譚文兵/林健宸

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.北京理工大學管理與經(jīng)濟學院，北京 100081）

對當前城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)的思考
——以安徽省寧國市為例

譚文兵1/林健宸2

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.北京理工大學管理與經(jīng)濟學院，北京 100081）

安徽省寧國市在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)過程中主要做法是：編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，成立土地股份合作社，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場。主要成效有：破解了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，釋放了農(nóng)民活力；實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出；拓展了農(nóng)民增收渠道。但從實踐來看，還存在著政策環(huán)境不利、股份合作運作不規(guī)范、產(chǎn)權(quán)不明晰、增值收益未能合理分配等問題。建議：(1)加快推進相關(guān)法律法規(guī)修訂，創(chuàng)造良好的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場環(huán)境；(2)以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，培育新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；(3)積極推進征地制度改革，縮小征地范圍；(4)建立合理的土地收益分配體系。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場；土地制度；改革；寧國；安徽

土地作為一種最為寶貴的自然資源，在人類社會經(jīng)濟的發(fā)展中起著不可替代的作用。2015年6月25日是第25個“全國土地日”，再次引起人們對土地的高度關(guān)注。盡管每年土地日的主題與宣傳口號有所側(cè)重，但珍惜土地、節(jié)約土地是永恒不變的基調(diào)。

土地市場是優(yōu)化土地配置、提高土地效益、實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的一個重要手段。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷完善，土地資源的市場化配置程度也越來越高，我國土地市場也在逐漸走向完善和成熟。黨的第十八屆三中全會《決定》第三部分“加快完善現(xiàn)代市場體系”的第11條中，明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。指出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！边@是農(nóng)村土地制度改革的一個巨大信號，全國各地對此開展了積極的改革探索。筆者于2014年10月有幸對安徽省寧國市的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地建設(shè)情況進行了實地調(diào)研，在此總結(jié)如下。

1 寧國市推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)的主要做法

安徽省寧國市位于安徽省東南部，天目山北麓，市域面積2487平方公里，總?cè)丝?8萬。2011年1月，寧國市委、市政府、市國土資源局統(tǒng)一編制的《寧國市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度綜合改革試點方案》，得到了安徽省國土資源廳的批復(fù)，從此拉開了寧國市土地改革的序幕。在寧國市的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)過程中，通過積極探索，不斷創(chuàng)新，取得了寶貴的經(jīng)驗和可喜的成果。

1.1 編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃

為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，合理配置城鄉(xiāng)土地資源，寧國市按照城鄉(xiāng)一體化思路，編制了新一輪市鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃。在編制規(guī)劃時，以專項規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合上級下達的規(guī)劃主要控制指標，通過土地利用現(xiàn)狀分析、土地供需分析和各行各業(yè)建設(shè)時序主次、規(guī)模等進行多次綜合分析、總體平衡，本著“節(jié)約、優(yōu)化、高效”的原則，合理劃分各類土地用途分區(qū)，確定各行業(yè)的用地空間布局。同時，啟動了城市空間戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的修編和編制工作，力爭到2015年底實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。

1.2 著力推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，成立股份合作社

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟制度，對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有牽動作用。2011年9月，寧國市政府先后出臺了《關(guān)于推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》《寧國市農(nóng)村土地股份合作社管理辦法（試行）》，選擇了群眾基礎(chǔ)較好、干部改革意識較強、經(jīng)濟發(fā)展較快的河瀝溪街道畈村、西津街道大村作為首批產(chǎn)權(quán)制度改革試點村。在政府引導下，寧國市先后成立了畈村營盤土地股份合作社和大村土地股份合作社，按照“依法、自愿、有償”的原則，農(nóng)戶將自己承包的土地以股份的形式提交合作社進行統(tǒng)一經(jīng)營管理。入股的土地類型主要包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以及林地宅基地使用權(quán)等，農(nóng)戶持有相應(yīng)的股權(quán)證。合作社針對入股土地制定了嚴格的管理章程，確保土地經(jīng)營的規(guī)范化和科學化。

