王彥玲

(中國政法大學 經濟學院，北京 100088)

國情國策研究

關于消除國有企業(yè)控制權私利的探討

王彥玲

(中國政法大學 經濟學院，北京 100088)

[摘要]消除國有企業(yè)管理者的控制權私利是管理國有企業(yè)的難點，中國政府采取了政企分開、明晰產權、董事會制度、外派監(jiān)事會制度、紀檢領導體制改革、建立混合所有制等多種措施，取得了一定的成效，但難以消除個別國企管理者對控制權私利的攫取。鑒于此，應建立以監(jiān)事會為中心的公司治理結構，改革企業(yè)內部治理的職權劃分和運行機制，以盡量消除控制權私利，實現國有企業(yè)保值增值的目標。

[關鍵詞]國有企業(yè)；控制權私利；監(jiān)事會；公司治理結構

國內外學者普遍認為，國有企業(yè)的廉政防控重點是控制管理者攫取控制權私利，把控制權私利界定為貨幣收益、在職消費、非貨幣收益。具體為：獨自決定公司資源配置與使用方向的權力(Demsetz,1985)、豪華辦公條件(Jensen,2004)、人力資本增值(La porea,2000)、聘任不能勝任的親朋好友進行私人親情投資(Gebharde & Schmidt,2006)；通過關聯交易向親屬控制的公司轉移資產(Hart,2001)；通過披露假信息或操縱財務來獲得非法收益(Hall & Nurphy,2003;Ei-tan,2006)；通過運營企業(yè)獲得的樂趣、成就感和聲譽等非貨幣收益(Holderness,2003)。為了消除控制權私利，各國采取了多種措施，中國也進行了多種嘗試，在探索消除控制權私利的過程中，我們看到許多措施取得了一定的成效，但仍難以徹底根除控制權私利。本文試圖在多種措施并舉的過程中，探索以監(jiān)事會為中心的公司治理架構，以期適合中國特點。

現代企業(yè)一個最主要的特征就是所有權與經營權的分離。經營者只要不是企業(yè)的完全所有者就往往按照自己的意愿行事，損害股東的利益，出現代理問題。消除控制權私利是大型企業(yè)都會遇到的世界性難題，各國都在積極地研究消除國企控制權私利的措施。中國國有企業(yè)的代理成本較高，相當于60%~70%的利潤潛力，代理成本使企業(yè)的效率只達到30%~40%[1]。我國從國有企業(yè)改革以來一直在探索消除控制權私利的辦法，但現有措施遠遠不夠，尋找更為恰當的解決方案尤為重要。

一、中國為消除國有企業(yè)控制權私利所做的嘗試

1.建立混合所有制經濟是降低代理成本的舉措，但不能完全消除控制權私利。國有企業(yè)特殊的地位和貢獻，使之在很大程度上代表一個國家的GDP、勞動力市場及資本市場(OECD，2005)，如新加坡、新西蘭國企的貢獻占GDP的12%，法國占18%，美國占5%，在能源、交通、電信等公共事業(yè)及基礎設施產業(yè)上占有絕對優(yōu)勢。作為社會主義國家的中國，國有企業(yè)更是國民經濟的支柱。雖然私有資本參股可以加大國企股權的多元化，促進企業(yè)信息進一步透明公開化，進而加大對國有企業(yè)的監(jiān)控，但依然不能根除國企的代理問題。英、美、俄等國家國有企業(yè)私有化改革也未完全改變代理問題，依然出現了安然、雷曼兄弟公司的腐敗案。德姆塞茨認為，私有產權并非必然高效[2]。當相互影響的各方涉及大批人，因而受益或受損不僅限于少數幾方人士時，即使有最佳的私人產權界定，也還會形成很高的交易成本和嚴重的“免費搭車”問題。公共產權也可以產生高效率，可以借助政府的強制力，克服私有產權交易中無限制的討價還價所造成的浪費，減少交易成本，從而提高效率。市場競爭理論者馬克和帕克(Martik & Parker,1997)對英國各類企業(yè)私有化后的經營成效進行綜合比較后發(fā)現：壟斷市場上企業(yè)私有化后的平均效益并沒有明顯改變，只有在競爭比較激烈的市場上，企業(yè)的平均效益才會提高。

