賈茵
(中國(guó)政法大學(xué),北京100088)
公物設(shè)立行政行為司法審查初探*
——以我國(guó)首例道路命名行政訴訟案例分析為視角
賈茵
(中國(guó)政法大學(xué),北京100088)
道路命名標(biāo)志著道路作為公物設(shè)立和公共用途開(kāi)始,性質(zhì)是對(duì)物一般處分,對(duì)周邊居民相鄰權(quán)和公共利益產(chǎn)生重要影響。我國(guó)首例針對(duì)道路命名行為的行政訴訟解決了公物設(shè)立行為可訴性問(wèn)題,認(rèn)可了相鄰權(quán)原告起訴資格,并從實(shí)體和程序兩個(gè)維度展開(kāi)審查,展示了“程序瑕疵導(dǎo)致駁回判決”的判決思路,開(kāi)創(chuàng)性地為拓寬受案范圍和新型行政行為司法審查提供了先例。案例揭示了公物設(shè)立程序的多階段性,以及前期規(guī)劃階段公眾參與不足和參與滯后的問(wèn)題,反映出我國(guó)公物設(shè)立理論有待完善,公物設(shè)立程序需要行政程序法規(guī)制,以及公眾參與制度需要進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)。
公物設(shè)立行政行為;司法審查;道路命名行政訴訟;案例分析
(一)我國(guó)首例不服“批準(zhǔn)命名新道路”行為的行政訴訟案件
2011年7月29日,上海市黃浦區(qū)人民法院受理了施永週訴上海市地名管理辦公室,要求撤銷(xiāo)《關(guān)于批準(zhǔn)命名吳家灣路的通知》(滬地名批示〔2010〕58號(hào))的行政案件。在全國(guó)現(xiàn)已公開(kāi)的司法裁判數(shù)據(jù)庫(kù)中,該案是首例對(duì)地名命名行為不服的行政訴訟案件。該案原告施永週訴稱(chēng),其所居住的弄堂通道由紀(jì)念路494弄、紀(jì)念路吳家灣、汶水東路141弄三個(gè)地名組成。數(shù)年前曾由居委會(huì)出面、居民出資在兩弄交接處設(shè)置了隔離路障,禁止機(jī)動(dòng)車(chē)從弄堂內(nèi)穿過(guò)。兩年前,街道辦事處等有關(guān)部門(mén)對(duì)弄堂路面進(jìn)行了翻修,拆除了隔離路障,使其成為一條弄堂通道。2011年初,原告等居民發(fā)現(xiàn)弄堂兩頭豎起了“吳家灣路”的路牌,方知該弄堂被被告命名為“吳家灣路”公共道路。此后,居民被禁止在弄堂內(nèi)停車(chē),外來(lái)機(jī)動(dòng)車(chē)量被允許通行。原告認(rèn)為該行政行為嚴(yán)重影響了原告及周邊居民的生活,要求撤銷(xiāo)道路命名行為。①該案具體案情可參見(jiàn)江必新、賀榮主編:《行政執(zhí)法與行政審判》2012年第5集(總第55集),中國(guó)法制出版社2013年版,“行政審判動(dòng)態(tài)”欄目。該案審理法院認(rèn)為:“該案類(lèi)型新穎,涉及民生,城市地名管理既要滿(mǎn)足城市建設(shè)、社會(huì)發(fā)展需要,又要保障居民基本生活、提升城市生活品質(zhì)。隨著公民法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng),因城市建設(shè)對(duì)公民生活帶來(lái)的新問(wèn)題越來(lái)越多地進(jìn)入司法途徑?!雹诟鶕?jù)國(guó)務(wù)院《地名管理?xiàng)l例》,城鎮(zhèn)道路名稱(chēng)屬于“地名”范疇,其中規(guī)定城鎮(zhèn)道路名稱(chēng)的審批權(quán)限是在市、縣級(jí)人民政府,地名命名、更名工作可以交給地名機(jī)構(gòu)或管理地名工作的單位承辦。參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《地名管理?xiàng)l例》第六條。新案件類(lèi)型的受理,意味著司法對(duì)行政訴訟受案范圍的擴(kuò)展。該案例作為新素材,對(duì)公物設(shè)立問(wèn)題的研究具有積極意義。
(二)問(wèn)題的提出:新類(lèi)型行政行為的司法審查
該案涉及的道路命名行為,從行政法角度而言,是一個(gè)“既陌生又熟悉”的概念。其不僅存在于日常生活語(yǔ)境中,也有特定的法律涵義。自古以來(lái),凡有路就有名,“起路名”是司空見(jiàn)慣的政府行為;而隨著城市化進(jìn)程不斷發(fā)展,道路建設(shè)加快,“道路命名”更加頻繁。城市公共道路作為公共資源,屬于行政法學(xué)上的公物。③參見(jiàn)肖澤晟:《公物法研究》,法律出版社2009年版,第36頁(yè)。實(shí)際上,“公物”概念更多是一個(gè)學(xué)理概念,而非實(shí)定法上的法律概念。與此相對(duì)應(yīng)的是,在英美法系中并沒(méi)有類(lèi)似大陸法系的公物法學(xué)和行政公產(chǎn)制度,與之相關(guān)并起主導(dǎo)作用的是公共物品和公共資源理論,其借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中資源稀缺性理論,從截然不同的視角對(duì)公共物品及其法律規(guī)制進(jìn)行界定。公物命名是指行政主體對(duì)財(cái)產(chǎn)作出開(kāi)始公用的意思表示,從而使其成為法律意義上的公物的行為。④[德]沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾:《行政法》,高家偉譯,商務(wù)印書(shū)館2002年版,第464頁(yè)。道路命名行為是公物設(shè)立的一種形式。
