■ 曾凌云/王聯(lián)軍/史登峰

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

浙江省砂石土礦管理經(jīng)驗總結(jié)及啟示

■ 曾凌云/王聯(lián)軍/史登峰

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

浙江省在砂石土礦開發(fā)管理工作中堅持規(guī)劃管控，不斷優(yōu)化砂石土礦開發(fā)布局；推行“凈采礦權(quán)”出讓，強化資源市場配置；積極引導(dǎo)使用先進技術(shù)，提升開發(fā)利用水平；堅持環(huán)保優(yōu)先，促進礦業(yè)綠色發(fā)展；堅持轉(zhuǎn)變職能，持續(xù)深化審批制度改革。經(jīng)驗啟示：(1)優(yōu)化布局方面，科學(xué)編制第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃并嚴格實施；(2)市場出讓方面，進一步完善礦業(yè)權(quán)招標拍賣掛牌出讓程序，推進礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易；(3)審批登記方面，建議一方面深入推進簡政放權(quán)，另一方面進一步提高審批效率；(4)環(huán)境保護方面，在砂石土采礦權(quán)選址、出讓、審批中落實生態(tài)保護優(yōu)先的原則，嚴格環(huán)評準入，落實礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，嚴格執(zhí)行保證金制度。

砂石土礦；管理經(jīng)驗；啟示；浙江

我國砂石土資源總量豐富，為經(jīng)濟社會快速可持續(xù)發(fā)展提供了重要支撐。同時，砂石土礦山量大面廣，對地表生態(tài)環(huán)境和自然景觀影響較大，做好砂石土資源管理工作是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域落實生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的規(guī)定，砂石土礦由省級以下國土資源主管部門負責(zé)審批發(fā)證和日常監(jiān)管。多年來，各地砂石土礦管理制度不斷完善，開發(fā)利用水平不斷提升，但對照中央關(guān)于大力推進簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能、強化資源市場化配置和大力推進生態(tài)文明建設(shè)等方面的要求還有不小差距。浙江省在砂石土礦管理方面走在全國的前列，已經(jīng)建立了較完善的砂石土礦管理制度，在管理實踐中效果明顯，及時對浙江省砂石土礦開發(fā)管理的先進經(jīng)驗進行分析總結(jié)，對于國土資源部研究出臺進一步規(guī)范和完善全國砂石土礦管理的政策制度具有重要的借鑒意義。

1 浙江省砂石土資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

浙江省是礦產(chǎn)資源“小省”，能源和金屬礦產(chǎn)較少，砂石土等非金屬礦產(chǎn)相對豐富，資源儲量較大，全省幾乎均有分布，但受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及區(qū)位交通狀況的影響，其開發(fā)利用的地域性明顯，主要集中在舟山、溫州、湖州、臺州、杭州等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)。截至2014年底，全省共有砂石土礦采礦權(quán)829個，從業(yè)人員2.5萬人，年礦石采掘量4.4億噸，礦業(yè)總產(chǎn)值114億元，實現(xiàn)利潤10.2億元。砂石土礦采礦權(quán)數(shù)量、礦石采掘量、礦業(yè)總產(chǎn)值分別占全省的66.5%、84.1%、79.81%。

浙江省砂石土資源開發(fā)利用的主要特點為：一是開采礦種以露天開采的普通建筑用砂石粘土為主；二是砂石土資源規(guī)?；⒓s化利用水平較高，大型礦山436個、中型礦山73個，分別占全省砂石土礦山總數(shù)的52.6%、8.7%；三是投資主體以民營資本為主，產(chǎn)業(yè)外向度低；四是砂石土資源需求旺盛，2010至2014年共提供砂石土礦產(chǎn)資源22.27億噸，平均每年在4.45億噸以上。據(jù)測算，每年平均需建筑石料礦產(chǎn)5億多噸，缺口約8000萬噸左右，供需矛盾突出；五是保障經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境，砂石土資源開發(fā)與維護群眾權(quán)益和社會穩(wěn)定的壓力增大。