1.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場

2012年6月20日，寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心揭牌儀式隆重舉行，這是安徽省第一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，標志著全市的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)，從此都可以在這個統(tǒng)一市場平臺中進行交易。通過統(tǒng)一發(fā)布交易信息，統(tǒng)一制定交易規(guī)則，充分發(fā)揮了統(tǒng)一市場交易平臺的服務(wù)功能。在短短的兩年時間內(nèi)，寧國市通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)，使集體土地進入市場更為順暢，農(nóng)村土地資源得到有效盤活，土地效益不斷提高，農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中也得到了更多的實惠。截至2014年4月底，寧國市城鄉(xiāng)土地交易市場共交易土地77宗，面積175.4公頃，交易額68084.2萬元。

2 主要成效

寧國市在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)過程中，遵循“政府積極推動，尊重農(nóng)民意愿、規(guī)范操作程序、結(jié)合項目建設(shè)”的原則，通過實踐探索，有效地盤活了農(nóng)村集體土地資源，提高了土地利用效益。取得了良好的成效，主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，釋放農(nóng)民活力

通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)，集體土地與城市土地可以享有同等入市的權(quán)利，全市土地流轉(zhuǎn)的效率大大提高。同時，寧國市通過成立農(nóng)民土地股份合作社，每個村民享有的土地所有權(quán)份額以股份形式被量化，減少了土地糾紛。農(nóng)民通過土地入股，可以帶著股權(quán)證放心地離開土地進城參與城市建設(shè)，有力地打破了多年來農(nóng)民被束縛于土地的歷史局面。從而打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解放了農(nóng)民生產(chǎn)力。

2.2 實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，提高土地產(chǎn)出

寧國市人均耕地只有0.7畝左右，采取單家獨戶、小規(guī)模的分散經(jīng)營，從其市場競爭方式上看，以農(nóng)戶“單兵作戰(zhàn)”為主，抵御風險能力不強。寧國市通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)，把一家一戶農(nóng)民承包的土地按照“依法、自愿、有償”的原則集中起來，再統(tǒng)一發(fā)包租賃，或自主經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)區(qū)劃布局、調(diào)優(yōu)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和規(guī)?；a(chǎn)，通過增加投入、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、推廣農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。

2.3 拓展農(nóng)民增收渠道

寧國市通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地和承包土地被流轉(zhuǎn)到生產(chǎn)經(jīng)營大戶，對農(nóng)民而言一是可以獲得土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的直接收益，二是在土地流轉(zhuǎn)后還可以繼續(xù)參與開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通整個過程收益的按股分紅。從寧國市的實踐來看，后者更是農(nóng)民增收的最主要渠道，尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)利用，可以進行第二、第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)經(jīng)營，建設(shè)標準化廠房、商業(yè)服務(wù)用房等，產(chǎn)生的土地增值收益和經(jīng)營效益更為客觀，農(nóng)民的收入大大提高。

3 存在的問題

從實踐來看，寧國市在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)過程中，還存在一些障礙因素，主要包括以下幾點。

3.1 政策環(huán)境不利于集體土地流轉(zhuǎn)

有關(guān)法律法規(guī)對集體土地使用制度做了非常嚴格的規(guī)定，安徽省可以給予的試點政策空間窄，一些試點項目推進慢，甚至難以實施。我國《土地管理法》第63條明確規(guī)定，除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移外，集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這條規(guī)定實際對集體土地流轉(zhuǎn)構(gòu)成了較大障礙。其次，與國有土地相比，集體土地單獨抵押缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，銀行不愿貸款，大大降低了用地單位使用集體土地的意愿，導致集體土地流轉(zhuǎn)不暢。