實(shí)踐中,道路命名行為往往并非孤立產(chǎn)生,而是置于行政規(guī)劃整體程序中,作為規(guī)劃-建設(shè)-命名的行政過(guò)程尾聲,標(biāo)志著規(guī)劃程序的完結(jié)和成熟(Ripeness),道路行政規(guī)劃開(kāi)始對(duì)外發(fā)生效力,對(duì)公共利益和道路相鄰居民權(quán)益產(chǎn)生重大影響。因此,在道路命名行政程序中應(yīng)當(dāng)設(shè)有利害關(guān)系人參與程序,使道路命名達(dá)成多方意志的協(xié)調(diào)一致。但是,我國(guó)公物法學(xué)的發(fā)展長(zhǎng)期處在艱難前行的過(guò)程中,公物或行政公產(chǎn)的概念沒(méi)有得到《物權(quán)法》的認(rèn)可,《物權(quán)法》主要在所有權(quán)關(guān)系上體現(xiàn)這一問(wèn)題,而對(duì)公物使用、設(shè)立程序和實(shí)際管理的規(guī)定存在闕失。而且,我國(guó)當(dāng)前也沒(méi)有一部《行政程序法》規(guī)范公物設(shè)立程序,提供公法規(guī)制。
該案與傳統(tǒng)的典型行政案件存在明顯的不同。一是當(dāng)事人的特殊性,該案中的被告行政主體即上海市地名辦在行政訴訟中并不多見(jiàn),它對(duì)道路命名的職權(quán)來(lái)源于何種法律規(guī)定?二是被訴行政行為的特殊性,地名命名行為具有何種法律性質(zhì),怎樣判斷該行為屬于行政訴訟受案范圍中的具體行政行為?道路沿線(xiàn)居民是否具有原告資格?三是審理思路的特殊性,對(duì)于這一新型行政行為,應(yīng)當(dāng)如何審查行政行為實(shí)體和程序的合法性?如何平衡公共利益和對(duì)相鄰權(quán)人的影響?以上問(wèn)題既是法院受理和審查案件關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題,也是討論道路命名相關(guān)的公物設(shè)立問(wèn)題的理論基礎(chǔ)。因此,該案提出了公物法學(xué)上的新命題,也是對(duì)新類(lèi)型行政行為司法審查方式發(fā)出挑戰(zhàn)。
本案經(jīng)過(guò)一審、二審,兩審判決情況分別是:一審黃浦區(qū)人民法院作出判決“駁回原告訴訟請(qǐng)求”,但同時(shí)在判決書(shū)中指出了行政行為存在的兩個(gè)“瑕疵”,并作出了批評(píng),同時(shí)對(duì)原告訴求作了回應(yīng)。二審由于原告撤回起訴而結(jié)案。因此,筆者重點(diǎn)分析一審的判決情況。⑤一審情況詳見(jiàn)(2011)黃行初字第221號(hào)判決書(shū)。
(一)原告的訴求分析
原告認(rèn)為,該弄堂自九十年代建成就已取得地名,且城市規(guī)劃所確定的使用功能是“弄地”,而被告以“道路未命名”為由批準(zhǔn)命名該弄堂為“道路”,屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。而且被告未按照《上海市城市道路管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng):《條例》)規(guī)定的程序進(jìn)行,適用法律錯(cuò)誤、程序違法,原告先后提起了行政復(fù)議和行政訴訟,請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)該具體行政行為。
值得注意的是,原告的訴求僅僅是撤銷(xiāo)該道路命名行為,而沒(méi)有具體論證道路命名行為對(duì)其產(chǎn)生了哪些“嚴(yán)重影響”。類(lèi)似相鄰權(quán)糾紛中常常出現(xiàn)的“噪音”、“污染”“通風(fēng)”、“通行”等妨害都沒(méi)有在本案中出現(xiàn),而且原告也沒(méi)有要求行政機(jī)關(guān)為其造成的不便作出任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。關(guān)于原告資格和訴權(quán)的進(jìn)一步探析將在本文第三部分呈現(xiàn)。
(二)被告的答辯理由
關(guān)于職權(quán)依據(jù),被告為證明被訴行為合法,在答辯狀中提出,其職權(quán)依據(jù)來(lái)自《條例》,《條例》性質(zhì)是地方性法規(guī)?!稐l例》第四條第二款規(guī)定,“上海市地名管理辦公室和區(qū)、縣地名管理辦公室依照本條例的規(guī)定負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地名管理工作……區(qū)、縣地名辦業(yè)務(wù)上受市地名辦領(lǐng)導(dǎo)?!?/p>
關(guān)于被告的行為依據(jù)和程序,被告對(duì)“吳家灣路”批準(zhǔn)命名行為的程序適用了《條例》第七條、第十四條第二款、第二十四條第一款、第二十六條。《條例》第七條規(guī)定了地名命名應(yīng)當(dāng)遵循的原則。第十四條第二款規(guī)定了道路名稱(chēng)命名程序,“干道以下城市道路及其橋梁名稱(chēng),由主管部門(mén)向區(qū)、縣地名辦申報(bào)、區(qū)、縣地名辦審核后報(bào)市地名辦審批”。該案中的“吳家灣路”屬于干道以下道路,其主管部門(mén)是虹口區(qū)市政部門(mén),向虹口區(qū)地名辦申報(bào),由虹口區(qū)地名辦再報(bào)上海市地名辦審批。第二十四條第一款規(guī)定了“本市地名審批部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理地名申報(bào)之日起三十日內(nèi)作出審批決定……”第二十六條是關(guān)于公告程序的規(guī)定,即“除門(mén)弄號(hào)外,依法批準(zhǔn)命名、更名和注銷(xiāo)的地名,市或者區(qū)、縣地名辦應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)或者注銷(xiāo)之日起三個(gè)月內(nèi)通過(guò)報(bào)紙向社會(huì)公布,費(fèi)用由申報(bào)人承擔(dān)”。
