王 瑩

警惕老年群體陷入弱勢地位

王 瑩

一．現(xiàn)代化理論對老人地位變遷的解釋及我國當代的老年弱勢

維度：市場轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、文化變遷和養(yǎng)老制度出發(fā)，具體來看我國老年弱勢地位的成因。

傳統(tǒng)的現(xiàn)代化理論認為，老年群體的社會地位隨工業(yè)化進程而下降。其理論框架可以概括為四個基本因素：首先，壽命延長帶來了代際競爭，老年人被強制退休制度排除在勞動力市場之外；其次，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展促進新的工作不斷涌現(xiàn)，而經(jīng)驗的價值相對降低，老年人的優(yōu)勢不再；第三，正式的教育制度的普及使年輕人不再依賴于老年人獲取知識；第四，城市化帶來的遷移減少了家庭成員間的聯(lián)系，損害了擴展式家庭的凝聚力。

現(xiàn)代化理論為我們理解中國現(xiàn)當代的社會變遷對老年人地位的影響提供了一個可供參考的理論框架。回歸當下，雖然老年人在生理上不斷衰弱，研究證明，弱勢是可以通過制度予以扭轉(zhuǎn)的，而這也正是政府的責(zé)任所在，如清華大學(xué)教授李強所指，弱勢群體尤須得到制度性扶助。根據(jù)北京大學(xué)2012年中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS），我國有11.3%的老年人獨立生活有困難，然而未得到家庭和社會的任何幫助；22.9%的老年人（4240萬人）生活在貧困線以下，而這一比例比45～59歲的中年群體高出甚多。

以上事實證明，我國老年群體已經(jīng)陷入弱勢地位，且未得到充分的制度扶助。以下我們從宏觀層面的四個

二．市場轉(zhuǎn)型與老年弱勢：年齡歧視與強制退休

在本文開頭，我們介紹了現(xiàn)代化理論的四個基本假設(shè)。其中前兩個假設(shè)與市場轉(zhuǎn)型直接相關(guān)，如現(xiàn)代化理論所指，市場轉(zhuǎn)型帶來企業(yè)對利益和效率的考量，較容易接受新知識新技術(shù)的年輕人受到青睞，老年群體則受到排斥。排斥的機制分為相互聯(lián)系的兩個方面，一是年齡歧視，二是強制退休。

（一）就業(yè)市場的年齡歧視與老年弱勢

我國就業(yè)市場上對老年人的年齡歧視是普遍存在的。根據(jù)廣州社情民意研究中心2014年“就業(yè)狀況全國城鎮(zhèn)居民評價”調(diào)查，就業(yè)中存在年齡歧視的被訪者比例高達一半。老年人貢獻社會，實現(xiàn)自身價值的途徑大為受限。一方面就業(yè)市場的年齡歧視是老年人經(jīng)濟弱勢的重要成因，另一方面，這也間接影響到老年人心理上的價值感。市場注重效率，企業(yè)追逐利益，往往以經(jīng)濟生產(chǎn)力作為衡量人的價值的重要尺度，這種企業(yè)文化對生理上處于弱勢地位的老年人非常不公正，往往導(dǎo)致他們自我評價偏低。

（二）強制退休與老年弱勢

由于退休制度的設(shè)立，我國絕大多數(shù)城市老年人退出了勞動力市場。雖然強制退休在我國是社會普遍接受的制度現(xiàn)實，相當一部分人無論從客觀的健康角度，還是從主觀的意愿角度，都適合繼續(xù)工作。因此依據(jù)個人意愿允許延遲退休也是民心所向。

由于退休后依然可以拿到養(yǎng)老金，很多人將退休視為權(quán)利，而忽視了退休背后的市場選擇。1889年德國鐵血宰相俾斯麥頒布《傷殘和老年保險法》，退休制度即起源于此。而設(shè)立退休制度的初衷，正是因為老年工人的勞動生產(chǎn)率下降，企業(yè)出于效率考量，希望更新勞動力，因此以發(fā)放養(yǎng)老金為代價，換得老年工人的離職。可見退休制度從設(shè)計之初就帶著年齡歧視的烙印。

也正因此，歐美國家對于法定退休年齡條款一直存在爭議。甚至在2012年，美國賓州出現(xiàn)了“起訴法定退休年齡條款違反美國憲法”這樣的案例。如北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗所指，“國際上反對的是強制退休，贊成的是自主性選擇退休。”強制退休將老年人制度性地排除在勞動力市場之外，無疑加劇了老年群體的弱勢。

