張 濤郭如瑾

(1.江西省委黨校 法學(xué)教研部，江西 南昌 330003）

黨的十八大指出：“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證。推進(jìn)權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步強調(diào)：“全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”。由此，不斷完善政府信息公開，切實保障公民知情權(quán)，成為法治政府的重要職責(zé)和強化權(quán)利監(jiān)督的重要組成。

一、知情權(quán)的內(nèi)涵與保障

（一）公民知情權(quán)的內(nèi)涵

公民知情權(quán)的英文表達(dá)為：“The right to know”或者“The right of access”，意為知道的權(quán)利、了解的權(quán)利。廣義上的知情權(quán)，是指尋求、接受和傳遞信息的自由，從官方或非官方渠道獲知有關(guān)情況的權(quán)利；狹義上的知情權(quán)，則僅指知悉官方有關(guān)情況的權(quán)利[1]。公民知情權(quán)體系由立法知情權(quán)、司法知情權(quán)、行政知情權(quán)組成，其中，行政知情權(quán)是公民行使政治權(quán)利的基礎(chǔ)，對于公眾參與具有重要意義。

知情權(quán)的概念，最早由美國新聞記者肯特·庫柏使用。他提出，“公民應(yīng)當(dāng)享有更廣泛的知情權(quán)。如果不尊重（公民的）知情權(quán)，就不會有任何政治自由可言?！盵2]在此之后，《世界人權(quán)宣言》和《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》都對知情權(quán)做出規(guī)定，使其成為一項基本人權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第十九條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由，此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳播信息、思想的自由”；《公民及政治權(quán)利公約》第二條則規(guī)定：“人人有發(fā)表自由之權(quán)利，此種權(quán)利包括以語言、文字或出版物、藝術(shù)或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由?！?/p>

當(dāng)今世界各國為了保障公民的知情權(quán)，均建立起不同形式的信息公開制度。例如，自1966年美國頒布《信息公開法》以來，德國、法國、日本、英國等先后制定出該方面的法律。2007年1月，我國通過《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），并于次年5月1日起正式實施。這些法律的出臺，充分反映出各國政府回應(yīng)公民行政知情權(quán)要求的努力，由此成為一場保障公民知情權(quán)的治道變革。

（二）保障公民知情權(quán)的理由

權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約，所謂“權(quán)力趨向于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，不受監(jiān)督的權(quán)力極易發(fā)生蛻變、異化，引發(fā)權(quán)力腐敗的惡果。當(dāng)前權(quán)力控制的模式主要存在以下幾種：[3]（1）以法限權(quán)，通過立法的方式，運用法律規(guī)范限制權(quán)力行使的范圍；（2）權(quán)力制衡，通過國家權(quán)力的合理配置、各司其職，相互配合、相互監(jiān)督，防止權(quán)力的過分集中；（3）以權(quán)利制約權(quán)力，通過加強公民權(quán)利的保障制約權(quán)力的恣意。其中，第三種權(quán)力控制模式的效果更為顯著，也更貼近于現(xiàn)代政治國家建立的基礎(chǔ)——人民主權(quán)理論。

所謂人民主權(quán)理論，是指國家的一切權(quán)力屬于人民，政府與公民間的關(guān)系是“委托—代理”的關(guān)系，由此，政府的權(quán)力不是絕對的，也不是至高無上的,而是必須受到制約的。盧梭在《社會契約論》中明確提出“主權(quán)在民”的主張，他認(rèn)為，人民把自己的權(quán)力讓渡出來，形成國家主權(quán)，這種主權(quán)的歸屬只能是締約者的共同體——人民；“政府作為契約的產(chǎn)物、作為人民權(quán)力的委托者，必須按照委托人的意思行使所受托的權(quán)力,必須維護(hù)個人得以安全地享受他所有的一切”[4]。

基于此，世界絕大多數(shù)國家的憲法及憲法性文件都普遍規(guī)定了人民主權(quán)原則。1776年北美《獨立宣言》宣稱“政府的正當(dāng)權(quán)力來自被統(tǒng)治者的同意”；1791年法國憲法規(guī)定：“一切權(quán)力來自于國民”；1919年德國魏瑪憲法規(guī)定：“國權(quán)出自人民”等。我國憲法第二條也規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。

其中，公民知情權(quán)便構(gòu)成公民民主參與的前提，是公民行使政治權(quán)利的重要條件，日本著名憲法學(xué)者杉原泰雄指出：“沒有知情權(quán)的保障，民主主義就不能真正實現(xiàn)，因為主權(quán)者不能獲得有關(guān)政治的信息就不可能做出準(zhǔn)確的判斷”[5]。只有保障公民對政治信息的充分了解，才能使其對民主參與擁有更加準(zhǔn)確地判斷，也才能更好地參與政治生活。