理論和實踐都證明，管理者攫取控制權私利在私有和國有企業(yè)都曾出現，因而不能把消除控制權私利完全寄托在私有化或建立混合所有制經濟上。

2.產權明晰是國有資產監(jiān)管的基礎，多重代理依然會滋生腐敗。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》闡明“國企屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量”?！镀髽I(yè)國有資產法》第3條也明確規(guī)定“國有資產屬于國家所有即全民所有，國務院代表國家行使國有資產所有權”。從信托法角度看，全國人民是受益人(實質權利人)，國家是委托人，國務院是受托人?！镀髽I(yè)國有資產法》第4條規(guī)定，授權國務院和地方政府分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有出資人權益?？梢钥闯觯袊梢?guī)定的國有資產產權越來越明晰，成熟的市場經濟國家對國有企業(yè)也是這樣來界定國有資產產權的，但他們在明晰產權后，更注重企業(yè)治理結構的選擇和職權及運行機制的劃分，以防控攫取遏制權私利。中國國企是股東人數最多、透明度最高的公眾公司，代理鏈長，信息不對稱，就會出現嚴重的控制權私利，滋生腐敗[3]。有的國有企業(yè)管理者為攫取控制權私利更是花樣翻新，出現了海外公司和管理層收購等管理風險。更有甚者，把國有控股的一級企業(yè)變成不具體從事生產經營的純粹控股公司，核心優(yōu)質資產和業(yè)務往往處于二級、三級或四級企業(yè)，而附屬企業(yè)層面的企業(yè)改制、關聯交易、不法擔保、資產轉讓等環(huán)節(jié)很容易導致國有資產流失，一些高管為規(guī)避國資監(jiān)管措施，刻意將優(yōu)質資產轉投到附屬企業(yè)。由此看來，產權明晰是消除控制權私利的必要條件，但明晰產權后依然會存在多重代理問題，必須結合新的企業(yè)經營模式，建立完善的企業(yè)治理結構，來控制控制權私利。

3.中國國企的董事會不能成為真正股東的代表，依然是國有股東的委托代理者。 國有企業(yè)的終極所有者是國家，國家作為“虛擬化的所有權主體”只能委托其授權投資的機構或授權部門的代表來代理其作為權力機關行使股東會的部分職權，他們擁有控制權，但卻沒有收益權或剩余索取權，并且不承擔剩余風險。因而他們沒有動機充分行使國有企業(yè)的產權，對產權的效率漠不關心，甚至只考慮控制權私利，也容易與企業(yè)經營者共謀國家資產。國有企業(yè)的產權代表應該授予風險、收益、控制權統一的經濟實體或個人，國家授權部門進行監(jiān)管[4]。國企股東是全體人民，作為股東代表都是委托代理，很難真正承擔起股東的權利和義務，也存在謀取控制權私利的可能，股東大會甚至走向形骸化。國有企業(yè)的所有權同樣也不是董事會成員的，有的董事會成員在賺取工資外也存在謀取控制權私利的情況。股東會、董事會都可能會利用他們的中心地位，從董事監(jiān)事的選舉、公司重大經營方針和投資計劃的制定、公司章程的制定和修改、公司預決算和虧損彌補方案的制訂、公司注冊資本的修改、公司合并與分立以及解散等公司經營中的重大決策權中謀取控制權私利。此外，也可能會出現經理層霸權，董事會被經理層支配的情況：由于股權分散導致股東控制力更加虛弱，經理層可以通過控制董事會成員的選擇程序來獲得對董事的選擇權，董事會只能被動地履行職責，而無法對CEO的業(yè)績實施控制，這樣一來，董事會的作用僅是CEO的一個工具而已。股東會、董事會虛置，經理層掌握企業(yè)經營權，難以形成權力制衡和監(jiān)督，極易出現腐敗[5]。國有企業(yè)的董事會不能真正地代表股東，只是國有資產監(jiān)管的委托人，與監(jiān)事會沒有太大的區(qū)別，董事會與監(jiān)事會從根本上說來都是同等的，可以采取監(jiān)事會為中心的治理結構，充分發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)管作用，實施原監(jiān)事會和部分董事會的職能，下設執(zhí)行董事委員會，選派經理，進行具體的經營管理。

