棗莊市引入社會資本融入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題探究

李亮

(棗莊學(xué)院政治與社會發(fā)展學(xué)院，山東棗莊277160)

[摘要]棗莊市在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資領(lǐng)域目前是以政府投資為主體的方式，由于其單一的投資主體以及城市轉(zhuǎn)型期資金匱乏的窘境，使得政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資困難.依據(jù)國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，本文試圖探索適合棗莊市地方特色的投融資體系，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供更寬闊的資本支持.

[關(guān)鍵詞]社會資本；融資模式；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[收稿日期]2015-08-01

[基金項(xiàng)目]山東省高校人文社科研究計(jì)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：J15WA09)；棗莊學(xué)院校級科研

[作者簡介]李亮(1984-)，男，山東棗莊人，棗莊學(xué)院政治與社會發(fā)展學(xué)院助教,管理學(xué)碩士，主要從事公共治理與政府管理研究.

[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

0引言

社會資本融入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個城市的發(fā)展的不竭動力，它不僅能有效緩解政府發(fā)展資金不足的問題而且在優(yōu)化市場資源配置、提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平上具有重要的推動作用.因此自黨的十八三中全會以來，鼓勵社會資本特別是民間投資以各種方式積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行成為越來越多的城市的選擇.尤其是2014年底，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》提出，“為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等重要領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新提高融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用”.

近年來，我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市化步伐的加快共同推動了社會資本融資體制的改革，融資的市場化程度越來越高，尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)以及運(yùn)營上的市場化取得了很大的提升.隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營管理、籌資等權(quán)力從中央政府向地方政府、非政府機(jī)構(gòu)和私人部門的逐步轉(zhuǎn)移，一些地方政府也在實(shí)踐中不斷嘗試各種社會資本的融資方式，如北京地鐵四號線建設(shè)上引入PPP模式、深圳地鐵四號線二期工程引入了BDOT模式等，大力引入社會資本的參與、加快向市場化機(jī)制轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為各地城市發(fā)展方向的共識.可以預(yù)見，隨著社會資本實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)和城市建設(shè)投資吸引力的提高，社會資本對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的參與將繼續(xù)保持高速的發(fā)展態(tài)勢，并最終成為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要資金來源.

1棗莊市引入社會資本融入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義

1.1有利于棗莊市新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑上必不可少的重要內(nèi)容之一，根據(jù)棗莊市目前城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平以及城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，即到2016年棗莊市城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%以上，中心城區(qū)建成區(qū)面積達(dá)到130平方公里、人口達(dá)到100萬，區(qū)(市)城鎮(zhèn)化率明顯提高.因此，在這段時期，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求將十分龐大，而要滿足這些需求，就需要不斷地加大投資力度.而棗莊市又處在一個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的資金匱乏期，政府有限的財力難以支撐日益增長的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示“自2012年以來，城鄉(xiāng)累計(jì)完成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目64.3億元，主要涵蓋了學(xué)校建設(shè)、醫(yī)院新院區(qū)建設(shè)、環(huán)衛(wèi)工程、供熱供暖、以及城鄉(xiāng)交通一體化建設(shè)等幾大塊”可以說，政府主體的投資不僅少且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求，且當(dāng)前城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴地方政府資金，資金主要來源于地方財政撥款和銀行貸款，既會因缺口過大而減緩城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也會加大政府債務(wù)風(fēng)險，因此積極合理的引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對棗莊市構(gòu)建城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有重要意義.

1.2有利于優(yōu)化市場資源配置，提升項(xiàng)目管理能力

引入了社會資本能使得更多社會資本參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，改變了傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的局面，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一領(lǐng)域從一元化模式向多元化參與模式發(fā)展.棗莊市在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上一直以來以政府主導(dǎo)投資為主，社會資本很少參與其中，最終導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金少、建設(shè)水平低、市場化運(yùn)作程度低的“一少兩低”的局面.棗莊市政府如若對社會資本特別是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入口徑，收益是雙贏的：

其一，不僅能夠有效緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口問題，更重要的是引入市場競爭機(jī)制，在多元資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的背景下，提升了資本使用效率，從而迫使政府或國有控股集團(tuán)更加關(guān)注國有資本的使用效率以避免在市場競爭中被淘汰，進(jìn)而優(yōu)化了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源配置，避免資源的浪費(fèi).另一方面，投資企業(yè)為獲得更多利潤，則會盡可能的降低生產(chǎn)或服務(wù)成本，提高生產(chǎn)或服務(wù)效率.如采用新技術(shù)、減少勞動力成本、提升管理能力等，從而得到較高的投資收益率.

其二，有助于提升棗莊市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)營能力.在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革過程中，政府可以向參與投資的企業(yè)學(xué)習(xí)其先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，從而促進(jìn)了政府城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域管理技能和管理技術(shù)的提高.