三．體制轉(zhuǎn)軌與老年弱勢：養(yǎng)老金社會化與退休后經(jīng)濟收入的下降

自上世紀90年代，我國開始逐步實施養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌，企業(yè)不再直接負擔(dān)職工的養(yǎng)老金，而是向社保部門繳費。讓老職工退休，過去需要增加企業(yè)負擔(dān)，現(xiàn)在養(yǎng)老金由社保部門發(fā)放，反而減輕了企業(yè)負擔(dān)。因此，我國目前很多企業(yè)將員工的基礎(chǔ)工資定的很低，而實際工資主要以績效工資的形式發(fā)放，以節(jié)約社保繳費成本。這直接造成員工退休后經(jīng)濟收入迅速下降的后果。企業(yè)規(guī)避社保成本，損害了參保人的利益，也完全背離了制度設(shè)計的初衷。這里之所以出現(xiàn)了制度的非預(yù)期效應(yīng)（unintended effect），原因在于制度設(shè)計中沒有考慮企業(yè)這一行動者的利益結(jié)構(gòu)。企業(yè)作為社保制度的繳費方，其目標是節(jié)省成本，和社保注重公平的目標本來相背，可見制度設(shè)計必須充分統(tǒng)籌個體（包括企業(yè)）發(fā)展的負外部性問題，才能避免制度的非預(yù)期效應(yīng)。

社保社會化以來我國的企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率逐漸走低。根據(jù)《南方都市報》的報道，我國企業(yè)的養(yǎng)老金替代率從改革初期的60%多降低至40%左右。而世界銀行建議，要維持退休前的生活水平不下降，養(yǎng)老金替代率必須不低于70%。我國目前的企業(yè)養(yǎng)老金水平顯然會帶來老年群體退休后經(jīng)濟收入和生活水平的顯著降低。

四． 文化變遷與老年弱勢：誰繼承，誰養(yǎng)老——市場交換原則的滲透

費孝通先生用“反饋模式”概括中國傳統(tǒng)的代際關(guān)系，“養(yǎng)兒防老”的觀念至今仍然受到認同。然而，隨著市場交換原則的滲透，“支持禮教的生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)徹底摧毀，雖然在精神方面還有或隱或顯的遺留，而根本的變化卻已在深入。”費老的分析注意到經(jīng)濟因素的重要影響，農(nóng)村分家的契約往往邀集親友，條款明確，贍養(yǎng)義務(wù)與繼承權(quán)利相對等。這與傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老的邏輯已經(jīng)出現(xiàn)重要區(qū)別：養(yǎng)兒防老的邏輯強調(diào)生養(yǎng)之恩，子女贍養(yǎng)父母天經(jīng)地義。贍養(yǎng)義務(wù)與繼承權(quán)利對等的邏輯卻看中現(xiàn)時現(xiàn)報，即除了生養(yǎng)之外的資源交換。換句話說，贍養(yǎng)是有條件的。我們可以用“誰繼承，誰養(yǎng)老”來概括這一新的贍養(yǎng)原則。

這也直接提示我們，失去生產(chǎn)能力而又沒有足夠財產(chǎn)安度晚年的農(nóng)村老人處境艱難。其中無子女的老人由國家供養(yǎng)，入住農(nóng)村敬老院。而有子女，子女卻不愿贍養(yǎng)的老人更為堪虞，一方面國家不管，另一方面子女不管。傳統(tǒng)的代表禮教的宗族組織不復(fù)存在，國家的正式規(guī)則“贍養(yǎng)老人的法律義務(wù)”則常常無法對農(nóng)民實在的生活世界產(chǎn)生結(jié)果。

五．養(yǎng)老制度與老年弱勢：“補缺式”老年照護

（一）制度背景：“補缺式”老年照護制度

我國已經(jīng)全面步入老齡化社會。中國在老年人口照護方面正遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對老年型城市的社會公共服務(wù)需求，保障老年人口的生活質(zhì)量，已經(jīng)成為我國城市發(fā)展的重大民生課題。老年失能人口的長期照護是養(yǎng)老中最突出的問題。民政部發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中則將老年失能人口和半失能人口合并推算為3300萬。我國尚未推出老年長期照護保險，請一個24小時護工每月需要3000元以上的費用，加上醫(yī)療費則更為高昂，一個家庭成員的失能給家庭帶來的經(jīng)濟沖擊和照護壓力是巨大的。

