◎宋振榜

《土地管理法》第八十條規(guī)定了“土地行政主管部門責(zé)令交還土地”的三種情形，這一法則是針對本法第五十六、五十七、五十八條的實施而設(shè)定。如何將這三種情形處罰到位，這是土地執(zhí)法長期以來不斷面臨的問題。有的監(jiān)督機(jī)關(guān)對此也未能依法正確理解，致使對土地執(zhí)法人員不斷發(fā)生不當(dāng)?shù)呢?zé)任追究。

根據(jù)房地一體的法律規(guī)定，實現(xiàn)交還土地，首先是當(dāng)事人自拆或處置地上建筑物后，不再占用土地，或者是依法沒收或拆除后歸還土地。

要想正確解決該問題，必須全面適用相關(guān)法律，否則必然是執(zhí)行了這個法律而違反了另一個法律。

一宗建設(shè)用地的開發(fā)是由多個法律依順序調(diào)整，涉及多個部門銜接執(zhí)法，并依據(jù)法定程序和權(quán)限實施。

《土地管理法》賦予土地管理部門的職權(quán)是“責(zé)令交還土地”。即口頭或書面形式，靠的是當(dāng)事人自覺交還，并未規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。土地管理部門只要做到了及時制止和處罰,在處罰決定書中寫有“責(zé)令交還土地”的內(nèi)容，即為履行職責(zé)到位。但真正讓違法者交還土地，還需要執(zhí)法機(jī)關(guān)首先依法清除地上建筑物。

罰款不到位的可依據(jù)《行政處罰法》第五十一條規(guī)定申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，交還土地，首先取決于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施情況。因為該法是調(diào)整各種建設(shè)的規(guī)劃許可和監(jiān)督內(nèi)容，即先對建設(shè)位置、面積、用途、強(qiáng)度（密度）等條件實施監(jiān)管?！锻恋毓芾矸ā返诎耸畻l規(guī)定的土地使用權(quán)雖然已經(jīng)收回或使用期滿，但客觀上仍是沒有規(guī)劃許可的建筑物占地現(xiàn)狀。擅自改變用途是改變規(guī)劃條件的行為，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，首先由規(guī)劃部門依法認(rèn)定和監(jiān)管?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第三十九條規(guī)定，未經(jīng)規(guī)劃許可，批準(zhǔn)用地的撤銷文件，退回占地。根據(jù)罰則，對違反規(guī)劃的行為由規(guī)劃部門制止、罰款、沒收或由政府組織拆除，恢復(fù)地貌。這是實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》許可、監(jiān)督、處罰為一體的法定職責(zé)，也是《行政許可法》的明確規(guī)定，《土地管理法》也有銜接規(guī)定。據(jù)此,規(guī)劃先行是實施城鄉(xiāng)建設(shè)監(jiān)管的前置程序。

經(jīng)過規(guī)劃執(zhí)法，土地管理部門尚可銜接執(zhí)法，超前則違法。土地管理部門只能依據(jù)規(guī)劃管理情節(jié)作出相應(yīng)行政行為:若規(guī)劃部門再次批準(zhǔn)規(guī)劃，土地管理部門將再次報請政府供地許可；若規(guī)劃部門依法決定沒收或拆除建筑，則交還土地到位；屬于改變用途且原土地使用權(quán)未到期的，土地管理部門報請政府收回土地使用權(quán)，注銷土地使用證，交還土地到位。對于已收回的國有土地或臨時用地期滿的，因收回或注銷土地使用證時已履行了全部土地管理程序，此時，土地管理部門不存在工作內(nèi)容。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)以外，由土地管理部門直接監(jiān)管，不存在規(guī)劃前置執(zhí)法程序。