國務院國有資產管理與監(jiān)督委員會(以下簡稱“國務院國資委”)成立后，中央、地方依然掌管大、中企業(yè)的人事、投資等重大決策權，依然難以建立有效的公司治理，以董事長或總經理為首的公司高管人員掌握了公司的實際控制權。國有企業(yè)只注重融資，不注重建立現代公司治理結構，長期靠“隱性政府的擔?！保行┑胤秸舶褔衅髽I(yè)當成發(fā)展地方經濟的平臺，甚至變成國有企業(yè)的利益主體之一，政府成為某些國企的“保護傘”，某些國企成了政府的“錢袋子”，很容易造成濫用公共權力，造成政府與企業(yè)合謀攫取控制權私利，導致腐敗窩案[6]。

4.外派監(jiān)事會制度起到一定監(jiān)管作用，但也只能是事后監(jiān)督，紀檢審計領導體制需要改革。中國國有企業(yè)內部監(jiān)事會在很大程度上形同虛設, 不能對董事會和經理層加以有效的制約, 對于國有資產流失、虛假會計信息、不當關聯交易等問題, 不能發(fā)表獨立的意見[7]。由國務院或地方政府向國有獨資企業(yè)派出監(jiān)事會, 在一定程度上加強了政府對國有企業(yè)的監(jiān)督,其地位、專業(yè)性、獨立性均高于一般公司中的監(jiān)事會。但是也未起到應有的作用,國有企業(yè)存在的問題很少是由這些外派監(jiān)事會披露出來的。

外派的監(jiān)事會與國有企業(yè)的管理者一樣, 也是國有資產的監(jiān)督代理人, 也存在代理問題。外派監(jiān)事不擁有剩余索取權,企業(yè)經營得好壞對其自身利益并無多大影響,監(jiān)事很難有動力去對管理者進行監(jiān)督,而寧愿與管理者相安無事甚至與管理者合謀。外派監(jiān)事的人員構成大部分是政府部門的官員, 能否勝任企業(yè)監(jiān)督工作尚存在問題，缺乏調研和檢查，也缺乏充足的時間和精力來進行監(jiān)督。盡管在制度設計上希望外派監(jiān)事會對國有企業(yè)進行過程監(jiān)督而不是事后監(jiān)督,但監(jiān)事會發(fā)現問題要向政府反映,不能現場糾正,這也影響了監(jiān)督的時效性，使監(jiān)督效果大打折扣。對監(jiān)事不能履行監(jiān)督職責的行為懲罰亦較輕，如《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行規(guī)定》第24條規(guī)定, 監(jiān)事會成員有下列行為之一的, 依法給予行政處分或者紀律處分,直至撤銷監(jiān)事職務, 構成犯罪的,依法追究刑事責任。包括對企業(yè)的重大違法違紀問題隱匿不報或者嚴重失職的；與企業(yè)串通編造虛假檢查報告的；接受企業(yè)饋贈等其他利益；泄露企業(yè)秘密等情況。這些規(guī)定對監(jiān)事不履職的懲處較輕，使監(jiān)事與管理者共謀國有資產的成本降低，容易出現監(jiān)事虛置，甚至共謀控制權私利。

現行的黨的紀律檢查工作雙重領導體制缺乏對權力的制約和監(jiān)督，難以防控控制權私利。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。這種工作體制雖然名為“雙重領導”，但在實際運行中長期存在以同級黨委的領導為主、上級紀委的領導作用被弱化的現實。地方紀委長期以來受制于同級黨委，難以對后者發(fā)揮應有的監(jiān)督作用。例如，發(fā)生的“一把手”腐敗案件中鮮有被同級紀委查處，而必須依靠上級紀委的介入，這說明雙重領導體制其實已經被同級黨委所主導，嚴重限制了地方紀委監(jiān)督作用的發(fā)揮。