我國憲法還通過第四十一條規(guī)定，公民的申述、控告、檢舉和監(jiān)督等權(quán)利。但是，行使這些權(quán)利的重要前提在于保障公民的知情權(quán)。唯有充分知情，才能有效監(jiān)督；沒有知情權(quán)的保障，公民的監(jiān)督只可能是紙上談兵。

二、政府信息公開與公民知情權(quán)的關(guān)系

一般認(rèn)為，行政知情權(quán)是現(xiàn)代民主社會的基本支柱，是公民從事政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的重要條件；同時，也構(gòu)成公認(rèn)的能有效防止腐敗的良藥，即“陽光是最好的防腐劑”。政府信息公開制度則是現(xiàn)代民主國家的一項重要憲政制度，公民行使知情權(quán)也主要通過該制度得以保障和行使。

作為一項憲法權(quán)利，知情權(quán)表現(xiàn)為一項抽象權(quán)利，如同其他憲法權(quán)利一樣，被以盡可能簡潔的語言加以概括性規(guī)定。對于知情權(quán)如何實現(xiàn)、知情權(quán)被侵犯如何獲得救濟(jì)等問題，需要通過具體的部門法律加以確立和完善。其中，公眾的行政知情權(quán)是指，公眾享有的從行使公共權(quán)力的國家機關(guān)或其他組織那里了解、獲取、知悉相關(guān)信息的權(quán)利，也即公眾要求政務(wù)公開的權(quán)利。公眾要真正實現(xiàn)自己的行政知情權(quán)必須有政府機關(guān)的配合，需要它們履行自己的職責(zé)和義務(wù)，其中就包括要求政府信息公開。

現(xiàn)代行政的一個重要特征是協(xié)商治理，行政機關(guān)任務(wù)的完成需要行政相對人的參與、合作。通過政府信息公開，可以實現(xiàn)行政主體與行政相對人間的互動與溝通，可以使公民對政府產(chǎn)生信任，從而提高行政行為的可接受性和社會的認(rèn)可度，降低行政決定執(zhí)行的成本，提高行政效率。而政府信息公開的推行，便在公眾與政府之間架起連接彼此的一座橋梁。

同時，與立法權(quán)、司法權(quán)比較而言，行政權(quán)與公眾的聯(lián)系最為密切，其作用范圍最為廣泛，對公眾生活的影響也最為直接。然而，政府權(quán)力天然地具有膨脹性，很容易超越法律的邊界，損害公民的權(quán)益，孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵6]監(jiān)督行政權(quán)的行使，必須做到了解、知悉行政權(quán)行使的內(nèi)容。于此，便是要加強政府信息公開的制度建設(shè)。

三、我國政府信息公開的現(xiàn)狀

基于政府信息公開重要性的考慮，我國于2008年5月1日起實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例旨在保障公民和社會組織依法獲取政府信息，增強行政的透明度，促進(jìn)法治政府建設(shè)，充分發(fā)揮政府信息對國家經(jīng)濟(jì)、政治和社會活動的服務(wù)作用。同時，《條例》對各地和各部門的政府信息公開工作做出統(tǒng)一規(guī)范，由此推動政府信息資源管理方式改進(jìn)，促進(jìn)政府行為規(guī)范合理、協(xié)調(diào)有序，增進(jìn)政府建設(shè)公正透明、廉潔高效。

自2008年《條例》實施以來，我國的政府信息公開工作取得了較好成效。表現(xiàn)為：政府信息公開工作年報常態(tài)化，絕大多數(shù)政府機關(guān)都根據(jù)《條例》的要求，認(rèn)真編制本級政府的年度報告，并在規(guī)定的時間內(nèi)予以發(fā)布；政府信息化與電子政務(wù)建設(shè)不斷深化，縣以上政府門戶網(wǎng)站全部建成開通，并穩(wěn)步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)；政府信息公開目錄和指南體系也已初步建成等。

然而，《條例》的頒布，僅在一定程度上為政府信息公開提供了統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，也很難在短時期內(nèi)達(dá)到服務(wù)型政府的相應(yīng)要求。目前，我國政府信息公開工作依然存在一些問題與困境。