由表1可知,道路命名職權(quán)分屬不同行政部門(mén),包括市政主管部門(mén)、地名管理機(jī)關(guān)等多級(jí)行政機(jī)關(guān)。與此同時(shí),道路命名行政程序具有典型的多階段性和復(fù)雜性。被告出示了從規(guī)劃、命名到批準(zhǔn)整個(gè)過(guò)程的行政文件作為該案事實(shí)和程序證據(jù)。該案中道路命名分為兩個(gè)程序:一是確定“吳家灣路”擴(kuò)建成為公共道路的行政規(guī)劃決定程序;二是行政規(guī)劃確定后,為“吳家灣路”命名的程序。
以下筆者將詳細(xì)列舉本案所經(jīng)歷的具有復(fù)雜性和多階段性的行政程序。其中,前兩個(gè)步驟屬于第一階段的行政規(guī)劃程序,后四個(gè)步驟屬于第二階段的道路命名程序:(1)上海市虹口區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)于2008年7月11日核發(fā)了虹建委[2008]116號(hào)《關(guān)于實(shí)施汶水東路141弄道路改建工程的批復(fù)》;(2)上海市虹口區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)于2008年7月28日核發(fā)了虹發(fā)改授[2008]50號(hào)《關(guān)于汶水東路141弄道路改建工程項(xiàng)目建議書(shū)的批復(fù)》;(3)2010年4月,上海市虹口區(qū)江灣鎮(zhèn)街道召開(kāi)“汶水東路141弄至紀(jì)念路”路名聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取居民意見(jiàn);(4)2010年5月20日,上海市虹口區(qū)市政和水務(wù)管理署向虹口區(qū)地名辦提出申請(qǐng),并于同年6月1日填寫(xiě)《地名命名、更名申請(qǐng)表》,申請(qǐng)將原“汶水東路141弄、紀(jì)念路494弄”命名為“吳家灣路”;(5)虹口區(qū)地名辦于2010年6月3日收到材料后經(jīng)審核,于2010年6月17日向被告上海市地名辦提交虹規(guī)土請(qǐng)示字(2010)第001號(hào)《關(guān)于“汶水東路141弄、紀(jì)念路494弄”更名為“吳家灣路”的請(qǐng)示》;(6)市地名辦于同年6月23日作出滬地名批示[2010]58號(hào)《關(guān)于批準(zhǔn)命名吳家灣路的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng):《通知》),批準(zhǔn)命名吳家灣路(Wujiawan Lu),起訖為南起汶水東路、北訖紀(jì)念路。
可以清晰地看到,2008年政府部門(mén)決定“改建道路”后,街道辦等部門(mén)“拆除了路障”并“翻修了道路”,2010年經(jīng)過(guò)“路名聽(tīng)證會(huì)”征求居民意見(jiàn),由主管道路的虹口區(qū)市政部門(mén)向主管地名的虹口區(qū)地名辦申請(qǐng)道路更名,進(jìn)而虹口區(qū)地名辦向上海市地名辦請(qǐng)示“更名”,最后市地名辦作出批準(zhǔn)“命名”《通知》及命名道路示意圖。總過(guò)程詳見(jiàn)圖1。
(三)法院的審理思路
道路命名行為作為政府設(shè)立公物的行政行為,其合法性應(yīng)建立在實(shí)體合法和程序正義的基礎(chǔ)上。審查范圍可以概括為實(shí)體與程序兩個(gè)方面,也就是說(shuō),行政行為必須同時(shí)具備實(shí)體合法性和程序合法性,其合法效力才能認(rèn)可。
1.實(shí)體合法性審查
公物的設(shè)立本身就是一種公共權(quán)力的行使,行使這種權(quán)力內(nèi)在地要求行政主體適格,法律依據(jù)完備,設(shè)置程序正當(dāng)以及充分協(xié)調(diào)各方利益。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的審查方式是對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查,審查對(duì)象包括行為主體適格性、有無(wú)職權(quán)依據(jù),事實(shí)認(rèn)定與法律適用的準(zhǔn)確性以及是否履行法定程序。一審法院經(jīng)過(guò)舉證、質(zhì)證認(rèn)定了基本案件事實(shí),認(rèn)可了地方性法規(guī)《條例》作為被告的職權(quán)來(lái)源和法律依據(jù)。判決書(shū)中的“本院認(rèn)為”部分是最關(guān)鍵的判決理由,法院認(rèn)為“被告市地名辦在受理之日起三十日內(nèi)作出命名吳家灣路的審批決定,符合《條例》第二十四條第一款的審批時(shí)限規(guī)定”,即被告行為程序合法,而且“被訴命名新道路的具體行政行為遵循《條例》第七條的地名命名原則,體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐臍v史地理特征”,即被告行為實(shí)體合法,因此肯定了被訴行政行為總體合法性。而對(duì)諸如道路命名中的行政判斷等其他實(shí)體問(wèn)題,判決書(shū)并未提及,可見(jiàn),司法權(quán)尊重了行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。