如上我們看到我國巨大的老年照護需求。然而長期以來，我國的老年福利制度都是“補缺式”（residual），而非“制度式”（institutional）。即只有當家庭的安全網(wǎng)失去作用，老人陷入“三無”或“五保”的狀態(tài)，國家才會提供照護。而隨著無子化和少子化的社會趨勢，地理遷移帶來的空巢老人的普遍化，這種制度已經(jīng)遠遠跟不上我國老年照護需求的發(fā)展。國家意識到這一問題后試圖通過社會養(yǎng)老服務(wù)解決這一問題，卻又在一個新的維度遭遇了制度異化。

（二）社會養(yǎng)老服務(wù)：制度異化——全面規(guī)劃化約為片面追求養(yǎng)老床位數(shù)

如前所述，單靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的做法已經(jīng)不可能保障老年人的生活質(zhì)量，家庭養(yǎng)老需要社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的支撐和補充。2011年民政部發(fā)布《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，提出了“9064”的三級養(yǎng)老體系，即90%的老人居家養(yǎng)老、6%的老人依托社區(qū)養(yǎng)老、4%的老人入住長期照護機構(gòu)。基于這一全國性制度框架，各省紛紛將養(yǎng)老床位建設(shè)放在首要位置，帶來新世紀以來養(yǎng)老床位數(shù)的急劇擴張。盡管如此，我國目前機構(gòu)養(yǎng)老仍然處于起步階段，又在短時間內(nèi)片面追求養(yǎng)老床位數(shù)這一政績指標，整體服務(wù)水平堪虞，無法確保老人享受高質(zhì)量和有尊嚴的照護服務(wù)。優(yōu)質(zhì)照護資源的稀缺，直接決定了老人在照護選擇中的弱勢地位。

此外，片面追求養(yǎng)老床位數(shù)還帶來對社區(qū)適老化改造等相關(guān)工作的忽視。其實自理老人和半自理老人中相當一部分都是有機會實現(xiàn)就地養(yǎng)老（aging in place：包括家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老）的，但由于居家和社區(qū)養(yǎng)老的配套跟不上，不得不入住養(yǎng)老院。比如家里住的是老樓的高樓層六七樓，沒有電梯，天天爬上爬下吃不消；喪偶的老年人家里就一個人，子女不放心又要上班，希望老人入住養(yǎng)老院，以確保安全。這些困難都是可以通過社區(qū)的適老化改造、智能化的報警設(shè)備和完善的社區(qū)服務(wù)予以解決的。機構(gòu)養(yǎng)老成本高，且集體生活不可避免地需要規(guī)章制度的限制以確保秩序，老人的獨立性自然會受到削弱。就地養(yǎng)老可以維持老人熟悉的生活環(huán)境和人際關(guān)系，盡量地延遲老人入住養(yǎng)老機構(gòu)的時間，提升生活質(zhì)量。而只有當就地養(yǎng)老消化了絕大多數(shù)需求時，有限的優(yōu)質(zhì)資源才能服務(wù)更多真正需要機構(gòu)養(yǎng)老的老年人——生活自理困難的失能及半失能老年人。

社會沒有提供充分的就地養(yǎng)老服務(wù)，迫使一部分老年人只能選擇養(yǎng)老院。這里需要我們反思的是制度在執(zhí)行層面的異化。國家強調(diào)的發(fā)展社會化養(yǎng)老明明包涵很多方面，為什么到了執(zhí)行層面就變成片面追求養(yǎng)老床位數(shù)呢？周黎安用“政治錦標賽”形象地指代我國地方官員為仕途而展開的晉升競賽。地方官員的每一步提拔都面臨淘汰風(fēng)險，因此我們也就不難理解地方政府何以對以GDP為代表的各項以數(shù)字衡量的硬指標極端重視。而養(yǎng)老床位數(shù)恰恰是社會養(yǎng)老服務(wù)體系中最易于衡量的硬指標。這里制度異化的核心成因是制度設(shè)計中沒有考慮執(zhí)行層面的個體行動所面對的利益結(jié)構(gòu)，沒有通過合理的激勵機制對個體發(fā)展的外部性進行統(tǒng)籌。

