馮志峰

提高縣委書記依法執(zhí)政能力研究

馮志峰

縣委書記是基層政權(quán)的核心領(lǐng)導(dǎo)者，更是踐行法治建設(shè)的帶頭示范者?？h委書記要善于通過維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，把黨委的主張上升為符合憲法、法律的決策，不斷推進(jìn)執(zhí)政行為的制度化、法治化和科學(xué)化。

一、樹立法治思維，形成“以德為要、以法為綱”的執(zhí)政理念

建設(shè)法治中國，是實現(xiàn)我們黨治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路。堅持依法治國和以德治國相結(jié)合共同發(fā)揮作用，是社會主義法治的鮮明特色，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。提高縣委書記依法執(zhí)政能力，必須做到以下幾點：

一是樹立法治思維。法治的核心是限制權(quán)力，依法執(zhí)政的關(guān)鍵就是依法治權(quán)，樹立法治思維。帶頭學(xué)習(xí)憲法和法律，“做到先學(xué)一步、高出一籌”。黨校作為培訓(xùn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的主渠道和黨的哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)，應(yīng)把憲法法律列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課，加大法治教育的比重，創(chuàng)新法治教育的形式，強化領(lǐng)導(dǎo)干部法治精神、法治意識、法治信仰；通過多種途徑、多種方式，增強縣委書記依法執(zhí)政的能力，養(yǎng)成按照法定程序辦事的習(xí)慣和自覺。

二是形成德治理念。法律是道德的底線?！巴椒ú蛔阋宰孕小！痹诜蔁o法到達(dá)的地方，道德的力量將以其特有的優(yōu)勢，發(fā)揮其能量，克服權(quán)力“自由”狀態(tài)所帶來的危險?！爸啬鐕?，棟莫如德”，縣委書記必須心存敬畏、慎獨慎微，做到“自重、自省、自警、自勵”?！蹲髠鳌吩疲骸按笊狭⒌拢浯瘟⒐?，再次立言”?！暗隆?，是一個人的政治思想、政治方向、政治立場、政治態(tài)度的綜合表現(xiàn)?？h委書記應(yīng)按照“信念堅定、敢于擔(dān)當(dāng)、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、清正廉潔”的標(biāo)準(zhǔn)加強黨性道德修養(yǎng)。為適應(yīng)黨的事業(yè)發(fā)展，需要加強對縣委書記的培訓(xùn)，包括“脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，專題研討和實地考察”。脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，可以使縣委書記集中資源、集中時間、集中精力學(xué)習(xí)馬克思主義經(jīng)典著作、中國特色社會主義理論體系、社會主義市場經(jīng)濟法律體系等知識，提高理論分析能力。專題研討，就是突出針對性，圍繞發(fā)展的中心任務(wù)，就社會的熱點、難點、焦點等問題專題學(xué)習(xí)，提高縣委書記分析和解決問題的能力。實地考察，就是組織縣委書記到經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，到工作突出的省、市、縣考察調(diào)研，使縣委書記在比較中找到自身的差距，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，創(chuàng)新發(fā)展觀念，開拓工作新局面。

三是堅持德治與法治的有機結(jié)合。道德的心理制約能夠促發(fā)行為主體自覺積極的行為，從源頭上防止權(quán)力執(zhí)掌者的任意妄為，使制度得到充分遵守。縣委書記要把黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法貫穿法治建設(shè)全過程，堅持法治與德治相互促進(jìn)、相互融合、相互支撐，實現(xiàn)他律與自律的無縫對接，用道德力量規(guī)范行為，營造以遵紀(jì)守法為榮、以違法亂紀(jì)為恥的法治氛圍。

二、加強能力培養(yǎng)，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方”的執(zhí)政格局

鄧小平同志指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，立法以后就要堅決按法律辦事?！笨h委書記要達(dá)到依法執(zhí)政的目標(biāo)，必須科學(xué)劃分執(zhí)政職能、界定執(zhí)政權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運行。