2 浙江省砂石土礦管理典型經(jīng)驗總結(jié)

多年來，浙江省政府及國土資源等部門高度重視砂石土礦的開發(fā)管理工作，在砂石土礦開采準入、市場出讓、部門協(xié)調(diào)、審批登記、價款使用、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護等方面陸續(xù)出臺了一系列規(guī)定，形成了較完善的砂石土礦管理制度，在管理實踐中取得了良好效果，其主要經(jīng)驗可總結(jié)如下。

(1)堅持規(guī)劃管控，不斷優(yōu)化砂石土礦開發(fā)布局。一是嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理制度，嚴格按照“規(guī)劃禁采區(qū)內(nèi)的礦山關(guān)停，規(guī)劃限采區(qū)內(nèi)的礦山收縮，規(guī)劃開采區(qū)內(nèi)的礦山集聚”的要求，強化規(guī)劃實施。全省規(guī)劃開采區(qū)內(nèi)的礦山數(shù)從期初的1306個減少到2014年底的949個，規(guī)劃限采區(qū)內(nèi)的礦山數(shù)從期初的1432個減少到435個，分別減少了27%和69%，規(guī)劃禁采區(qū)內(nèi)的礦山已基本關(guān)停。二是嚴格執(zhí)行采礦權(quán)設(shè)置方案制度。以縣（市、區(qū)）為單位編制采礦權(quán)設(shè)置方案，將采礦權(quán)設(shè)置方案作為采礦權(quán)審批的前置條件，明確規(guī)定未批準設(shè)置方案的不得新設(shè)采礦權(quán)。三是嚴格實施采礦權(quán)“雙控”管理制度。統(tǒng)籌考慮市場需求，通過規(guī)劃方式明確規(guī)劃期末采礦權(quán)指標控制數(shù)，并分解為年度計劃指標控制當(dāng)年采礦權(quán)投放數(shù)。

(2)推行“凈采礦權(quán)”出讓，強化資源市場配置。浙江省國土資源廳于2010年出臺相關(guān)政策，2013年進一步細化完善，推行“凈采礦權(quán)”出讓制度。在采礦權(quán)選址時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請，縣級人民政府牽頭，國土資源主管部門會同涉礦相關(guān)部門聯(lián)合踏勘。在采礦權(quán)出讓前通過確權(quán)、補償、公示、告知等步驟，將相關(guān)政策處理到位，使競得人不再受土地、地面附著物及相關(guān)固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，在競得采礦權(quán)完成采礦登記后即可順利進場開展礦山建設(shè)和開采活動。明確砂石土采礦權(quán)出讓縣級所得向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）分配使用的比例，充分調(diào)動基層工作積極性，有力保障礦區(qū)群眾權(quán)益。

(3)積極引導(dǎo)使用先進技術(shù)，提升開發(fā)利用水平。浙江省注重引導(dǎo)礦山企業(yè)使用先進的設(shè)備和生產(chǎn)工藝，通過多種開采方案比較，優(yōu)選最科學(xué)、最環(huán)保的開采方案，提高采選三率指標，提升開發(fā)利用水平。一是引導(dǎo)礦山企業(yè)采用先進的破碎設(shè)備、引進噴淋設(shè)施、建立封閉式破碎系統(tǒng)，有效降低破碎過程產(chǎn)生的噪音和粉塵；二是引導(dǎo)礦山企業(yè)采用皮帶封閉式運輸取代車輛運輸?shù)姆绞剑饶芄?jié)約成本，又環(huán)保安全；三是引導(dǎo)礦山企業(yè)采用先進技術(shù)、工藝和設(shè)備，加強礦產(chǎn)資源的綜合利用，即循環(huán)利用生產(chǎn)廢水，回收生產(chǎn)廢渣，做到資源吃干榨盡、污染物零排放。