1.3有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于加快棗莊市政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，長期以來在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府仍然存在著對于承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)上下級管理關(guān)系思路，原因在于政府既是項(xiàng)目的投資者又是項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)督者，而企業(yè)僅僅是政府財政資金使用的獲利者，這種傳統(tǒng)的關(guān)系理念不僅不利于政府職能的轉(zhuǎn)變，反而更容易滋生腐敗.在引入社會資本參與投資和建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中后，這種傳統(tǒng)的關(guān)系思路就會發(fā)生了本質(zhì)的變化，傳統(tǒng)的上下級依附管理關(guān)系進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊膮f(xié)調(diào)伙伴關(guān)系.政府可以將主要精力集中于保障宏觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)市場穩(wěn)定的職能方面.

2國內(nèi)外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資管理模式的經(jīng)驗(yàn)

2.1國外投融資管理模式經(jīng)驗(yàn)

可以說國外開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都依靠社會資本參與投資與建設(shè)，而且效果顯著，這一點(diǎn)是值得我們加以吸收學(xué)習(xí)利用的，如美國主要是依靠市政債券來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般是以州政府或地方政府的財政收入作為擔(dān)?；蛴媚承ｉT的稅收收入來償還.英國自撒切爾夫人改革以來，一直堅(jiān)持公用事業(yè)民營化、私營化積極引入私人資本參與市政建設(shè).歐洲中部的一些國家如法、德大都采用PPP模式來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是公私合營的形式，然后將政府、企業(yè)以及投資方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)用法律的形式確定下來，杜絕權(quán)責(zé)不明確、互相扯皮的現(xiàn)象.亞洲的一些發(fā)達(dá)國家在搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資上也是值得我們學(xué)習(xí)的，如日本主要是發(fā)揮政府在這一環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)作用，通過政府主導(dǎo)成立商業(yè)性政策性銀行，然后限定最高利率和采取租稅等方法吸收城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金.而韓國則早在1973年設(shè)立了具有強(qiáng)制性所謂的“國民投資基金”，強(qiáng)制要求普通銀行、國民儲蓄協(xié)會、保險公司等金融機(jī)構(gòu)購買，利率被限定在低于市場利率8%到12%不等.他們以這種方式將低成本的社會資本以基金的形式聚集起來用來投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，發(fā)揮了巨大的作用.

2.2國內(nèi)投融資管理模式經(jīng)驗(yàn)

目前我國國內(nèi)一些城市在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資上也取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，而方式大多集中在PPP模式(公共私營合作制)、BOT模式(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式)、PFI模式(私人主動融資模式)等方法.如北京地鐵四號線則是以PPP模式由港鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司(以下簡稱北創(chuàng))、具有政府背景的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(以下簡稱北投)合作開展投資建設(shè)的，其中港鐵與首創(chuàng)各占49%，北投占2%.而深圳地鐵四號線二期則是在傳統(tǒng)的BOT模式的基礎(chǔ)上進(jìn)而創(chuàng)新采用了所謂的BDOT模式，由私人公司投資建設(shè)、經(jīng)營合約期滿之后，私人公司將公司所有權(quán)無償交給政府，期間私人投資公司可以借此營利，而值得說一點(diǎn)的是該模式還借鑒了港鐵建設(shè)過程中采用的“軌道+物業(yè)”的模式，即以地鐵為核心，在其上部空間建設(shè)地鐵配套設(shè)施，進(jìn)行商業(yè)化等多層次開發(fā)建設(shè).但是有一點(diǎn)需要指出，我國目前開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融入社會資本的案例大多為一、二線城市，小城市(鎮(zhèn))的突出的例子則很少，需要我們對各種模式加以不斷的創(chuàng)新并加以利用.

3棗莊市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融入社會資本的建議

3.1轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能

在市場化特征逐步明顯的今天，棗莊市政府應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到，社會資本也是構(gòu)成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分和不可忽視的力量.面對這種情況，政府應(yīng)當(dāng)首先徹底解放思想、更新觀念、擯棄傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘余思想，充分信任、利用棗莊市的社會資本，并且在稅收、土地流轉(zhuǎn)政策、銀行信貸、法律保護(hù)等領(lǐng)域使社會資本與政府國有資本同等對待，拒絕各種“玻璃門”“彈簧門”等區(qū)別對待方式，以更加開放的、包容的思想去引導(dǎo)并加以利用社會資本.同時，政府要通過宣傳等手段使得社會各界人士對社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有一個全新的認(rèn)識，使其明白參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的最終的受益者是全社會.