民主集中制是指民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。縣委書記貫徹執(zhí)行民主集中制，要做到“總攬而不獨攬、領(lǐng)唱而不獨唱、果斷而不武斷”。作為縣委領(lǐng)導(dǎo)核心，縣委書記應(yīng)有寬闊的胸懷，虛心聽取與自己不

同的意見和建議，采納合理的意見。不能把“班長”當(dāng)成“家長”，不能把“一把手”變成“一霸手”，既不能“一言堂”，又不能“無言堂”。在抓好縣委班子隊伍建設(shè)過程中，對班子成員之間銜接性、交叉性、互補性的工作，通過協(xié)調(diào)使班子成員之間相互理解、相互支持、相互配合，“同唱一臺戲”，形成“心往一處想、勁往一處使、擰成一股繩”工作局面。

縣委書記要正確地處理與縣政府、人大、政協(xié)的關(guān)系：

首先，正確處理與縣政府的關(guān)系?？h委書記與縣長的關(guān)系，歷來是一個“老大難”問題?？h委書記要善于“授權(quán)”，在職能分工上，縣長具有法律賦予的相應(yīng)職能，縣委書記依據(jù)法律的規(guī)定支持縣長的工作。從經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略上對縣域工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和戰(zhàn)略謀劃，調(diào)動縣長的工作積極性和主動性，使縣委班子有統(tǒng)有分，避免“各自為政”，共同把縣域工作做好。

其次，正確處理與人大的關(guān)系。在縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分汲取廣大人民群眾和人民代表大會的意見和建議，向同級黨委和上級人大常委會反映民情民意，依法行使決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要大力支持同級人大及其常委會依法對同級行政機關(guān)和司法機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，幫助解決監(jiān)督中遇到的各種問題，積極開展執(zhí)法檢查，保證縣人大及其常委會既要做好法律程序性的監(jiān)督，又做好實質(zhì)性內(nèi)容的監(jiān)督。

再次，正確處理與政協(xié)的關(guān)系。政協(xié)的工作職能，主要是在縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，積極有效地開展民主協(xié)商，并參與討論同級黨委的大政方針和重大事項，實施民主監(jiān)督。縣委書記應(yīng)全力支持政協(xié)工作，依據(jù)法律規(guī)定在出臺重大決策時咨詢政協(xié)委員和相關(guān)專家，努力使縣委決策既符合黨的路線、方針和政策，又符合民主黨派的意愿，達(dá)成社會各界的共識，不斷提升黨委決策的科學(xué)化水平。

三、維護(hù)法律權(quán)威，形成“法律至上、依法辦事”的執(zhí)政方式

黨的政策是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的指導(dǎo)，國家法律則是黨的政策的定型化。一旦黨的政策上升為法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。兩者相得益彰，相輔相成?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“完善黨委依法決策機制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動。”從理論上澄清了黨的政策與國家法律的內(nèi)在關(guān)系，對實踐中如何使黨的領(lǐng)導(dǎo)合乎法律要求提供了行為依據(jù)。

第一，帶頭成為依法執(zhí)政的示范者。韓非子說過：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。作為縣級政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，縣委書記在執(zhí)政過程中，必須在遵守憲法和法律上帶好頭，作示范和表率?？h委書記必須嚴(yán)格在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，不得謀求憲法和法律之外的任何特權(quán)，更不能凌駕于憲法和法律之上。時刻牢記法律面前人人平等、執(zhí)行紀(jì)律沒有例外，要敬畏法律、尊重法律，在任何時候、任何情況下都不能為一己之私以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?？h委書記只有增強憲法法律至上的自覺性堅定性，才能有效地約束縣內(nèi)其他組織、團體和個人，以形成濃郁的法治氛圍，才能帶動全縣人民群眾真正把法律作為信仰標(biāo)準(zhǔn)和行為指南。