(4)堅持環(huán)保優(yōu)先，促進礦業(yè)綠色發(fā)展。一是嚴格采礦權(quán)設(shè)置。新設(shè)礦山充分考慮自然地形地貌、資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，合理確定礦區(qū)范圍，盡量整體開采，少留或不留邊坡，把資源開發(fā)、礦地利用、生態(tài)保護三者有機統(tǒng)一起來。二是嚴把環(huán)評審批關(guān)。對不符合環(huán)評要求的新建礦山一律不予頒發(fā)采礦許可證。三是嚴格落實治理責(zé)任。采礦權(quán)出讓成交后，采礦權(quán)人必須與所在地國土資源主管部門簽訂礦山自然生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任書，繳納治理備用金，倒逼采礦權(quán)人落實治理責(zé)任。四是抓好綠色礦山建設(shè)。浙江省從2005年底起開始推動綠色礦山建設(shè)，做到應(yīng)建必建，對未按要求開展綠色礦山建設(shè)的，年檢不予通過，并暫緩辦理采礦權(quán)延續(xù)等登記事項。五是開展“四邊三化”生態(tài)環(huán)境治理專項行動。按照浙江省委、省政府關(guān)于做好“公路邊、鐵路邊、水邊、山邊”的“潔化、凈化、美化”工作的部署，扎實開展“四邊”區(qū)域的廢棄礦山生態(tài)環(huán)境保護與治理恢復(fù)工作。

(5)堅持轉(zhuǎn)變職能，持續(xù)深化審批制度改革。一是下放審批權(quán)限。將省級登記發(fā)證普通建筑材料用砂石土礦采礦權(quán)審批登記，以及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理方案和土地復(fù)墾方案審查意見的審定權(quán)下放至縣級國土資源主管部門行使。二是優(yōu)化審批流程。將砂石土礦采礦權(quán)的劃定礦區(qū)范圍與采礦權(quán)新立登記程序合并，并于2014年成立了行政審批處，集中辦理全廳的行政審批事項，實現(xiàn)采礦權(quán)審批網(wǎng)上申報，大大提高了審批效率。三是簡化審批要件，將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案與礦山安全設(shè)施設(shè)計兩個要件合并。四是實施差別化管理。根據(jù)砂石土礦用途將其采礦權(quán)分為經(jīng)營性、治理性和工程性三類，不同類別采取不同管理措施。對經(jīng)營性采礦權(quán)，一律招拍掛出讓，嚴格執(zhí)行三區(qū)管理原則；對治理性采礦權(quán)，可將治理工程一并捆綁招標出讓，而且不受規(guī)劃分區(qū)限制；對圍墾、標準漁港以及政府全額投資的建設(shè)項目專供配套的工程性采礦權(quán)，可以協(xié)議出讓，而且不受規(guī)劃分區(qū)限制，這樣既維護了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益，也為經(jīng)濟建設(shè)提供了資源保障。

3 浙江省砂石土礦管理的經(jīng)驗啟示

浙江省建立了較完善的砂石土礦管理制度，砂石土資源管理工作成效突出，通過對浙江省砂石土礦管理典型經(jīng)驗的總結(jié)，筆者認為可為規(guī)范和完善全國砂石土礦管理制度提供以下經(jīng)驗啟示。

一是優(yōu)化布局方面，科學(xué)編制第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃并嚴格實施，對于新設(shè)礦業(yè)權(quán)從數(shù)量上實行總量控制，從空間上嚴格落實規(guī)劃分區(qū)，從產(chǎn)能上設(shè)定最低門檻，從技術(shù)上進行引導(dǎo)；對于已設(shè)立的位于規(guī)劃限制、禁止區(qū)等布局不合理的砂石土采礦權(quán)，依法依規(guī)進行清理處置，使砂石土資源開發(fā)布局持續(xù)優(yōu)化。