5.消除控制權私利不能完全寄托于國有企業(yè)政企絕對分開?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定，國有資本繼續(xù)控股經營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革?！禣ECD國有企業(yè)公司治理指引》中明確指出，國家應該扮演一個知情的和積極的所有者角色，政府不應該參與國有企業(yè)的日常管理事務，應該放手讓國有企業(yè)自主經營。政企分開也不是政府不再監(jiān)管企業(yè)，而是應該根據每一個企業(yè)的法定框架行使自己的所有者權力。參與股東會并代表國家股投票，構建良好且透明的董事任命程序，建立監(jiān)督評估國有企業(yè)經營業(yè)績的報告系統，保證董事會成員的薪酬機制和人才培養(yǎng)。把國有企業(yè)完全從政府監(jiān)管中剝離出來是不現實的，人民委托政府作為所有者，政府必須對企業(yè)進行監(jiān)管，完全的政企分開就會變成私有化，與我國的國情不符，也曲解了國企改革的初衷。國企肩負著績效目標和社會目標，清晰目標的缺失會產生低效或無效的組織，法人代理成本會更高。英國、新西蘭、澳大利亞等國都進行過大規(guī)模的私有化，但都保留了國有企業(yè)，并規(guī)定國有企業(yè)必須接受政府和議會的監(jiān)督。加拿大議會、總督、主管部長則有權批準建立、解散或私有化國有企業(yè)，確定國有企業(yè)的經營目標，每年接受和審查公司的有關信息(包括已獲批準的公司計劃和預算概要)，批準公司的年度報告，批準公司董事會成員及主席和首席執(zhí)行官的委任與薪酬，根據主管部長和財政委員會的建議批準公司計劃，批準國有公司子公司的建立和解散，每年任命公司審計師，等等。美國國有企業(yè)的最高領導層由總統提名，國會批準，總統任命，享有高度的經營自主權，董事會成員須經政府提名，議會批準。法國政府通過任免董事長和總經理來實現對國有企業(yè)的管理。德國政府對國企的領導，主要是通過監(jiān)事會來實現的，其組成較復雜，監(jiān)事會主席人選由政府財政部長推選受股東信任的人擔任，副主席則是員工代表。日本國有企業(yè)的工作人員屬于國家公務員，根據地方公務員法進行管理。韓國國有企業(yè)董事長不得由總經理或公務員兼任，董事長經主管部長提名，由總統任命。

從各國情況來看，成熟的市場經濟國家的國有企業(yè)的重要事項都由政府決定，政府建立規(guī)范的公司治理結構，給予企業(yè)充分的自主權，加強對企業(yè)的監(jiān)管，防止攫取控制權私利，提高企業(yè)效率。作為社會主義國家的中國更不能使政府與國企完全分開，只能是所有權和經營權的分離。

總之，在消除國有企業(yè)控制權私利方面，已有的措施雖然取得了一定效果，但都無法從根本上消除腐敗。因而，急需結合我國國情，從企業(yè)內部治理結構入手，找到具有中國特色的管控國有企業(yè)的科學方式方法。

二、建立以監(jiān)事會為中心的公司治理結構是符合中國國情的重要舉措

國有企業(yè)股東大會選舉董事會的決定權在于國有資產管理者，無論如何設置，都會出現委托代理問題，董事會不是真正的股東代表，和監(jiān)事會的作用相差甚微，更多的是起到監(jiān)管職能。在典型現代企業(yè)制度國家中，德國國有企業(yè)把監(jiān)事會置于董事會之上，強化監(jiān)管職能，較為適合國有企業(yè)眾、層級多、時有攫取控制權私利的我國國有企業(yè)。以監(jiān)事會為中心的多層級領導體制更容易發(fā)揮黨組織在企業(yè)中的核心作用，同時能夠減少委托代理的層次，使黨委直接融入監(jiān)事會，使“新老三會”實現有機結合，充分發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)管作用，使監(jiān)事會的監(jiān)管落到實處，而不是事后監(jiān)督。另外，我國的國有企業(yè)眾多，在建立現代企業(yè)制度時要重在監(jiān)管，在設計監(jiān)管層級上要把握全面，既要注重集團和二級公司業(yè)務不重疊，防止出現“空殼集團”，又要注重二、三級公司的治理結構的改革，建立多層級的監(jiān)事會中心管理體制能夠理順母子公司間的關系，以防控腐敗風險。