首先，各地在推行行政信息公開中，存在任意性和非持續(xù)性；行政信息公開的范圍、內(nèi)容等方面，表現(xiàn)出隨意性、零散性。有的地方片面理解中央精神，將政府信息公開的范圍局限于解決群眾最關(guān)心的問題，只要群眾滿意就行，而不管信息公開本身的制度建設(shè)；有的地方信息公開工作受制于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識、權(quán)威，如果領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到位，給予高度重視，并有足夠的權(quán)威推行，信息公開就能夠順利開展，落實到位；反之，則不到位。

其次，掌握公共權(quán)力的機關(guān)或組織缺乏人民主權(quán)的理念，把自己當(dāng)成信息獨占者。集中表現(xiàn)為：（1）漠視知情權(quán)。一些政府工作人員把政府信息的公開看成是對老百姓的恩賜，是否公開、公開到哪一級別、公開到什么程度，完全由其自己決定；（2）暗箱操作式的內(nèi)部文件大量存在。由于法制不健全，政出多門，許多行業(yè)部門從各自利益出發(fā)制定大量內(nèi)部規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件并未向社會公眾公開，但往往又成為這些部門行使權(quán)力的依據(jù)，成為有權(quán)機關(guān)處罰相對人的依據(jù)；（3）在保密問題上“寧寬勿窄”；（4）常常以“為了人民的利益”或“為了社會穩(wěn)定”的名義和借口，不向人民公開信息。[7]此外，還存在《條例》立法層次較低、公民知情權(quán)范圍不甚明確、行政內(nèi)部救濟(jì)不足等問題。

鑒于此，必須不斷地完善政府信息公開制度，填補政府信息公開缺憾，方能更好地推動信息公開工作和公民知情權(quán)保障。

四、完善政府信息公開的路徑

（一）轉(zhuǎn)變觀念，重視知情權(quán)保障

政府應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)公共服務(wù)理念的轉(zhuǎn)換,切實以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的信息服務(wù),保障公民知情權(quán)、參與權(quán)的實現(xiàn)。黨的十八大報告中指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”。政府信息公開，作為建立服務(wù)型政府的重要內(nèi)容之一，迫切要求黨和政府高度重視，認(rèn)真對待。

尤其在市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各種信息井噴式爆炸的網(wǎng)絡(luò)時代，政府為公眾提供充分的、準(zhǔn)確的信息，顯得尤為重要。實踐證明，政府全面、及時、準(zhǔn)確地公開信息，對于消除網(wǎng)絡(luò)謠言，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，將起到十分重要的作用；反之，則會妨礙問題的解決。2011年3月，由“福島核泄漏”引發(fā)的各地“搶鹽風(fēng)波”，最終以政府對相關(guān)信息的及時披露，使得食鹽市場秩序趨于穩(wěn)定；2014年4月，蘭州發(fā)生水污染事件，卻由于政府部門沒有對水污染發(fā)生的相關(guān)信息及時、準(zhǔn)確地向民眾說明，使得蘭州市民至少飲用8天含苯自來水，給人民的日常生活、身體健康造成嚴(yán)重影響。由此，必須要求各級政府工作人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立為民服務(wù)理念，抓好政府信息公開工作，促進(jìn)百姓安居樂業(yè)，社會和諧穩(wěn)定。

（二）明確公民知情權(quán)的范圍

據(jù)統(tǒng)計，我國80%的有用信息都由政府掌握，但其往往被封鎖在政府機關(guān)，普通民眾很難獲得并利用這些信息。從世界各國已制定的行政信息公開法來看，行政信息公開的范圍基本上都遵循“以公開為原則、不公開為例外”的基本原則。應(yīng)當(dāng)說，以下信息不適合公開，但是除此之外都應(yīng)當(dāng)納入公開范圍。

1.國家秘密，該項涉及到國家秘密的認(rèn)定及改進(jìn)。我國的《保守國家秘密法》制定于1988年，其對國家秘密的概念做出界定，即“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項”；與此同時，該法規(guī)定：“不符合本法第二條規(guī)定的，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項中符合本法第二條規(guī)定的，屬于國家秘密”。隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，有些內(nèi)容已滯后于現(xiàn)代信息公開發(fā)展趨勢。推動公民知情權(quán)范圍的明確，必須改進(jìn)保密法的相關(guān)規(guī)定。

2.商業(yè)秘密。所謂商業(yè)秘密是指不被大眾所知道，卻能給權(quán)利人以商業(yè)利潤，具有實用價值，且被采取保密措施的技術(shù)信息、經(jīng)營信息。商業(yè)秘密不被行政主體公開是考慮到：一方面，一旦公開商業(yè)秘密，會使他人獲知、利用原所有人的信息，會使其權(quán)益受損；另一方面，不利于營造社會公平競爭的氛圍，破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序，從而損害政府行政目的?；诖耍鲊鴮ι虡I(yè)秘密公開都做出限制性規(guī)定。但商業(yè)秘密不公開也不是無條件的，其在與國家利益、公共利益發(fā)生沖突的情況下，商業(yè)秘密不能成為不予公開的理由。