其次，為了配合棗莊市政府開展利用社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市政府應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府辦事效率和服務(wù)質(zhì)量.一是盡可能的減少了不必要的政府職能部門的行政審批手續(xù)和人為性的“設(shè)阻”行為.二是重新明確政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的的角色定位，在這過程中，政府應(yīng)該更多的承擔(dān)政策(掌舵)同服務(wù)提供(劃槳)者的角色，充分調(diào)動各種社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，積極推進(jìn)棗莊市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體多元化、項(xiàng)目實(shí)施市場化、投資方式多樣化.三是政府應(yīng)按照公開、公平、透明的原則建立完善、社會化的信息服務(wù)體系，對各種投資信息進(jìn)行分析，以幫助民營企業(yè)更全面、準(zhǔn)確地把握投資機(jī)會.

3.2完善相關(guān)法規(guī)體系，確保政策的連續(xù)性

從西方國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，任何國家開展融入社會資本，首先要做的是建立一個健全的法律法規(guī)體系，使得社會資本等民間企業(yè)在投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上能夠“依法投資”，并且受到相應(yīng)的法律保護(hù)，使之沒有后顧之憂.由于我國目前在此領(lǐng)域的法律制度還不是很完善僅僅依靠《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令126號，2004年5月1日實(shí)施)等法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大部分城市往往依靠城市的地方規(guī)章來明確在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的權(quán)力和責(zé)任，如《天津市城市公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《深圳公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》用法律的形式促進(jìn)當(dāng)?shù)卦诔鞘谢A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革.由于受法律權(quán)限的限制，棗莊市目前在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融入社會資本領(lǐng)域的地方性管理辦法還是片空白，要想加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融入社會資本，還應(yīng)首要的加快法規(guī)體系的日益完善.

另外，棗莊市政府還要確保相關(guān)政策的連續(xù)性和合理性.如，由于國家政策在此領(lǐng)域發(fā)生比較大的變化或者天災(zāi)、金融危機(jī)等不可抗拒原因，政府有責(zé)任保護(hù)社會資本的合理退出，對社會資本的虧損承擔(dān)一定的補(bǔ)償，并且能夠迅速接手該項(xiàng)目領(lǐng)域.

3.3探索合適城市基礎(chǔ)設(shè)施投融模式，建立多元化的融資體系

當(dāng)今社會無論是發(fā)達(dá)城市還是棗莊這樣的小城市，其社會資本市場的發(fā)展是迅猛的，能否充分利用當(dāng)?shù)氐纳鐣Y本為參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力量越來越成為考驗(yàn)地方政府執(zhí)政能力的政治砝碼.為此，棗莊市政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理的探索適合本地的投融資模式，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資提供了一個新的發(fā)展路徑.

3.3.1市政債券融資模式

市政債券在西方發(fā)達(dá)國家的運(yùn)用已有百年歷史，其顯著特點(diǎn)就是信用等級高.戰(zhàn)后的日本、美國都是靠發(fā)行市政債券募集當(dāng)?shù)亻_發(fā)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所急需的資金.發(fā)行市政債券可以給像棗莊這樣的小城市開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決資金的難題，但在我市運(yùn)用上也要注意很多問題：一是政府發(fā)行市政債券其發(fā)行者必須具有很高的信用等級，尤其是對于棗莊市來說，其發(fā)行者必須是政府機(jī)構(gòu)，而我國中央政府又明確規(guī)定地方政府不可以公開發(fā)行地方性債券，因此只能由國營或證券公司代理發(fā)行，但其信用等級則又不高；二是市政債券的發(fā)行規(guī)模不能超過地方政府每年財政收入的一定比例，不宜過多也不宜過少，多了可能形成新的債務(wù)，少了則又滿足不了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，因此需要棗莊市政府根據(jù)我市的市情培養(yǎng)專業(yè)性人才進(jìn)行操作.

3.3.2投資基金融資模式

投資基金融資模式是當(dāng)前許多地方政府吸納城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基金的方法之一，目前它更廣泛用于民用投資比較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，如高速公路、地鐵、民用航空機(jī)場建設(shè)等，這種融資模式為全國大多數(shù)大城市所采用，利用率較高，但難度系數(shù)較高，尤其是對于政府投資基金利用率的要求很高，需要政府對于自己的資金利用率能力進(jìn)行重新審視.

3.3.3項(xiàng)目融資模式

目前國內(nèi)許多城市已經(jīng)建立了多元化的項(xiàng)目融資體系，開拓了很多項(xiàng)目融資模式如BT、PPP、BOT、BDOT、PFI等多種模式.城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目由于規(guī)模大，門檻高，而社會資本大多是小額資本，因此，目前社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域往往采用了集資、聯(lián)合入股、聯(lián)營等方式.通過實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域.

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[責(zé)任編輯：閆昕]