張翔 王佳麗

浙江省公辦養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老服務價格管理問題研究*

張翔 王佳麗

浙江省高度重視養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。目前已基本形成了以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充，資金保障與服務提供相匹配的社會養(yǎng)老服務體系。但面對浙江省人口老齡化形勢，制訂合理的養(yǎng)老服務價格管理政策仍需進一步研究。

一、浙江省養(yǎng)老服務價格管理的現(xiàn)狀與存在問題

養(yǎng)老服務價格是調(diào)節(jié)養(yǎng)老服務供求、配置養(yǎng)老服務資源的重要手段，合理的養(yǎng)老服務價格管理政策會對養(yǎng)老服務市場供求和資源配置效率產(chǎn)生重要的正面影響。2002年公布的《浙江省定價目錄》并未將養(yǎng)老服務價格納入政府定價范圍。2006年，浙江省頒布《關于促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的通知》指出“改革和完善養(yǎng)老機構(gòu)收費制度。除政府投資的養(yǎng)老機構(gòu)的收費標準應報價格管理部門確定外，其他養(yǎng)老機構(gòu)的服務收費，由養(yǎng)老服務機構(gòu)根據(jù)設施條件、服務項目和標準，自行確定收費標準”。自此事實上形成了由市、縣價格管理部門對政府投資養(yǎng)老機構(gòu)實行價格管理的局面。

2010年修訂后的《浙江省定價目錄》雖然首次明確了政府對養(yǎng)老服務價格管理的政策依據(jù)，但與該政策配套的具可操作性管理辦法和實施細則尚未出臺。各地價格主管部門對于養(yǎng)

老服務價格到底應該“管什么”“管多少”“怎么管”等問題還不十分明確，這給養(yǎng)老服務價格管理工作帶來了困難，從而出現(xiàn)老服務價格管理對象和范圍指向不清晰、養(yǎng)老服務機構(gòu)收費項目內(nèi)容不一致、養(yǎng)老服務機構(gòu)價格調(diào)整不夠及時等問題。

二、養(yǎng)老服務低價管制政策與養(yǎng)老服務體系健康發(fā)展之間的矛盾

與民辦養(yǎng)老機構(gòu)相比，公辦養(yǎng)老機構(gòu)不僅地理位置較好，建設標準較高，配套設施較齊全，而且價格低廉。但這種依靠大量財政投入和低價管制形成的“物美價廉”的公辦養(yǎng)老服務，事實上反而制約了養(yǎng)老服務體系的可持續(xù)發(fā)展。

（一）養(yǎng)老服務低價管制政策與優(yōu)化養(yǎng)老資源配置之間的矛盾

養(yǎng)老服務的低價管制加劇了公辦養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”的狀況。物美價廉的公辦機構(gòu)養(yǎng)老服務引發(fā)了老年群體旺盛的需求，加劇了公共養(yǎng)老服務資源的競爭，出現(xiàn)托關系、開后門等不公現(xiàn)象，筆者研究的某公辦養(yǎng)老機構(gòu)2008年后入住老年人至少80%通過走后門入住。最需要得到政府保障的低收入失能老人反而在競爭中被排斥在公辦養(yǎng)老機構(gòu)之外。

（二）養(yǎng)老服務低價管制政策與增加養(yǎng)老服務供給之間的矛盾

公辦養(yǎng)老機構(gòu)擠占了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的市場空間。經(jīng)濟狀況較好的老年人本應自費入住民辦養(yǎng)老機構(gòu)，但卻憑其較高的經(jīng)濟社會地位在入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)的競爭中占優(yōu)；而低收入失能老人卻“公辦養(yǎng)老機構(gòu)住不進，民辦養(yǎng)老機構(gòu)住不起”。兩類機構(gòu)的職能錯位加劇了部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)的床位空置情況。雖然近年來浙江政府加大了對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的補貼，但與公辦養(yǎng)老機構(gòu)所獲補貼相比仍十分有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使按照2012年新的補貼標準，很多民辦養(yǎng)老機構(gòu)單床位能獲得的補貼也不到1萬元，甚至不如很多公辦機構(gòu)每年獲得的運營補貼。