二是市場出讓方面，建議按照中央全面深化改革對資源配置提出的總體要求，進一步完善礦業(yè)權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓程序，推進礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易，強化市場配置資源的決定性作用。同時充分發(fā)揮政府作用，探索在采礦權(quán)出讓前盡量把將來開采活動中可能涉及的相關(guān)權(quán)益提前處置到位。

三是審批登記方面，建議一方面深入推進簡政放權(quán)，通過修改地方法規(guī)等方式盡可能將砂石土采礦權(quán)審批權(quán)限下放到市、縣級國土資源主管部門；另一方面進一步提高審批效率，優(yōu)化審批流程，推進網(wǎng)上審批，探索礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、環(huán)境影響評價、安全生產(chǎn)預(yù)評價、土地復(fù)墾、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等方面要件的簡化與合并，探索經(jīng)營性和工程性砂石土采礦權(quán)的差別化管理政策。

四是環(huán)境保護方面，建議按照中央大力推進生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)要求和中央領(lǐng)導(dǎo)同志對礦產(chǎn)資源開發(fā)中環(huán)境保護的有關(guān)指示精神，在砂石土采礦權(quán)選址、出讓、審批中落實生態(tài)保護優(yōu)先的原則，嚴格環(huán)評準入，落實礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，嚴格執(zhí)行保證金制度。同時，對于已建砂石土礦山，強化環(huán)境保護和治理恢復(fù)的監(jiān)管和投入，積極倡導(dǎo)綠色礦山建設(shè)，“要金山銀山，更要綠水青山”，切實處理好保障發(fā)展和保護環(huán)境的關(guān)系。

[1] 陳相花．小礦種 大管理[N]．中國國土資源報，2013-09-04(09)．

[2] 陳相花．浙江省規(guī)范建筑用砂石黏土礦管理的啟示[J]．資源導(dǎo)刊,2013(9)：52-53．

[3] 邱建平．在廳黨組中心組專題學(xué)習(xí)會上的發(fā)言[J]．浙江國土資源,2013(9)：19-20．

[4] 邱建平,石玉山．規(guī)范砂石土礦管理 保障經(jīng)濟社會發(fā)展[J]．浙江國土資源，2013(11)：33-35．

The Experiences Drawn from Sandy and Stony Soil Management of Zhejiang Province

ZENG Lingyun, WANG Lianjun, SHI Dengfeng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Zhejiang province has adopted a series of major measures with a view to promoting sandy and stony soil management. For example, they remain committed to engaging in planning and control, working constantly to optimize the development layout of sandy and stony soil management. At the same time, they introduce a transfer of “net mining right”, enhance resource market allocation, and actively guide the use of advanced technology with a view to promote the level of development and utilization. In addition, they put environmental protection fi rst to promote the development of green mining industry; continuing to transform government functions and deepen examination and approval system reform. On this basis, this paper introduces some enlightenments of experience. These enlightenments lay emphasis on the following. First, the third mineral resources planning must be formulated in a scientif i c way and carried out strictly. Second, the transfer program of mining industry by means of bid invitation, auction, and quotation must be further improved; and encouraging online transaction of mining right. Ecological protection priorities must be carried out in the course of mining site, transfer, and approval; imposing rigorous admittance conditions for environmental evaluation; and great efforts must be made to carry out the responsibility for controlling the geological environment in mine areas, and strictly executing margin system.

sandy and stony soil; management experience; enlightenment; Zhejiang

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）09-0026-03

2015-07-22；

2015-08-18

中國地質(zhì)調(diào)查局國土資源大調(diào)查項目（12120113080500）；中國地質(zhì)調(diào)查局國土資源大調(diào)查項目（12120115058501）

曾凌云(1983-)，男，湖南省株洲市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，理學(xué)碩士，主要從事礦業(yè)權(quán)管理相關(guān)研究工作。