2.程序合法性審查:“公告”延遲的法律性質(zhì)和后果辨析
值得注意的是,該案一審法院就在審理中發(fā)現(xiàn)了被告行政行為的重要瑕疵,并作出了批評(píng)。根據(jù)《條例》第二十六條(公告程序),“……依法批準(zhǔn)命名的地名,市或者區(qū)、縣地名辦應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起三個(gè)月內(nèi)通過(guò)報(bào)紙向社會(huì)公布……”。法院在審理中發(fā)現(xiàn)“公告”程序存在遲延問(wèn)題,被告市地名辦在2010年6月23日就已作成批準(zhǔn)地名命名的《通知》,卻直到11月29日才通過(guò)《文匯報(bào)》、《解放日?qǐng)?bào)》發(fā)布(2010)第8號(hào)《公告》。由此,法院認(rèn)為作出《通知》后“公告”時(shí)間超過(guò)三個(gè)月的法定期限屬于行政瑕疵。法院認(rèn)為,“批準(zhǔn)命名吳家灣路后,被告超過(guò)《條例》第二十六條規(guī)定的三個(gè)月期限方通過(guò)報(bào)紙向社會(huì)公布;……屬于行政瑕疵”,“雖不影響被訴具體行政行為的合法性,被告應(yīng)在今后工作中加以改進(jìn)”。盡管司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的實(shí)體判斷過(guò)程無(wú)法過(guò)度干涉,但對(duì)于行政權(quán)的行使方式和程序卻可以充分審查,因?yàn)榉蓪?duì)行政程序的規(guī)定一目了然,程序?qū)彶榉奖憧尚?。雖然被告的舉證中并沒(méi)有提到《公告》材料,但法院仍對(duì)行政行為進(jìn)行了全面審查,發(fā)現(xiàn)了被告未舉證的重要事實(shí)并指出了“瑕疵”。
遲延“公告”行為是程序違法還是行政瑕疵?何為行政瑕疵?行政瑕疵既非嚴(yán)格的法律概念,也沒(méi)有學(xué)理的統(tǒng)一解釋?zhuān)欢鴧s時(shí)常出現(xiàn)在司法判決中。筆者認(rèn)為,這一模棱兩可的表達(dá)顯示了行政行為處于“黃燈地帶”,顯然在法院眼中,瑕疵不等于違法,且嚴(yán)重性和危害性明顯小于違法,判決書(shū)中甚至為了排除歧義,以“不影響行政行為合法性”的措詞來(lái)表明立場(chǎng)。因此,行政瑕疵的后果也遠(yuǎn)輕于違法后果,違法行為的后果可能招致“撤銷(xiāo)”或“確認(rèn)違法”,但此處的行政瑕疵后果僅為“加以改進(jìn)”。
該案中,《條例》的性質(zhì)屬于地方性法規(guī),按照學(xué)界一般理解屬于法定程序中“法”的范疇,在大量判決中反映出法院亦承認(rèn)《條例》作為法的地位。但公告延遲的行為是否屬于“違法”或“明顯瑕疵”,于此存在法院裁量的空間。一審判決認(rèn)為公告遲延屬于“行政瑕疵”,大致原因是在地名批準(zhǔn)行為中,公告不是核心行為,而是行政行為的尾聲。被訴的是《通知》行為,那么“公告”行為的程序違法自然不是審查重點(diǎn)。但行政行為要發(fā)生對(duì)外效力,公布是行政行為產(chǎn)生外部效果的必要條件,既然有法定時(shí)限要求,而且因?yàn)楣疾拍苌?,法院卻放任這種恣意擱置不遵行的后果,恐怕并不恰當(dāng)。
關(guān)于行政程序違法的法律責(zé)任,我國(guó)行政法學(xué)界已有大量研究,主要有“程序違法則行政行為無(wú)效”、“區(qū)分重大違法和程序瑕疵”、“程序違法且損害相對(duì)人合法權(quán)益才無(wú)效”等觀點(diǎn)。⑥更多討論內(nèi)容詳見(jiàn)楊海坤、章志遠(yuǎn):《違反行政程序法責(zé)任比較研究》,《法學(xué)評(píng)論》1995年第5期;章劍生:《行政程序違法及司法審查》,《行政法學(xué)研究》1996年第1期;魏建良:《論違反行政程序的法律后果》,《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2001年3月;章劍生:《對(duì)違反法定程序的司法審查——以最高人民法院公布的典型案件(1985-2008)為例》,《法學(xué)研究》2009年第2期;宋雅芳:《行政程序法專(zhuān)題研究》,法律出版社2006年版,第230-258頁(yè)。應(yīng)松年教授認(rèn)為,在討論違反法定程序的法律后果時(shí),不應(yīng)當(dāng)疊加考慮“對(duì)當(dāng)事人是否造成影響”,否則,如果違反法定程序但“不造成實(shí)質(zhì)影響”就可以免于承擔(dān)違法責(zé)任,則法定程序的法律規(guī)定將形同虛設(shè),而且,行政行為違法仍用各種理由予以維持是行政程序法律責(zé)任不獨(dú)立的表現(xiàn)。⑦參見(jiàn)石紅心:《行政機(jī)關(guān)違反法定程序的責(zé)任》,《行政法制》1995年第1期。筆者認(rèn)為,本案中法律關(guān)于公告程序的規(guī)定兼具程序正義和行政公開(kāi)的獨(dú)立價(jià)值,目的是保障公民知情權(quán)的充分及時(shí)實(shí)現(xiàn),程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則一樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?yán)格遵守,這樣才能真正保障依法行政的實(shí)現(xiàn)。
3.駁回原告訴訟請(qǐng)求判決動(dòng)因:含蓄的不支持
