汪燕

以契約精神構(gòu)建PPP伙伴關(guān)系

汪燕

又到盤點(diǎn)半年度經(jīng)濟(jì)形勢之際，又是一個(gè)令各方非常揪心的時(shí)點(diǎn)。從中央到地方，穩(wěn)增長政策頻頻出臺，短期內(nèi)效果卻不及顯現(xiàn)，從當(dāng)前微觀主體表現(xiàn)、機(jī)構(gòu)預(yù)測來看，可以說經(jīng)濟(jì)依然艱難前行。從浙江情況看，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)雖有見好，但在當(dāng)下產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、房地產(chǎn)市場低迷、地方融資平臺受限的背景下，如何保持投資一定增速仍是當(dāng)前穩(wěn)增長的當(dāng)務(wù)之急。

從去年開始，國家大力倡導(dǎo)的PPP模式，可能是解決當(dāng)下“企業(yè)投資缺信心、政府投資缺錢”難題的一劑“良方”。PPP模式（Public-Private-Partnership）指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種融資模式。從制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)看，PPP模式一方面可以替代融資平臺解決地方政府投資缺錢的燃眉之急，另一方面為社會資本投資開辟了“新天地”，更可以降低投資成本提高項(xiàng)目效率，可以說是一件多方共贏的好事。

國家層面已相繼出臺了一系列政策文件，國家發(fā)改委也公布了第一批1043個(gè)總投資達(dá)1.97萬億元的PPP推介項(xiàng)目，包括浙江在內(nèi)的絕大多數(shù)省份都公布了各自的PPP項(xiàng)目庫。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前各地政府公布的PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模已超過2.5萬億元。應(yīng)該說，比起十年前的“非公經(jīng)濟(jì)36條”、五年前的“新非公經(jīng)濟(jì)36條”對民間投資的開放與鼓勵程度，此次推動民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的力度之大、措施之實(shí)前所未有，因此，PPP模式甫一推出，即受到各方的高度關(guān)注。

放開民間資本投資領(lǐng)域本是好事，然而與各級政府推動PPP高漲的熱情相比，民營資本猶豫和觀望心態(tài)頗重，面對政府的“橄欖枝”雖有心動卻鮮有行動，使這一“看上去很美”的好事進(jìn)展較為緩慢。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前項(xiàng)目簽約率并不高，大約在10%左右。最近省經(jīng)濟(jì)信息中心對省內(nèi)千家重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)PPP項(xiàng)目投資意向的調(diào)查顯示，9.4%的企業(yè)表示有投資PPP項(xiàng)目的意愿，90.6%的企業(yè)表示無意愿，這一調(diào)查數(shù)據(jù)與前述數(shù)據(jù)基本接近。

從調(diào)查情況看，民資認(rèn)為目前參與PPP的前三大主要障礙，分別是“缺乏相對完善的投融資平臺和配套政策支持”占59.8%、“政府定價(jià)項(xiàng)目存在較大政策不確定性，談判周期相對較長”占48.8%、“收益率相對較低”占34.1%。PPP項(xiàng)目投資大、回收周期長、利潤低，加上我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不是很完善，民間資本對政府的換屆風(fēng)險(xiǎn)、兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、政策變動風(fēng)險(xiǎn)等都還心存擔(dān)憂。這些障礙與擔(dān)憂，歸根到底還是政府與民資之間缺乏一種相互信任。

PPP從英文意義看，關(guān)鍵應(yīng)該是最后一個(gè)“P”——“伙伴關(guān)系”。所謂伙伴關(guān)系，就是政府和社會資本雙方之間的一種相互尊重、求同存異、合作共贏的關(guān)系，按照西方社會的說法，就是契約關(guān)系。

契約精神是市場經(jīng)濟(jì)的基石，是維系一個(gè)社會基本秩序的基礎(chǔ)。十八屆四中全會提出全面依法治國，強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化規(guī)則意識，倡導(dǎo)契約精神，弘揚(yáng)公序良俗”。構(gòu)建政府和社會資本在PPP中的伙伴關(guān)系，也必須以契約精神為基石，建立締約雙方之間自由、平等、守信的關(guān)系。

以契約精神明確伙伴關(guān)系。在PPP模式中，擁有強(qiáng)勢身份的政府部門首先要帶頭尊重契約、履行契約、維護(hù)契約，不能有超越契約的特權(quán)，更不能隨意違約。要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，以法制來強(qiáng)化對PPP締約雙方的保護(hù)和約束。

以契約精神建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目投入大、周期長、過程復(fù)雜，可能會面對來自政策、社會、自然、經(jīng)營等的各類風(fēng)險(xiǎn)較多，應(yīng)根據(jù)政府和社會資本的能力和責(zé)任建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在合約中通過相關(guān)的制度設(shè)計(jì)明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的責(zé)任，并建立合理的后期協(xié)調(diào)機(jī)制，對事前不能預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)建立應(yīng)對協(xié)商機(jī)制，確保項(xiàng)目運(yùn)作的可持續(xù)性。

以契約精神建立利益共享機(jī)制。PPP項(xiàng)目要在一定程度上保證社會資本“有利可圖”，否則不可能吸引到社會資本的投入。我們的調(diào)查顯示企業(yè)迫切希望政府能盡快“推出一批盈利模式清晰、前期成熟的示范項(xiàng)目招商對接”。因此，應(yīng)該選取一批前期工作基礎(chǔ)好、民間資本進(jìn)入意愿強(qiáng)、有可突破空間的項(xiàng)目作為試點(diǎn)，盡快形成成功示范，打消社會資本的顧慮。項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府承諾的扶持政策要到位，尤其是在規(guī)劃布局上對后續(xù)競爭性項(xiàng)目的推出要慎重。

作者為浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心副主任