1.監(jiān)事會與董事會的職權劃分與運行機制。實行雙重委員會制度，即由監(jiān)事會和管理委員會組成，監(jiān)事會偏重監(jiān)管，管理委員會獨立負責，對公司進行管理，管理委員會在某種程度上受制于監(jiān)事會的決議，而不受股東大會指示的約束。董事由監(jiān)事會選任，其成員不能是法人，未經監(jiān)事會許可，董事不得從事任何商業(yè)活動或與公司營業(yè)活動同類相似的個人交易，不得成為任何其他公司的董事或實際管理人。這樣，就改變了監(jiān)事會事后監(jiān)督，無法進行廉政防控的風險，使事前、事中、事后監(jiān)督融合在一起[8]。

國務院國資委對國企的領導，主要是通過監(jiān)事會來實現，其組成較復雜，監(jiān)事會主席人選由國資委推選受股東信任的人擔任，副主席則是員工代表。監(jiān)事會的所有重大決定都要事先在監(jiān)事會主席團進行研討。監(jiān)事會成員人數視公司大小而定，對于員工代表的產生，要規(guī)定有詳細的程序，并按一定的比例給予藍領工人、白領工人和管理人員以投票權。一般采取“三三制”，即股東代表的外部監(jiān)事(國有控股即國資委會同組織部門選拔任命)、員工代表和企業(yè)內部管理層代表(黨委書記、紀檢書記、執(zhí)行董事、經理等)。監(jiān)事會采取多數表決制，如表決數相等，則主席享有二次表決權。國資委通過派駐監(jiān)事會的政府代表控制監(jiān)事會。

執(zhí)行董事委員會主持企業(yè)的日常經營管理，必須定期向監(jiān)事會報告關于公司的經營方針、盈利能力、營業(yè)過程、資金周轉、公司事務的狀況和對公司或其子公司十分重要的交易等情況。監(jiān)事會負責選任執(zhí)行董事委員會成員，監(jiān)督其活動并決定其酬金，決定公司的經營方針，可以隨時向執(zhí)行董事委員會了解對公司具有重要影響的情況，可以通過自己或通過專家對公司的賬簿和記錄進行檢查，等等。

國資委等政府部門也依法對企業(yè)進行監(jiān)督。國資委在批準國有企業(yè)成立以及資金供給等重大問題上具有建議權，決定權由人大及常委會決定。但與監(jiān)事會一樣，不能直接干預企業(yè)的一般業(yè)務，只能以法律形式規(guī)定董事會必須遵循的基本原則。國資委對國有資產監(jiān)管負有直接責任，國資委有權監(jiān)督國有企業(yè)的收支并維護國家的財產。國有企業(yè)的股票買賣、原有資本變動、企業(yè)其他變動和政府參與程度等事先都必須得到國資委的批準。國資委對國有企業(yè)的如下事項進行監(jiān)督與控制：每年數次檢查監(jiān)事會的準備工作；向監(jiān)事會成員通報政府的政治意圖、企業(yè)經營方針和人事安排的準備；批準國家參與企業(yè)的購買、增股或出售；控制國有企業(yè)的季度報告并向政府審計署通報情況；為人大常委會有關委員會作資料準備；等等。