（三）養(yǎng)老服務低價管制政策與保證養(yǎng)老服務質(zhì)量之間的矛盾

養(yǎng)老服務機構(gòu)價格調(diào)整不夠及時，使公辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務質(zhì)量難以得到保證和提高。即使是公辦養(yǎng)老機構(gòu)，為了在相對較低的收費水平上維持正常經(jīng)營也必須嚴控成本。筆者見過一個硬件很好的公辦養(yǎng)老院，因收費標準長期不變，為了節(jié)約開支一個星期只給老人放一次熱水洗澡。養(yǎng)老服務中的一個難題是護理人員招工難，流動率高且專業(yè)化水平低。在社會平均工資日益增長的背景下，如不能靈活地及時調(diào)整護理服務收費標準，那么目前以“40、50”非專業(yè)人員為主的護理隊伍的現(xiàn)狀就無法改變，保證和提高養(yǎng)老服務質(zhì)量也無從談起。

三、制訂合理養(yǎng)老服務價格管理政策的基本思路

浙江省應建立合理的養(yǎng)老服務定價機制和價格調(diào)整機制，鼓勵增加機構(gòu)養(yǎng)老服務供給總量，優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老服務的結(jié)構(gòu)，提高公共養(yǎng)老服務資源的配置效率，保證和提高養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量和服務水平，逐步建立健全與人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務價格管理政策。

養(yǎng)老服務價格管理的原則應該為：以養(yǎng)老服務的社會平均成本為基礎，綜合考慮當?shù)仞B(yǎng)老服務市場供求狀況和老年群體的經(jīng)濟承受能力，以保障老人的基本養(yǎng)老需求為出發(fā)點，并優(yōu)先滿足低收入失能老人的基本養(yǎng)老需求。

政府制定養(yǎng)老服務價格管理政策應體現(xiàn)如下要求：有利于增加養(yǎng)老服務的供給、有利于優(yōu)化養(yǎng)老服務資源的配置、有利于保證和提高養(yǎng)老服務的質(zhì)量。

四、制訂合理養(yǎng)老服務價格管理政策的具體建議

（一）明確界定養(yǎng)老服務價格管理的對象

公辦養(yǎng)老機構(gòu)作為政府的直接投資項目，毫無疑問屬于政府定價管理范圍。公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)向政府支付租金以獲得土地、房屋和設施的使用權(quán)，并沒有獲得政府的直接投資、資本金注入和投資補助，不屬于政府投資的養(yǎng)老服務機構(gòu)。民辦公助養(yǎng)老機構(gòu)是民間組織或機構(gòu)自行購買土地，自建或自行租用房產(chǎn)，自我經(jīng)營的養(yǎng)老服務機構(gòu)，政府并未對其股權(quán)進行投資，也不屬于政府投資的養(yǎng)老服務機構(gòu)。對于一些政府通過資本金注入方式部分參與投資的養(yǎng)老機構(gòu)，筆者認為，注冊為營利性機構(gòu)的，不應納入政府價格管理范圍；注冊為非營利性機構(gòu)的，政府不控股的，也不應納入政府價格管理范圍。

（二）明確界定養(yǎng)老服務價格管理的范圍

住宿費是指為滿足入住老人基本住宿需求，補償水電燃氣、管理費用、固定資產(chǎn)設施維護、設備運行維修等支出而收取的費用。用于滿足基本住宿需求的費用（如每月一定額度水電費）已包含在住宿費中，非用于滿足基本住宿需求的費用如市話費、空調(diào)費及（超額）水電費可納入特需服務收費。公辦養(yǎng)老機構(gòu)獲得了低價的土地、房屋、設施設備等建設補貼，其住宿費原則上應納入政府定價管理的范圍。

但在目前公辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求的情況下，居住套間和包住雙人間對老人來說是一種較為奢侈的需求。為了更有效地利用公共養(yǎng)老資源，建議允許公辦機構(gòu)對套間和包間自行在成本價基礎上上浮，甚至可按市場價原則定價，實行價格備案制。多人間和雙人間在成本價基礎上適當下浮，實行交叉補貼，同時加強監(jiān)督保證對套間和包間收取的費用用于補貼多人間和雙人間的虧損。

護理費是指入住老人在入住期間為滿足基本生活需求而需要的普通護理服務項目而產(chǎn)生的收費，主要用于支付直接護理老年人的護理人員人工開支和護理耗材開支。紹興市政府規(guī)定政府只對自理和介助護理費用進行定價，介護服務不作為普通服務項目納入政府定價范圍。這一做法有利于增加介護服務收費標準調(diào)整的靈活性，有利于吸引專業(yè)護理人員加入養(yǎng)老服務隊伍，提高養(yǎng)老服務質(zhì)量，不妨作為一種參考模式。同時應建立護理服務收費標準動態(tài)調(diào)整機制，鼓勵更多專業(yè)護理人員加入養(yǎng)老服務隊伍。