第二，帶頭推進(jìn)司法公正。我國憲法第125條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”受“人治”傳統(tǒng)的影響，有的縣委書記在權(quán)力行使中存在著“以權(quán)代法”、“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象，甚至對司法權(quán)進(jìn)行某種程度的干預(yù)，妨礙了司法公正。維護(hù)法律權(quán)威，必須牢固樹立“底線”思維和“紅線”意識，帶頭推進(jìn)司法公正，捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)，旗幟鮮明地支持司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，從根本上杜絕以權(quán)亂法的行為，讓老百姓感受到公平正義就在身邊。

第三，著力完善司法制度?！笆聰嘤诜?，國之大道，順乎民心?！弊鹬厮痉?quán)威，必須完善司法制度?？h委書記應(yīng)著力改變不合乎法律要求的執(zhí)政方式，從制度上保證和支持檢察機關(guān)依法行使司法權(quán)，推動法治社會建設(shè)。按照“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，有效規(guī)范司法行為，建立健全監(jiān)督制約機制，杜絕濫用職權(quán)、刑訊逼供、徇私枉法等違法違規(guī)行為，為縣域經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅強

的法治保障。

四、弘揚廉潔正氣，形成“干事創(chuàng)業(yè)、風(fēng)清氣正”的執(zhí)政生態(tài)

在現(xiàn)實生活中，極少數(shù)縣委書記走向腐化墮落，從外因分析主要是權(quán)力制約機制不健全，各項監(jiān)督不到位。要求縣委書記在嚴(yán)格自律的基礎(chǔ)上，以憲法法律為準(zhǔn)繩，“敢管、嚴(yán)管、善管”，促進(jìn)依法執(zhí)政與接受監(jiān)督的有機結(jié)合，真正做到“為官一任，造福一方”。

一是把依法執(zhí)政與科學(xué)決策有機結(jié)合。規(guī)范縣委權(quán)力運行機制，理清書記與常委的職能分工，明確按照“醞釀動議、確定議題、集體審議、執(zhí)行決策”的流程運行。在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，加大對涉及“干部任免”和“錢財物”事項的管理，對“重大規(guī)劃、重大工作、重大項目、重大資金”等事項，做到“不經(jīng)過咨詢論證不決策、不符合法定程序不決策、沒有經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)集體討論不決策”，從而保證決策的正確性。

二是把帶頭守法與從嚴(yán)治黨有機結(jié)合。嚴(yán)格落實縣委書記廉潔從政的“一崗雙責(zé)”規(guī)定。作為縣委廉政第一責(zé)任人，縣委書記要潔身自好、率先垂范，在工作和生活中堅持“五慎”原則，即“慎權(quán)、慎欲、慎微、慎獨、慎友”，不斷增強抵御執(zhí)政風(fēng)險的能力，干干凈凈做事，坦坦蕩蕩做人。對縣委班子成員和黨員干部隊伍中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性的問題，及時采取有效措施，將問題解決在萌芽狀態(tài)。對屢教不改或觸犯法律的違紀(jì)違法行為和腐敗案件，則予以嚴(yán)懲，以此教育廣大黨員干部。

三是把黨內(nèi)民主與有效監(jiān)督有機結(jié)合。民主與監(jiān)督是規(guī)范權(quán)力運行的“一體兩面”。通過實行黨代表任期制，保障黨員按照組織程序，就全縣經(jīng)濟社會發(fā)展問題充分發(fā)表不同意見，促進(jìn)黨內(nèi)政治生態(tài)良性發(fā)展。要積極完善黨務(wù)、政務(wù)公開制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，保護(hù)人民群眾的監(jiān)督權(quán)不受侵害。實現(xiàn)有效“限權(quán)”與高效“用權(quán)”的有機結(jié)合，不斷提升縣委書記依法執(zhí)政水平。

（本文作者：中共江西省委黨校副研究員）

責(zé)任編輯：張翔