該案一審判決結(jié)果是:“綜上所述,被訴具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律正確,依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng):《若干解釋》)第五十六條第(四)項(xiàng)之規(guī)定,判決如下:駁回原告施永週的訴訟請(qǐng)求?!睂?duì)于原告關(guān)于已有門(mén)弄號(hào)的地名不能命名新道路、被訴行政行為程序違法、適用法律錯(cuò)誤等意見(jiàn),一審法院認(rèn)為沒(méi)有相關(guān)依據(jù)而不予支持。
分析本案判決的關(guān)鍵,在于行政行為違反法定程序,法院如何認(rèn)定和適用法律,以及遲延“公告”的法律后果與駁回訴訟請(qǐng)求判決的關(guān)系問(wèn)題?!度舾山忉尅返谖迨鶙l是關(guān)于人民法院適用駁回原告訴訟請(qǐng)求的情形,其中第四項(xiàng)“其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形”為本條的兜底條款。如何判斷是否屬于本項(xiàng)規(guī)定是法院的裁量范圍,但這里的“其他”應(yīng)當(dāng)是前三項(xiàng)中都不包含,卻同樣能達(dá)到“駁回”判決的情況。本條其他三項(xiàng)分別是:起訴被告不作為理由不能成立的;被訴具體行政行為合法但存在合理性問(wèn)題的;被訴具體行政行為合法但因法律、政策變化需要變更或者廢止的。該案中的道路命名行為顯然不屬于第一項(xiàng)和第三項(xiàng),那么為何不直接使用第二項(xiàng)即“合法但不合理”呢?可以推知,在法院看來(lái),該案中行政行為違反法定程序已不屬于“合法”,因此存在的問(wèn)題也就大于“合理性問(wèn)題”了。
無(wú)論判決“維持”或“撤銷(xiāo)”都是對(duì)被告行為的評(píng)價(jià),而“駁回”則是對(duì)原告訴求的否定。法院對(duì)公告延遲的態(tài)度停留在“批評(píng)教育”,并未對(duì)行政行為作出違法性宣判。其可能的原因是,決定公告雖然延遲,但終歸已經(jīng)作出,即使判決重作也因內(nèi)容相同而無(wú)實(shí)際意義,由此自我弱化對(duì)程序違法的監(jiān)督。然而,本案中法院并不完全肯定和認(rèn)可被告的行為,“駁回原告訴訟請(qǐng)求”判決方式實(shí)際回避了對(duì)具體行政行為評(píng)判,所體現(xiàn)的態(tài)度是對(duì)合法性持保留意見(jiàn)。⑧參見(jiàn)章劍生:《咨詢(xún)會(huì)可以視為聽(tīng)證會(huì)嗎?——喬占祥訴中華人民共和國(guó)鐵道部案評(píng)析》一文中對(duì)法院“駁回原告訴訟請(qǐng)求”判決方式所體現(xiàn)的對(duì)被訴行為保留態(tài)度的分析。該文載黃卉主編:《福鼎法律評(píng)論》,法律出版社2012年版,第174頁(yè)。程序違法卻沒(méi)有被“撤銷(xiāo)”或“確認(rèn)違法”,但法院也不甘心簡(jiǎn)單地維持,而是轉(zhuǎn)換角度,以不支持原告訴訟請(qǐng)求的方式作出裁判,既含蓄地向行政機(jī)關(guān)提供了可下的“臺(tái)階”,也謹(jǐn)慎表達(dá)了對(duì)行政行為的不滿(mǎn)。
(一)被訴《通知》是否屬于行政訴訟法受案范圍
行政訴訟合法性審查的對(duì)象是被訴行政行為,被訴行為是否屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍是討論的前提。該案作為我國(guó)行政訴訟實(shí)務(wù)中對(duì)公物設(shè)立行政行為進(jìn)行司法審查的第一案,對(duì)于確立受理標(biāo)準(zhǔn)和審理思路有重要意義。盡管該案一審法院在判斷被訴《通知》可訴性的問(wèn)題上態(tài)度明確,開(kāi)宗明義地指出:“原告施永週不服被告上海市地名辦批準(zhǔn)命名吳家灣路的具體行政行為,向本院提起行政訴訟?!雹崛~俊榮:《行政法案例分析與研究方法》,臺(tái)北三民書(shū)局2000年版,第5頁(yè)。但掩卷思考,這一問(wèn)題值得進(jìn)一步追問(wèn)。
首先需要追問(wèn)的是,法院受理該案的動(dòng)因是什么?最高人民法院在《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)》的通知(法發(fā)〔2009〕54號(hào))中規(guī)定“各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)依法積極受理新類(lèi)型行政案件”,表達(dá)了支持法院受理新類(lèi)型案件的積極態(tài)度。⑩詳見(jiàn)《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)》的通知(法發(fā)〔2009〕54號(hào)),載《行政案件裁判依據(jù)與規(guī)制適用》,中國(guó)法制出版社2010年版,第149頁(yè)。從保護(hù)公民訴權(quán)的角度看,該案受理法院從積極的受理態(tài)度和保護(hù)公民訴權(quán)的良好愿望出發(fā),成功受理和審理該案,是具有開(kāi)拓性的意義的。
