郭 新

居家養(yǎng)老法律、法規(guī)、政策的歷史沿革

郭 新

居家養(yǎng)老服務(wù)作為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中日益占有重要地位，是解決我國養(yǎng)老問題的重要舉措。改革開放以來，我國政府十分重視發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，先后頒布實施了一系列發(fā)展居家養(yǎng)老的法律法規(guī)和政策。20世紀(jì)80年代到20世紀(jì)末，我國居家養(yǎng)老政策從萌芽、初步探索到形成與出臺經(jīng)歷了近20年的時間。2000年以來，為了適應(yīng)人口老齡化的要求，實踐家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合，我國開始逐步出臺居家養(yǎng)老的法律、法規(guī)及相關(guān)政策，居家養(yǎng)老服務(wù)工作得到進(jìn)一步發(fā)展。從居家養(yǎng)老政策的萌芽、起步探索到政策的落實和發(fā)展，我國的居家養(yǎng)老政策大致可以劃分為以下三個階段。

一、居家養(yǎng)老政策的萌芽階段（1980—1999）

自20世紀(jì)80年代到20世紀(jì)末，我國的人口老齡化形勢日愈嚴(yán)峻，國家對老齡問題的重視程度不斷提高，在應(yīng)對老齡問題方面經(jīng)歷了從家庭養(yǎng)老為主向家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合、探索向養(yǎng)老服務(wù)社會化方向發(fā)展的轉(zhuǎn)變?？傮w上來看，此時國家對居家養(yǎng)老服務(wù)還沒有形成清晰的理念和認(rèn)識，并沒有出臺正式的居家養(yǎng)老政策，我國的居家養(yǎng)老政策尚處于萌芽狀態(tài)。

這一階段，在我國傳統(tǒng)觀念的影響下，家庭養(yǎng)老的理念較為根深蒂固，這一養(yǎng)老觀念也體現(xiàn)在國家法律層面的《中華人民共和國憲法》中，《憲法》第四十九條第三款規(guī)定了“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”。1983年，在國家老齡政策文件《關(guān)于老齡工作情況與今后活動計劃要點》中首次出現(xiàn)“老年人日間公寓（老年人活動中心）”這一居家養(yǎng)老政策的主要內(nèi)容。該文件提出：“各部門可就各自主管的業(yè)務(wù)范圍，開設(shè)老年人醫(yī)院、老年人門診所、老年人家庭病床、輪回看病；開設(shè)老年人日間公寓，解決日間無人照顧老年人的困難”。為推動社會福利社會化的進(jìn)程，民政部門開始著重發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)。1993年，民政部、國家計委等14個部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，《意見》明確指出要將“養(yǎng)老服務(wù)”作為社區(qū)服務(wù)業(yè)的一個主要服務(wù)內(nèi)容，要求“85%以上街道興辦一所社區(qū)服務(wù)中心，一所老年公寓(托老所)”，并在設(shè)施建設(shè)、稅收、服務(wù)價格等方面的優(yōu)惠上都做出了規(guī)定。

從養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展來看，更具有里程碑意義的是，1996年我國頒布實施了迄今為止歷史上第一部針對老年人權(quán)益保障的法律——《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。該法明確規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”，家庭養(yǎng)老依然是我國老年人的主要養(yǎng)老方式。同時，這部法律也明確指出了要“發(fā)展社區(qū)服務(wù)，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、疾病護(hù)理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點”。

綜上，在這一階段，雖然我國尚未出臺正式的居家養(yǎng)老政策，但國家開始逐步提出“家庭養(yǎng)老”和“社會養(yǎng)老”相結(jié)合的思路，養(yǎng)老服務(wù)從以往的家庭為主和單位為主向社會多樣化方向發(fā)展，社會化的養(yǎng)老服務(wù)政策得以出現(xiàn)。此外，引導(dǎo)社區(qū)、社會組織和個人參與提供養(yǎng)老服務(wù)成為重要的思路轉(zhuǎn)變，從而為此后居家養(yǎng)老政策的探索形成和正式出臺奠定了重要的前提和基礎(chǔ)。

二、居家養(yǎng)老政策的探索形成階段（2000—2007）

2000年以來，隨著我國人口年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)入老齡化階段，國家逐步意識到居家養(yǎng)老的重要性，“居家養(yǎng)老”這一提法開始頻頻出現(xiàn)在有關(guān)文件中，極大地推動了居家養(yǎng)老政策的正式出臺。