2.強化黨組織在國企中的核心地位，解決“新老三會”的融合問題。黨委書記和紀檢書記進入監(jiān)事會，直接管轄審計委員會、薪酬和人選提名，加強對企業(yè)的管控，而監(jiān)事會實行多數表決制，淡化了黨政職務的上下級關系，在重大決策和執(zhí)行過程中不會出現“一把手拍板”的情況。監(jiān)督國企監(jiān)事會、董事會的運作，制定召開監(jiān)事會、董事會、各專門委員會會議的規(guī)范，黨委會和監(jiān)事會融合，員工進入監(jiān)事會，使黨委和工會在監(jiān)事會中發(fā)揮作用。涉及企業(yè)的創(chuàng)辦、合并等重大事項時，職工大會和股東大會合并召開，對于國有企業(yè)來說，只有經營者和員工才真正承擔公司剩余風險，除此之外的任何人幾乎都不會承擔剩余風險，因而，經營者和員工比任何人可能都更加重視公司的成長和發(fā)展。員工和非國有股東一樣關注企業(yè)的生存發(fā)展。所以，企業(yè)的重大決定要經過職工大會和股東大會共同做出。

3.國有企業(yè)激勵機制的改革。賦予經營者剩余索取權和控制權，經營者與股東的利益趨于一致，在一定程度上能夠緩解代理問題。賦予監(jiān)督者一定的剩余索取權，也能夠防止監(jiān)督者與經營者共謀國有資產，賦予員工公司治理主體地位，能夠使員工與企業(yè)融為一體，形成并踐行公司共同的信念和價值觀，員工參與治理公司的剩余損失比傳統意義上的公司的剩余損失小。Conte和Svejnar的實證研究發(fā)現，那些提供員工參與管理機會的公司，其生產效率會更高。建立科學、合理的國企領導人業(yè)績考核和激勵機制，是廉政風險防控的重要方面。通過考核，由上級國有資產監(jiān)管部門為經營管理者和監(jiān)督者發(fā)放薪酬，考慮由二元薪酬制向四元薪酬制轉化，即將“基本薪酬+風險收入”，改革為“基本薪酬+年度業(yè)績獎金+股權期權收入+福利計劃”，經營管理者和監(jiān)督者可連任，防止國企領導人的短期行為，使其追求企業(yè)利益最大化，以實現國有企業(yè)長期發(fā)展的戰(zhàn)略目標。在精神激勵方面，應給予國有大中型企業(yè)經營者相應的社會地位、榮譽稱號，通過各種媒體宣傳其創(chuàng)造性勞動，使經營者職業(yè)成為受人尊重、令人羨慕的職業(yè)，為經營者創(chuàng)造一種良好的成長環(huán)境與社會氛圍。

4.國有企業(yè)人事制度改革。 國有企業(yè)的工作人員應屬于公務員。根據公務員法在人事管理上，設有最高決策機構和日常工作執(zhí)行機構，最高決策機構采用委員會協商制。各委員會的委員分別從各界代表人物中選拔，委員和企業(yè)最高負責人的任免，須經國資委批準，執(zhí)行機構的總裁及其他負責人也須由監(jiān)事會任命。中央企業(yè)主要管理層的任免、業(yè)務活動的范圍、預算、利潤分配、融資活動、工資決定方式等必須經過人民代表大會批準或由國務院國資委、中組部的批準或協商，主要負責人一般采用3-5年的任期制，而且可以連任。實施國際化的職業(yè)經理人制度，加大選拔的力度，實施經營管理者后備制度，注重對高層次管理人才的培養(yǎng)。

黨的十八屆三中全會以來，黨和政府雖然對國有企業(yè)進行了一系列制度設計，但仍然存在制度不健全、國有企業(yè)執(zhí)行制度不徹底等現象，因此需要多措并舉、多管齊下建立更為有效的國有企業(yè)治理結構，使國有企業(yè)管理者不得獲取控制權私利，把權力關進制度的籠子里，用制度設計來預防和消除腐敗。

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〔責任編輯：常延廷〕

[中圖分類號]F272

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)03-0000-05

[作者簡介]王彥玲(1972-)，女，黑龍江甘南人，博士研究生，大慶師范學院思政部教授，從事政治經濟學研究。

[基金項目]國家社會科學基金項目“國有企業(yè)黨風廉政建設風險防控問題研究”(13BDJ044)的階段性成果

[收稿日期]2015-09-16