3.2 土地股份合作運作不規(guī)范

農(nóng)村土地股份合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一個重要類型，在農(nóng)村經(jīng)濟、事務(wù)管理中發(fā)揮著不可替代的重要作用。但其作為“民建、民管、民受益”的一種新型農(nóng)村自助組織，目前仍沒有一個明確的法律地位。我國于2006年曾頒布過一部《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，但其中并未見對農(nóng)民土地股份合作組織規(guī)定的明細條款，土地股份合作社在法人資格認定、登記注冊、稅費征繳、資產(chǎn)評估等方面在法律層面都處于空白狀態(tài)。從寧國市的實踐來看，土地股份合作社只能登記為社團法人，在土地經(jīng)營中更多的是充當著“土地流轉(zhuǎn)中介”的作用。由于合作社的這種尷尬境地，土地流轉(zhuǎn)不能實現(xiàn)規(guī)范化管理，農(nóng)民的合法權(quán)益也難得以有效保障。

3.3 產(chǎn)權(quán)不明晰，影響市場交易

清晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)。但從對寧國市的實地調(diào)研情況來看，盡管全市在推進產(chǎn)權(quán)制度改革上做了大量工作，但仍存在部分土地權(quán)屬不清，土地承包使用權(quán)證、林權(quán)證記載的土地面積與實際測量面積出入較大等問題，導致量化股權(quán)經(jīng)常發(fā)生爭議，加大了土地股份合作社的操作難度。另外，從調(diào)研中還得知，第二次土地大調(diào)查時，將寧國市一些低丘緩坡地確定為林地、園地，地籍圖記載的土地狀況與實際不一致，造成了土地登記的困難，也影響到市場的交易。

3.4 土地增值收益未能得到合理分配

隨著國有土地市場制度的不斷完善，土地的資產(chǎn)與資本價值不斷被顯化出來。政府作為一個組織，有著其自身利益。如果城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建立起來，集體土地的價值也將和國有土地一樣將完全顯現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將對土地被征收還是被流轉(zhuǎn)做出自己的選擇。這種情況下，政府征地將遇到困難，由此土地財政將受到影響。盡管安徽省曾于2009年出臺規(guī)定：市、縣政府可以收取集體土地出讓價款的10%作為土地增值收益，但調(diào)研組在安徽省一些地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府普遍認為這一比例太低，不能彌補政府對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投入的成本支出以及帶來的增值價值。如此，可能會導致地方政府推進集體土地入市的積極性不高。

4 幾點建議

從安徽省寧國市試點的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)實踐情況來看，寧國市通過改革探索，取得了積極成效，但仍面臨著不少障礙因素。寧國市的城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)在我國具有一定的代表性，其建設(shè)過程中面臨的問題其它試點省市也會遇到。為響應(yīng)黨的十八屆三中全會《決定》精神，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的順暢運行，建議重點從以下幾個方面著手改革。

4.1 加快推進相關(guān)法律法規(guī)修訂，創(chuàng)造良好的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場環(huán)境

黨的十八屆三中全會《決定》的出臺標志著國家層面關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”有了明確的方向。但是，還必須抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)有序推進。首先，國家層面應(yīng)盡快出臺關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的具體規(guī)定和操作辦法；其次需要與財政、稅務(wù)等部門進行溝通，研究制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅費政策和操作細則；第三，要不斷健全農(nóng)村集體建設(shè)用地金融體制，對于地方政府而言，要加強與銀行、證券等金融部門的合作，研究建立出臺相關(guān)的制度規(guī)范，不斷擴大和增強集體建設(shè)用地作為資產(chǎn)的抵押融資功能，提高企業(yè)使用集體建設(shè)用地的積極性。

4.2 以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，培育新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

首先要界定產(chǎn)權(quán)，明確主體。安徽省集體土地確權(quán)登記工作總體進展順利，截至2013年底全省發(fā)證率達到99.5%，但只是確權(quán)到行政村這一級別。從安徽省寧國市以及其它各地的實踐來看，非常有必要確權(quán)到村民小組這一級，理由是村民小組作為真正的產(chǎn)權(quán)主體，有歷史的、現(xiàn)實的依據(jù)，同時在土地流轉(zhuǎn)市場交易過程中更具有可操作性。