3.個人隱私，即公民個人生活中不愿為他人公開或知悉的秘密。行政領(lǐng)域的個人隱私主要指，具有特殊地位的行政人員隱私問題。一方面，這類行政人員作為自然人，其隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)；另一方面，他們的某些個人生活已成為政治生活的一部分，如學(xué)歷、出身、財產(chǎn)狀況、工作能力等，都與重要的公共利益相關(guān)。那么，“當(dāng)公眾知情權(quán)與國家行政人員的隱私權(quán)發(fā)生沖突時，法律應(yīng)首先傾向于對公眾知情權(quán)的保護(hù)”[8]。在政府信息公開與個人隱私權(quán)間形成沖突時，我們應(yīng)借助利益衡量理論來加以協(xié)調(diào)，即比較沖突可能涉及的利益大小，決定應(yīng)如何保證利益最大化。

（三）完善司法救濟(jì)

無救濟(jì)則無權(quán)利。權(quán)利是對個人尊嚴(yán)的保障，任何對權(quán)利的侵害，不管其是否存在損害后果，都構(gòu)成對個人尊嚴(yán)的貶損。如果連救濟(jì)權(quán)利的手段都不存在，便不可能保障權(quán)利得以實現(xiàn)。于此便是，只有將相應(yīng)的政府信息公開行為納入司法救濟(jì)的范疇，公民的知情權(quán)才能得到保障。具體來說，信息公開中的如下行為應(yīng)當(dāng)納入司法救濟(jì)[9]：

1.政府不履行公開行政信息義務(wù)。該種行為的實質(zhì)是，政府對于行政信息公開的不作為。如果行政機關(guān)沒有公開原本應(yīng)當(dāng)公開的政府信息，給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成影響，應(yīng)有權(quán)向法院提起政府信息公開之訴。

2.政府公開虛假的信息。政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)保證所公布信息的真實準(zhǔn)確，并積極回應(yīng)可能造成消極影響的不實信息，否則，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。公民、法人或者其他組織可就三類虛假信息的發(fā)布，提起政府信息公開行政之訴:一是行政機關(guān)出于某種特殊目的，公開不真實的行政信息；二是行政機關(guān)出于過失，公開不真實、不準(zhǔn)確、不完整的政府信息；三是行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假信息時，沒有盡職發(fā)布準(zhǔn)確政府信息予以辟謠。

3.信息公開遲延的行為。信息具有時效性，晚來的信息對于相對人來說或許沒有應(yīng)有的價值。所謂信息公開遲延是指，行政機關(guān)超過法定時限，才向行政相對人公開相關(guān)信息。為督促行政機關(guān)及時公開信息，根據(jù)《政府信息公開條例》第18條和第24條規(guī)定，政府主動信息公開的期限原則上是20日，政府依申請信息公開的期限原則上是15日。然而，在實際操作中，行政機關(guān)遲遲不公開信息的情況卻并不少見，由此，該種情況也應(yīng)獲得司法救濟(jì)。

4.公開不應(yīng)當(dāng)被公開的信息。不應(yīng)當(dāng)被公開的信息主要是，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息。行政機關(guān)在公開信息前，應(yīng)該全面地、準(zhǔn)確地審查該信息。如果行政機關(guān)公開的信息違反《保守國家秘密法》，致使國家秘密外泄，應(yīng)由相關(guān)行政機關(guān)進(jìn)行處理；如果公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)公開的信息涉及商業(yè)機密或個人隱私，但未征求權(quán)利人同意，或者征求意見后權(quán)利人不同意公開，行政機關(guān)仍予以公開，權(quán)利人便可訴諸司法救濟(jì)。

5.任意刪除已公開信息。政府可通過政府公報、網(wǎng)站、報刊等多種方式公開信息，但無論以何種方式公開，都應(yīng)當(dāng)保存相關(guān)信息，以便公眾查閱。然而，當(dāng)前卻存在任意刪除已公開信息的行為。這種做法極大地?fù)p害行政相對人的知情權(quán)權(quán)利，行政相對人應(yīng)有權(quán)將該類行為交由司法審查。

四、結(jié)語

黨的十八屆三中全會決定中強調(diào)：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”。政府信息公開的完善，公民知情權(quán)保障的加強，正是這一要求的重要體現(xiàn)。只有不斷完善政府信息公開制度與實踐，才能推動法治政府的順利建成。

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