用林地意識明顯增強

林業(yè)部門堅持為用地單位或個人及時提供優(yōu)質(zhì)的政策法規(guī)宣傳和林地報批服務(wù)，對新辦企業(yè)和重點工程建設(shè)需征占用林地提前介入，指導(dǎo)辦理林地征占用相關(guān)手續(xù)，使用林地或個人在用地時學(xué)法，在學(xué)法中用地，自覺做到依法使用林地。黨委、政府重視依法保護林地工作，盡管宣恩財政十分困難，但對城市建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各項工程使用林地的相關(guān)費用都給予足額支付，林地保護管理工作在該縣沒有行政干預(yù)。林業(yè)廳曾對該縣林地征占用征收情況進行過核查，對該縣在林地占用征收監(jiān)管過程中堅持做到政策宣傳、服務(wù)上門、專人監(jiān)管、劃定紅線、依法采伐、全程管理“六個到位”，給予充分肯定。

3 林地管理中存在的問題

（1）針對不同項目，面積大小，審批管理程序需更加細化。由于目前要求使用林地申報材料過于統(tǒng)一，有些項目（如農(nóng)村建房、村組公路建設(shè)等）用地提供不了根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》和《建設(shè)項使用林地審核批管理規(guī)范》等規(guī)定需提交的項目批復(fù)文件等申請要求的材料。實際工作中不夠細化的問題，主要是沒有將長期使用林地項目和臨時使用林地項目，大項目和小項目所需材料分別作出規(guī)定，如臨時性小規(guī)模生產(chǎn)用房、臨時性堆場項目，很難提供項目選址和規(guī)劃文件，特別是村、組級公路建設(shè)大都是農(nóng)民自籌資金修建，不能提供項目批復(fù)文件，也沒有能力上繳森林植被恢復(fù)費；一些臨時性的生產(chǎn)用房、堆場、采石等使用林地一般很難提供項目選址批準文件和項目批復(fù)文件。二是關(guān)于控制使用林地范圍和條件的規(guī)定，如對不可恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的采石采砂，取土場等附屬工程臨時占用林地，不得使用Ⅱ級以上保護等級的林地中的有林地，不得使用重點國有林區(qū)內(nèi)Ⅲ級以上保護等級林地中的有林地，不得在縣級以上公路和鐵路兩側(cè)視野范圍內(nèi)選址，但礦產(chǎn)管理部門核發(fā)采礦許可證時，并不把林地審核同意作為前置條件，只要達到礦管要求就核發(fā)采礦許可證。三是永久使用林地項目不分大小，哪怕只有幾十上百平方米的長期占用林地，都必須報省級以上林業(yè)主管部門審核審批，這種程序也給基層帶了不便，結(jié)果造成對一些小項目小面積的長期占用林地難以規(guī)范管理到位。

（2）社會發(fā)展，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，對林地的需求不增加，與使用林地定額不足的矛盾日益突出。山區(qū)縣市，一邊是政府要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為縮短與平原地區(qū)發(fā)達地區(qū)的差距，使用林地需求不斷增加，一邊是國家有嚴格的林地定額管理制度，林地使用不能及時得到審批，要么項目不能及時開工建設(shè)，要么會發(fā)生未批先占的情況。有的項目為了盡快開工，前期設(shè)計沒有考慮附屬建設(shè)及實施需要，初步設(shè)計使用面積、范圍與實際使用有出入，導(dǎo)致同一項目不能一次性辦理使用林地手續(xù)，給管理造成難度。

（3）人員少，管理力量薄弱，前期介入機制有待進一步完善。宣恩縣有279個行政村，全縣國土總面積411萬畝，其中林地面積307萬畝，占全縣國土總面積的74%。全縣均為中、低山地貌，山巒起伏、溝壑縱橫，森林資源主要靠林業(yè)部門管理。目前，每個林業(yè)管理站只有5～7人，全縣森林公安干警僅13人，全縣林業(yè)執(zhí)法人員共78人，要管理這么大的面積，工作量之大可想而知。

近幾年來，宜恩縣對高速公路、省道改擴建、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等重點工程使用林地，林業(yè)部門采取提前介入，提供有效服務(wù)。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，各類工程建設(shè)對林地的需求增加，征占用林地管理工作量越來越大，個別業(yè)主在辦理用地手續(xù)后期才告知林業(yè)部門，造成邊施工邊申報的現(xiàn)象，增加管理難度。