若繼續(xù)追問(wèn)下去,該案中市地名辦做出《通知》的行為是否是《行政訴訟法》規(guī)定的具體行政行為,如果是,應(yīng)歸屬于《行政訴訟法》列舉的哪種具體行政行為?須注意的是,這里的討論語(yǔ)境是該案判決中對(duì)道路命名行為“具體行政行為”的判斷,實(shí)際上,最高人民法院2000年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》已將受案范圍標(biāo)準(zhǔn)從“具體行政行為”簡(jiǎn)化為“行政行為”,①詳見(jiàn)最高人民法院2000年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條。這使得該案問(wèn)題變得簡(jiǎn)單。但和該案審理法院一樣,很多法院在審理中仍沿用“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)。為何舍簡(jiǎn)就繁?筆者亦難以探知法院作出這種取舍的原因,一種可能是由于《行政訴訟法》當(dāng)時(shí)尚未修改,盡管位階較低的司法解釋進(jìn)行改動(dòng),但出于法律優(yōu)位原則,原則上與《行政訴訟法》保持一致并無(wú)不妥;另一種可能是由于下級(jí)法院確實(shí)難以把握如何界分各種新型行政行為是具體還是抽象,因而對(duì)司法解釋進(jìn)行保守理解和謹(jǐn)慎適用,自我限縮受理范圍,根據(jù)自身審判能力而為司法節(jié)制。至于個(gè)案中的具體原因,則值得進(jìn)一步研究。
被訴行為是“滬地名批示[2010]58號(hào)《關(guān)于批準(zhǔn)命名吳家灣路的通知》”,《通知》是上級(jí)地名辦“批準(zhǔn)下級(jí)請(qǐng)示”,效果是使下級(jí)地名辦申請(qǐng)事項(xiàng)獲批,即一條由三段弄堂組成的通道取得“路名”。其是否屬于具體行政行為的討論,應(yīng)當(dāng)在法教義學(xué)的框架下進(jìn)行。我們知道,具體行政行為須具備三要件:一是有具體對(duì)象,二是一次性適用,三是向前適用。
如果是具體行政行為,那么行為的外部相對(duì)人是誰(shuí)、是虹口區(qū)地名辦嗎?倘若如此,將不具外部性而陷入“行政系統(tǒng)內(nèi)部審批程序”。其外部相對(duì)人是吳家灣路嗎?那么對(duì)象顯然不是“相對(duì)人”而是物。是附近居民?很難下這樣的結(jié)論,因?yàn)閷?lái)可能使用該道路的是不確定社會(huì)公眾,不僅限于道路相鄰權(quán)人。本案中的道路命名行為直接針對(duì)的對(duì)象是物,即對(duì)“紀(jì)念路494弄、紀(jì)念路吳家灣、汶水東路141弄”組成的通路這一客體進(jìn)行定性,進(jìn)而間接影響到可能使用的人,包括通行的行人、車(chē)輛駕駛者和路旁居民。
2.效力向后且反復(fù)適用
如何理解其效果并非一次性而是向后反復(fù)適用,這一問(wèn)題是深刻的,因?yàn)榘凑諅鹘y(tǒng)行政法理論,行政行為是對(duì)已發(fā)生的法律事實(shí)進(jìn)行處分,其效力向前而且一次適用。對(duì)道路命名的行為并不產(chǎn)生直接針對(duì)某一特定相對(duì)人的效果,而是對(duì)一條路的使用用途進(jìn)行了規(guī)定,即確定了三段弄堂組成的“吳家灣路”成為市政公共道路的公物屬性。因此,必須首先認(rèn)清被訴行為性質(zhì)。命名行為的后果包括公共交通通行、設(shè)立“路牌”等交通標(biāo)志、以及改變沿路居民地址和門(mén)牌號(hào)等,因而存在一個(gè)較大的影響范圍和較長(zhǎng)的影響期限,但這些都是在道路命名行為作出后受到影響的。
3.道路命名行為性質(zhì):對(duì)物一般處分
道路命名行為首先是無(wú)具體相對(duì)人的對(duì)物行政行為,其次是介于具體和抽象之間的“一般處分”,因此屬于對(duì)物一般處分。所謂一般處分,本質(zhì)為行政處分,只是相對(duì)人并非某一個(gè)特定人,而是“特定范圍之多數(shù)人”,或者至少多數(shù)人的范圍有確定的可能,有關(guān)物之公法性質(zhì)或供公眾使用之物的行政處分,亦為一般處分。并且,這類(lèi)處分多是對(duì)公物的多元用途沖突所作的處理決定,因這些行為引起的對(duì)物行政訴訟也具有特殊性。而我國(guó)行政法上并無(wú)這一介于具體和抽象之間的“中間概念”。
行政行為的分類(lèi)應(yīng)當(dāng)面向司法實(shí)踐,使理論研究與實(shí)踐應(yīng)用相統(tǒng)一。②李大勇:《行政行為分類(lèi)的邏輯考量》,《法律科學(xué)》2013年第5期。而我國(guó)目前的行政行為理論內(nèi)涵過(guò)于狹窄,其“具體”與“抽象”的嚴(yán)格兩分和“相對(duì)人”的要求嚴(yán)重制約了司法實(shí)踐的發(fā)展。實(shí)際上,公物管理中的行政行為大多屬于“對(duì)物的一般處分”,不存在直接相對(duì)人,是針對(duì)物作用進(jìn)而間接產(chǎn)生對(duì)人的約束力,并且這類(lèi)處分多是對(duì)公物的多元用途沖突所作的處理決定,因這些行為引起的對(duì)物行政訴訟也具有特殊性。③同前注③,肖澤晟書(shū),第331頁(yè)。當(dāng)然,對(duì)公物命名,除了個(gè)別“命名”的具體行政行為的方式,也可以采用抽象行政行為甚至法律法規(guī)的方式,例如我國(guó)《公路法》對(duì)國(guó)道命名和編號(hào)作出了統(tǒng)一規(guī)定。綜上,在該案中道路命名《通知》行為性質(zhì)系具體的法律行為,屬于行政訴訟法受案范圍。盡管并無(wú)先例可參照,該案在拓展行政訴訟受案范圍上具有開(kāi)先河的積極意義。
(二)施永週是否具有原告資格