伙食費是指養(yǎng)老機構(gòu)為滿足老年群體對食物數(shù)量和營養(yǎng)均衡的基本需求提供食物而收取的費用,用于補償食材采購和食堂工作人員人工等開支。鑒于菜的份量難以標準化，“大師傅勺子一歪，價還是那個價，菜已不是那個菜了”。物價管理部門管得住名義價格，管不住實際價格，所以不宜直接實行政府定價。

（三）規(guī)范收費項目，明確定價原則，根據(jù)成本變動及時調(diào)整價格

住宿費方面，分兩步實現(xiàn)成本定價改革。目前物價管理部門應按補償運營成本原則確定公辦養(yǎng)老機構(gòu)住宿費收費標準，今后應通過在成本中列支固定資產(chǎn)更新基金，逐步過渡到按完全成本原則定價，實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)的獨立可持續(xù)運營。地理位置較好的公辦養(yǎng)老機構(gòu)相當于獲得了級差地租補貼。建議住宿費標準應體現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)級差地租的差別，適當提高地理位置較好養(yǎng)老機構(gòu)的住宿費收費標準，通過價格手段緩解地理位置較好養(yǎng)老機構(gòu)的一床難求現(xiàn)象。

護理費方面，建議建立護理費收費標準與社會平均工資漲幅掛鉤的動態(tài)調(diào)整機制。物價管理部門每年定期根據(jù)當?shù)厣弦荒甓壬鐣骄べY的變動情況，自動調(diào)整公辦養(yǎng)老機構(gòu)護理費收費標準，由養(yǎng)老機構(gòu)在收費標準范圍內(nèi)自主定價。這有利于減少老年人對養(yǎng)老機構(gòu)合理調(diào)價行為的阻力。為了鼓勵專業(yè)護理人員加入養(yǎng)老服務隊伍，提高養(yǎng)老服務的質(zhì)量和專業(yè)化水平，物價部門應允許介護服務收費標準在社平工資變動基礎上上浮一定百分點。

伙食費方面，物價部門規(guī)定公辦養(yǎng)老機構(gòu)的伙食定價遵循“不盈利”原則，養(yǎng)老機構(gòu)應每月公布收支情況，接受群眾民主監(jiān)督，物價部門根據(jù)投訴情況依法進行價格管理。

其他收費項目方面，養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設置醫(yī)療機構(gòu)的，其提供的醫(yī)療服務項目應按國家和省制定的醫(yī)療服務價格政策規(guī)定執(zhí)行。特需服務的收費標準應由市場調(diào)節(jié)，各養(yǎng)老機構(gòu)可根據(jù)成本情況和市場供需狀況自主定價。

（四）建立和落實養(yǎng)老服務補貼制度，分兩步推動成本定價改革

隨著養(yǎng)老服務補貼制度的逐步建立、補貼水平的逐步提高和補貼范圍的逐步擴大，低收入老年群體的支付能力逐步提升，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的低價管制政策應該隨著需方補貼制度的實施而逐漸放松，逐步提高收費標準，政府就可以逐步減少對養(yǎng)老機構(gòu)的供方補貼，將節(jié)約的資金用于需方補貼。

成本定價改革可以分為兩步。第一步是逐步將收費標準提高到足以彌補公辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本（不含固定資產(chǎn)折舊），同時逐步取消運營補貼。第二步是將收費標準逐步提高到足以彌補公辦養(yǎng)老機構(gòu)的完全成本，同時逐步取消固定資產(chǎn)大修補貼和建設補貼，實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)的獨立可持續(xù)運營。具體的辦法可以參照章國平等人的建議：各養(yǎng)老機構(gòu)每年可按營業(yè)收入的一定比例提取基金，專項用于設施、設備等固定資產(chǎn)的更新（類似于提取折舊）。

（作者分別系浙江大學公共管理學院副教授和碩士生）

* 本文基于作者2012年11月向浙江省物價局提交的研究報告修改寫成。感謝國家社科基金重大招標項目（13&ZD163）、國家自科基金重大項目（71490733）和國家自科基金面上項目（71273228）對本研究的支持。2014年10月20日頒布的《浙江省養(yǎng)老服務收費管理暫行辦法》吸收了本文的大部分建議。