其次要加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理和運作機制建設(shè)。遵循尊重歷史、公開公正的原則，對村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)、職責、組織機構(gòu)，以及與村民委員會之間的關(guān)系，社員的資格條件及其權(quán)利義務(wù)等，進行明確界定。在此基礎(chǔ)上，加大農(nóng)村土地股份合作社建設(shè)力度，建立股東大會、理事會以及監(jiān)事會等法人治理機構(gòu)，不斷完善土地股份合作社章程，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)財務(wù)管理，保障集體土地入市交易的安全運行。

4.3 積極推進征地制度改革，縮小征地范圍

以完善土地稅費改革為途徑，積極推進征地制度改革，降低地方政府“經(jīng)營土地”的沖動。首先要嚴格界定國家征地的“公共利益”范圍，嚴防地方政府征地權(quán)的濫用，讓明顯屬于“非公益類”的退出征地范疇。將更多的土地資源交由市場配置。其次要不斷完善征地補償機制，應(yīng)充分考慮土地改變用途后的級差地租，按照土地公平的市場價格對失地農(nóng)民進行補償，不能以犧牲農(nóng)民利益為代價來降低城市建設(shè)成本。

4.4 建立合理的土地收益分配體系

完善土地流轉(zhuǎn)增值收益分配體系。首先，要在地方政府、集體和農(nóng)戶三者之間建立公平合理的集體土地流轉(zhuǎn)利益分配機制。地方政府主要是通過稅費形式，對流轉(zhuǎn)和占有集體建設(shè)用地征收流轉(zhuǎn)稅、增值稅、地產(chǎn)稅等稅費，獲得相對穩(wěn)定的土地稅費收入；集體組織可以通過集體土地開發(fā)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式，獲得土地出讓收入、租金或承包費用；農(nóng)民則可以通過獲得土地流轉(zhuǎn)租金、入股分紅、抵押變現(xiàn)等方式，實現(xiàn)自身的經(jīng)濟收益。其次，還應(yīng)考慮到不同區(qū)域間的集體土地流轉(zhuǎn)收益不平衡問題，建立城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的利益共享和均衡發(fā)展機制。通過稅費調(diào)整、財政轉(zhuǎn)移支付等手段，讓偏遠地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)獲得公平的發(fā)展機會和一定的發(fā)展權(quán)補償。

[1]畢寶德.土地經(jīng)濟學（第五版）[M].北京:中國人民大學出版社,2006.

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Thoughts on Establishment of Urban and Rural Integrated Land Market
—The Case of NingguoCity, Anhui Province

TAN Wenbing1, LIN Jianchen2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2.School of Management and Economics Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

This paper introduces the main practice that the city of Ningguo of Anhui province has been carried out in the process of unified land market in urban and rural areas. These methods are: working out urban-rural integration planning, establishing land stock cooperative organization, and building a unified land property rights trading market. Themain achievements are as follows: urban-rural dual structure has been broken, as a result, the vigor of the farmers has been delivered;large-scale operation has been realized, thus improving the land output, and increasing sources of income for farmers.In practice, however, there are some problems that they face in promoting urban and rural integrated land market. These include unfavorable policy environment, irregular joint-stock cooperative operation, unclear ownership, and failing to allocate value-added returns. On account of this, this paper argues that in order to create a good environment for establishing integrated urban and rural land market, they need to accelerate their efforts to deepen the revision of relevant laws and regulations. The transformation of land property right system must be the focus of their efforts to cultivate the new type of rural collective economic organizations. At the same time, they should actively promote land expropriation reform, narrow the scope of land requisition, and establish reasonable system of land income distribution.

urban and rural integrated land market; land system; Ningguo; Anhui

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0027-04

2015-03-30；

2015-05-08

安徽省城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)研究（2013009）

譚文兵（1975-），男，湖北省荊州市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，管理學博士，主要從事土地資源管理、資源經(jīng)濟研究。