從判決文書(shū)看,法院受理、審理原告的起訴并經(jīng)兩審結(jié)案,顯然,法院認(rèn)可施永週的原告資格是毫無(wú)疑問(wèn)的。雖然施永週并非前述道路命名行為相對(duì)人,但他提起的訴訟獲得了法院受理。法院基于何種思路認(rèn)可其原告資格?是基于相鄰權(quán)或是其他法律上的利害關(guān)系?顯然該案法院并未著重強(qiáng)調(diào)(甚至沒(méi)有要求)原告證明合法權(quán)益受到被訴行為損害的事實(shí)。但筆者以為,在這個(gè)問(wèn)題上仍有討論的必要,因?yàn)樵嫫鹪V資格是司法審查請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ),在道路命名這一特殊行政行為中,施永週的法律地位、利害關(guān)系和訴求請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)都具有特殊性。
8.1 實(shí)施規(guī)范管理的特殊要求。醫(yī)院食堂若采用承包經(jīng)營(yíng)方式,醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)委托持有本市《食品經(jīng)營(yíng)許可證》(含餐飲服務(wù)許可證)和《工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照》,且無(wú)食品安全不良信用記錄的單位承包經(jīng)營(yíng)食堂。倡導(dǎo)采取適宜的加熱保溫措施,飯菜溫度宜維持在60℃以上;食品加工與就餐時(shí)間間隔不超過(guò)2小時(shí)。
1.原告要求“非法占道”狀態(tài)是“不當(dāng)使用”而非合法權(quán)益
根據(jù)我國(guó)憲法和法律,城市土地屬于國(guó)有,原告所居住的弄堂本來(lái)就是國(guó)有土地。不同于現(xiàn)代小區(qū)的內(nèi)部封閉道路,包括施永週在內(nèi)的弄堂居民從一開(kāi)始就不享有對(duì)道路的“所有權(quán)”,④《物權(quán)法》第七十三條規(guī)定:“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路,屬于業(yè)主共有,但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外?!憋@然本文中弄堂道路并不同于建筑區(qū)劃內(nèi)的道路。并不存在所有權(quán)意義上的征收或征用。弄堂實(shí)際上是兩端開(kāi)放的通道,本來(lái)就具有公共性,只是由于上海獨(dú)特歷史原因形成而略顯狹窄。但即便是“弄地”,原告等居民也只能根據(jù)實(shí)際需要,在“弄地”功能范圍內(nèi)正常使用該路(正常使用一般指正常通過(guò))。而“設(shè)置路障”、“在弄堂停車(chē)放置雜物”甚至“禁止機(jī)動(dòng)車(chē)通行”顯然屬于不當(dāng)使用,已經(jīng)超出了“合法權(quán)益”范疇。這一狀態(tài)有學(xué)者稱(chēng)之為“持續(xù)狀態(tài)的行政違法”。⑤參見(jiàn)關(guān)保英:《持續(xù)狀態(tài)的行政違法行為研究》,《社會(huì)科學(xué)》2011年第8期。“任何人不應(yīng)當(dāng)從違法行為中獲利”,設(shè)置路障本身是違法的,因此街道辦作為基層政府派出機(jī)構(gòu),以行政主體的身份拆除了隔離路障。拆除行為是對(duì)違法狀態(tài)的中止,所以拆除路障不需要補(bǔ)償違法設(shè)置者。道路命名后,“居民被禁止在弄堂內(nèi)停車(chē),外來(lái)機(jī)動(dòng)車(chē)量被允許通行”,這只是制止部分居民“非法占道”的“不當(dāng)使用”狀態(tài)。在主管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并更正之前,違法狀態(tài)一直持續(xù),那么這種狀態(tài)所帶來(lái)的利益就不是法律上保護(hù)的“合法利益”,而恰恰是一種從“違法狀態(tài)”獲得的“違法利益”。
2.法院以“相鄰權(quán)”的形式外衣受理案件
我國(guó)法律規(guī)定的行政訴訟原告資格是具備“法律上的利害關(guān)系”,而且明確具有“相鄰權(quán)”是原告資格的一種法定形式。⑥《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)》的通知(法發(fā)〔2009〕54號(hào))第十二條及第十三條第一款,載《行政案件裁判依據(jù)與規(guī)制適用》,中國(guó)法制出版社2010年版,第149頁(yè)。這大概也是法院并未糾纏于原告資格問(wèn)題的原因。前文中“原告認(rèn)為該行政行為嚴(yán)重影響了原告及周邊居民的生活”似乎也是相鄰權(quán)被侵犯的反映。道路命名行為對(duì)原告等居民產(chǎn)生的是一種附隨效果,而非直接效果。從行政法的角度來(lái)看,根據(jù)大陸法系的“特別犧牲”和“實(shí)質(zhì)征收理論”,⑦[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第663頁(yè)。雖然前述獨(dú)占狀態(tài)是違法的,但鄰路居民享有安靜、清潔生活的利益是合法的。道路命名行為產(chǎn)生了對(duì)物的公共地役權(quán),排斥公物上的私人權(quán)利,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱(chēng)之為“容忍義務(wù)”,義務(wù)對(duì)應(yīng)的是權(quán)利,相鄰關(guān)系人因此獲得訴權(quán)。道路命名行為可能對(duì)全路沿線(xiàn)居民都造成影響,但“每個(gè)人僅得就計(jì)劃確定決議涉及自身權(quán)利的部分提起訴訟”,⑧[德]平特納:《德國(guó)普通行政法》,朱林譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第161頁(yè)。即“法律上的利害關(guān)系”需要的是不能被一般公共利益所吸收的個(gè)別具體的利益。⑨參見(jiàn)凌維慈:《城鄉(xiāng)規(guī)劃爭(zhēng)議中的原告資格——日本法上的啟示》,《行政法學(xué)研究》2010年第3期。因此本案法院應(yīng)當(dāng)是基于相鄰權(quán)受損的不利益狀態(tài)而認(rèn)可原告資格的。