（4）土地綜合開發(fā)利用與林地保護管理之間存在矛盾。近幾年，國家為促進土地集約化利用，有效增加耕地面積，實現(xiàn)耕地占補平衡，實施了國土整治項目，如低丘崗改造項目，以改造林地，變林地為耕地，造成林地資源流失。

（5）全民全社會保護林地資源的意識仍然薄弱。林地資源的保護應(yīng)由全社會來共同參與，進行全民監(jiān)督，目前全社會保護林地資源的良好氛圍沒有形成，導(dǎo)致違法使用林地情況依然存在。

4 加強林地使用管理的措施思考

4.1 切實加強管理，堅持依法辦事

《森林法》規(guī)定，各項建設(shè)工程應(yīng)該不占或少占林地，必須占用或征用林地的，嚴格審核審批手續(xù)。限制各類工程隨意征占用林地，就是為了保證各類建設(shè)工程不占或少占林地，是正確把握我國生態(tài)建設(shè)，并使之進入良性循環(huán)發(fā)展的一項重要措施。因此，要采取各種形式，廣泛、深入、持久地宣傳《森林法》等法律法規(guī)和政策，宣傳依法保護和合理利用林地的重大意義，不斷提高社會公眾尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法使用林地的意識，為依法規(guī)范管理林地創(chuàng)造良好的社會氛圍。作為林業(yè)部門，要認真履行職責(zé)，充分認識加強林地管理的重要性和緊迫性，要嚴格按照《行政許可法》、《森林法》等法律法規(guī)的規(guī)定，及時撐握用地動態(tài)，對確需征占用林地的，必須提前介入，主動向用地單位或個人宣傳有關(guān)政策和法律法規(guī)，敦促用地單位或個人依法按程序辦理使用林地審核審批手續(xù)，落實林地用途管制制度，對發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用林地的行為，堅決依法查處。

4.2 完善征占用林地管理的政策規(guī)定，簡化辦事程序

由于目前對林地使用申報條件和要求的過于籠統(tǒng)，使有的項目得不到正常申報，一方面阻礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面也給違法用地以可乘之機，難以杜絕違法使用林地現(xiàn)象的發(fā)生。因此，一是需進一步完善政策法規(guī)，根據(jù)不同性質(zhì)的建設(shè)項目細化征占用林地的管理規(guī)定，增強可操作性，對征占用林地的條件應(yīng)立足林地管理的角度，根據(jù)基層實際作適當調(diào)整，不必太多的拘泥于其他部門的條件。二是要簡化申報程序，將面積小于2畝以下的小項目的永久使用林地下放到縣級審批，既簡化了辦事程序，又達到了規(guī)范管理，防止因項目小，無法提供統(tǒng)一要求的申報材料，辦理不了使用林地合法手續(xù)，但項目又必須建，從而導(dǎo)違法使用林地現(xiàn)象的發(fā)生，也減少了森林植被恢復(fù)費的損失。

4.3 科學(xué)編制，合理安排林地定額計劃

對林地定額管理，要象對采伐限額管理一樣，每年一次性下達到縣，這樣便于基層統(tǒng)籌安排使用定額，滿足不同項目對林地使用的需求，做到心中有數(shù)，輕重緩急。同時，在對山區(qū)縣市使用林地定額指標上要給予傾斜。

4.4 加強對村組通達道路工程使用林地的管理

由于村組公路建設(shè)大多沒有項目批復(fù)，上級也沒有投資，由村民集資建設(shè)，按目前的要求，難以辦理使用林地審核審批手續(xù)，所以，對這類工程使用林地難以依法管理，也可以說是目前林地管理的難點。對這類工程征占用林地的審批不僅需簡化程序，同時免征森林植被恢復(fù)費。

4.5 加強隊伍建設(shè)，提高林業(yè)執(zhí)法水平

依法保護管理林地，必須加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)，培養(yǎng)一支作風(fēng)硬、紀律嚴明、精通業(yè)務(wù)、熟悉法律的林業(yè)行政執(zhí)法隊伍。要圍繞基礎(chǔ)抓基層，重視和加強森林資源保護管理的基礎(chǔ)建設(shè)，積極解決工作中的實際困難，切實加強林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的自身建設(shè)，努力提高執(zhí)法水平。

［1］魏 華，曾利紅.林地使用權(quán)的相關(guān)問題探討［J］.林業(yè)資源管理，2012（2）.

［2］徐 新.林地保護利用現(xiàn)狀探討與研究［J］.吉林農(nóng)業(yè)，2012（9）.