（三）不健全的養(yǎng)老保障制度與老年弱勢

如前所述，老年群體因勞動能力弱化更容易出現(xiàn)經(jīng)濟窘境，這無疑埋下了令老人處于弱勢地位的隱患。其中老年人口中的農(nóng)民和城市未就業(yè)人口是最需要扶助的弱勢群體。雖然隨著2009年“新農(nóng)?！焙?011年“城居保”的推出，廣大農(nóng)業(yè)人口和城市未就業(yè)人員的養(yǎng)老金空白得以填補，但其數(shù)額對于維持老年人日常生活所需尚屬杯水車薪，更不必說支付失能老年人照護的費用。根據(jù)《人民日報》的報道，“到2013年底新農(nóng)保、城居保覆蓋的老人月人均養(yǎng)老金僅為81元，全年不到1000元。”

以上是養(yǎng)老保險制度，而其他補充性的補貼制度，一方面覆蓋面有限，另一方面也涉及到資源分配的問題。比如高齡補貼制度，一般惠及80歲或90歲以上老人，以北京為例，90歲以上老人每月享受高齡補貼100元。對于一名高工資的離休干部，一個月100元對生活根本沒有影響，而對于真正生活困難的老人，一個月100元又顯得不足?？偟膩砜?，我國目前的老年福利制度無法為老人的生活構(gòu)建起安全網(wǎng)，也就無從扭轉(zhuǎn)生活困難老人的經(jīng)濟弱勢。

六．結(jié)論：以制度性扶助緩解老年弱勢

以上分析證明，我國的社會轉(zhuǎn)型整體而言不利于老人，而現(xiàn)行養(yǎng)老制度又不足以為老年人提供充分支持，需要警惕老年群體陷入弱勢地位。本文從制度缺位、制度設(shè)計與制度執(zhí)行的三個角度試提出如下的制度變革方向：

（一）制度缺位：從“補缺式”養(yǎng)老走向“制度式”養(yǎng)老

如前所述，我國長期以來主要依靠家庭的“補缺式”養(yǎng)老已經(jīng)無法應(yīng)對老齡化社會的挑戰(zhàn)，需要逐步調(diào)整養(yǎng)老制度的整體思路，從默認家庭供養(yǎng)的“補缺式”老年照護走向社會養(yǎng)老服務(wù)提供更多支持的“制度式”養(yǎng)老。

為走向“制度式”養(yǎng)老，我國亟待在法律層次建立長期照護保險制度以應(yīng)對日益龐大的失能群體的照護需求，這有利于避免老年人及其家庭因長期照護需求而陷入經(jīng)濟弱勢。在我國老齡化形勢日益嚴峻的今天，長期照護保險立法已經(jīng)刻不容緩。同時，在空巢家庭日益普遍的今天，默認有子女的老人由子女照護已經(jīng)不切實際。只有全面布局社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，才能對家庭養(yǎng)老功能的缺損予以補充，讓更多的老人憑借社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)實現(xiàn)就地養(yǎng)老。

（二）制度設(shè)計：公平性與效率性的維度

在效率的維度，以有限的資源扶助最需要幫助的老年人口應(yīng)成為養(yǎng)老制度的核心目標。如高齡補貼以年齡而非經(jīng)濟狀況作為目標人口的確定依據(jù)，導(dǎo)致收入較高的離休干部群體納入補貼范圍，顯然不合理。在公平的維度，需要加強對弱勢老年群體的制度性扶助。此外，更為靈活地尊重個人選擇的退休政策可以緩解強制退休帶來的老年弱勢；提高養(yǎng)老金替代率可以緩解退休后經(jīng)濟收入劇降帶來的老年弱勢。

（三）制度執(zhí)行：將行動者的利益框架納入考量

我們在制度的補充與完善方面做了一些簡單的討論。然而制度未必合于初衷，比如前文提及的全面養(yǎng)老規(guī)劃在執(zhí)行層面被化約為片面追求養(yǎng)老床位數(shù)。其核心原因是忽視了行動者的利益格局和行動選擇。再好的制度也離不開人的貫徹和執(zhí)行。那么如何避免實踐層面的制度異化呢？我們始終強調(diào)審慎的制度設(shè)計。在制度設(shè)計的層面，需要將行動者的利益框架納入考量，以避免執(zhí)行層面的制度異化。

（作者單位：中國青年政治學(xué)院社會工作學(xué)院）