我國政府首次使用“居家”一詞始見于2000年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的民政部、國家計委等11個部門的《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，該《意見》也是我國最早的居家養(yǎng)老政策?！兑庖姟分袑ⅰ霸诠B(yǎng)方式上堅持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的發(fā)展方向”作為推進(jìn)社會福利社會化的指導(dǎo)思想，并將“基本建成以社會福利機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務(wù)為依托、居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”作為推進(jìn)社會福利社會化的目標(biāo)。此后，在這一時期的政策文件中頻頻出現(xiàn)這種“基礎(chǔ)+依托+補(bǔ)充”的提法。同年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中亦提出，要“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”。從2000年開始，各地也開始試點，探索開展居家養(yǎng)老服務(wù)。上海市率先在6個中心城區(qū)的12個街道開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，由此開啟了居家養(yǎng)老服務(wù)的序幕，北京、南京、寧波、大連等地也相繼開始了居家養(yǎng)老服務(wù)的探索。

2005年，為加快推進(jìn)社會福利社會化進(jìn)程，在各地試點的基礎(chǔ)上，民政部決定在全國城市開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動，發(fā)布了《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動的通知》。該《通知》提出：建立以國家、集體投入為主導(dǎo)，以社會力量投入為新的增長點，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)老年福利服務(wù)為依托，以老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干的老年福利服務(wù)體系，為老年人提供生活照料服務(wù)，正式確定了居家養(yǎng)老的地位。此外，居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位還在民政部的各種政策文件中得到確認(rèn)，包括《民政事業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》（2006）、《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》（2007）等相關(guān)文件。

2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》，要“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”，與此同時，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“ 十一五” 規(guī)劃》及《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》等重要政策文件再次確認(rèn)了居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位。

另外，部分省市還制定了扶持居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策。同時，部分有條件的發(fā)達(dá)地區(qū)開始將居家養(yǎng)老服務(wù)向農(nóng)村延伸。以上海為例，2001年，上海市民政局出臺了《關(guān)于全面開展居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》；2004年，上海市民政局出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)深化居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》；2006年，上海市民政局分別制定了《上海市養(yǎng)老服務(wù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)》和《上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》（初稿），兩大標(biāo)準(zhǔn)啟動了上海居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)程。其他省市如北京、天津、遼寧、重慶等也制定了扶持居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策。

三、居家養(yǎng)老政策的全面發(fā)展階段（2008年以來）

2008年1月29日，全國老齡委辦公室、民政部等10部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國老齡辦發(fā)〔2008〕4號）。從居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展來看，該《意見》是我國首次專門針對居家養(yǎng)老服務(wù)出臺的具體政策，尤具有里程碑意義，標(biāo)志著我國居家養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)入了快速發(fā)展時期。該文件明確了居家養(yǎng)老服務(wù)的重要意義、基本任務(wù)和保障措施，為全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作指明了方向。自此，我國的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展凸顯出規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的特點，各省市亦陸續(xù)出臺服務(wù)政策，全面開展了居家養(yǎng)老服務(wù)工作。以上海市為例，2008年以來，上海進(jìn)一步推動居家養(yǎng)老服務(wù)工作的規(guī)范化發(fā)展。2009年，上海市民政局頒布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，標(biāo)志著上海的居家養(yǎng)老正式進(jìn)入規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展階段，這一通知對居家養(yǎng)老服務(wù)社、老年人日間服務(wù)中心等組織機(jī)構(gòu)都給予了規(guī)范化的引導(dǎo)。

2012年12月28日，十一屆全國人大常務(wù)委員會第三十次會議修訂通過的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，以法律形式明確規(guī)定“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系”。

2013年，為推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，國務(wù)院頒布了“新形勢下發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的綱領(lǐng)性文件”——《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)格局進(jìn)一步明確。

與此同時，在這一階段，我國開始重視制定實施養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，并更加注重發(fā)揮家庭和社區(qū)的作用，大力發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)體系。2010年，在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中提出要“積極應(yīng)對人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”。2011年9月和12月，國務(wù)院分別印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五” 規(guī)劃》和《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，明確指出：“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”，并對“居家養(yǎng)老”“社區(qū)養(yǎng)老”“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”的功能定位進(jìn)行了明確界定，“居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務(wù)為主要形式”，并將“以居家養(yǎng)老服務(wù)為導(dǎo)向，以長期照料、護(hù)理康復(fù)和社區(qū)日間照料為重點”。

此外，這一時期，在國家養(yǎng)老服務(wù)政策的推動下，各地居家養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)一步細(xì)化，其中最具有標(biāo)志意義的是全國首部居家養(yǎng)老地方法規(guī)——《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》（下稱《條例》）通過實施。該《條例》已于2015年5月1日起開始施行。

【作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)（北京）思想政治教育學(xué)院】