(三)本案行政程序的多階段性
雖然案件事實(shí)較為簡(jiǎn)單,但該案中的行政程序具有特殊的復(fù)雜性。該案中的行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序,內(nèi)外程序包括了從道路規(guī)劃、建設(shè)、命名和批準(zhǔn)的整個(gè)行政過(guò)程,涉及多個(gè)相關(guān)行政主體;外部程序包括聽(tīng)證會(huì)形式的公眾參與問(wèn)題,以及行政行為通過(guò)報(bào)紙向外公告的程序。
1.從行政過(guò)程視角看行政內(nèi)部程序
該案涉及的關(guān)系十分復(fù)雜,行政程序呈現(xiàn)出多層交叉的現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為,傳統(tǒng)行政行為理論是針對(duì)單一行政主體的具體行政行為,而對(duì)行政過(guò)程的連貫性和多面向的行政法律關(guān)系缺乏回應(yīng)。⑩參見(jiàn)朱新力、唐明良:《現(xiàn)代行政活動(dòng)方式的開(kāi)發(fā)性研究》,《中國(guó)法學(xué)》2007年第2期。該案中被告為證明被訴行為的背景和前因后果,將有關(guān)行政程序悉數(shù)羅列,而法院并未就事論事審查被訴行為,而是從整個(gè)行政過(guò)程角度審視被訴行為,是對(duì)復(fù)雜行政過(guò)程的系統(tǒng)回應(yīng)。
我國(guó)行政管理實(shí)踐中存在多部門(mén)職權(quán)交叉和多階段行政行為現(xiàn)象,因此該案中大量出現(xiàn)機(jī)關(guān)間的“請(qǐng)示-批準(zhǔn)”行為。在《通知》作出之前,其他機(jī)關(guān)一系列的行為環(huán)環(huán)相扣,對(duì)被訴行為產(chǎn)生重要影響。就該案而言,不談虹口區(qū)地名辦的“更名請(qǐng)示”,就無(wú)法單獨(dú)討論市地名辦的“批準(zhǔn)”行為,而虹口區(qū)地名辦的“請(qǐng)示”又來(lái)自于虹口區(qū)市政部門(mén)的“請(qǐng)示”,這是與該案行政行為最接近的三層關(guān)系。而這一系列的“申請(qǐng)”和“批準(zhǔn)”本身就已經(jīng)是一個(gè)實(shí)體行政決策即發(fā)改委、建交委對(duì)道路的規(guī)劃、改建的尾聲。在上述擁有交通規(guī)劃?rùn)?quán)的部門(mén)已經(jīng)決定之后,市政部門(mén)僅僅負(fù)責(zé)后續(xù)管理,而地名管理機(jī)關(guān)只是形式上為成立公共道路的決定“背書(shū)”。
2.道路命名使行政程序“成熟”和外部化
根據(jù)行政訴訟理論中的“成熟原則”(Ripeness),①[美]恩斯特·蓋爾霍恩:《行政法》,法律出版社2001年版,第379頁(yè)。在《通知》最終以《公告》形式登報(bào)以及“吳家灣路”路牌樹(shù)立起來(lái)之前,內(nèi)部行政程序不為外部所知,僅當(dāng)內(nèi)部程序一步步進(jìn)展到發(fā)生外部效力,對(duì)外部公民、法人或其他組織產(chǎn)生拘束力的法律效果時(shí),才進(jìn)入訴訟救濟(jì)的階段。而在之前的各個(gè)報(bào)批程序,效力還沒(méi)有最終確定,尚未對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。日本學(xué)者大橋洋一專(zhuān)門(mén)討論了“處在復(fù)合性行政過(guò)程中的公用開(kāi)始行為”,特別是道路需要在整個(gè)交通網(wǎng)的關(guān)系中研究其必要性,在實(shí)施公用開(kāi)始行為前需要制定眾多的規(guī)劃和較長(zhǎng)時(shí)間的決策。②[日]大橋洋一:《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》,呂艷濱譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版,第226頁(yè)。在我國(guó)亦然,我國(guó)公物設(shè)置的基本程序大致遵循兩部分,一是意圖設(shè)立的機(jī)關(guān)制定計(jì)劃,二是報(bào)上級(jí)主管部門(mén)或有關(guān)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。③同前注③,肖澤晟書(shū),第44-52頁(yè)。實(shí)質(zhì)上這兩個(gè)步驟均為內(nèi)部程序。道路行政從內(nèi)部設(shè)計(jì)到逐級(jí)報(bào)批,從行政裁斷到公眾參與,最后作成行為并公告于社會(huì),經(jīng)歷了一個(gè)由內(nèi)部到外部,由初步到成熟的行為過(guò)程。
(四)公眾參與階段滯后:應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的是“起路名”還是道路規(guī)劃
公物設(shè)置程序具有典型的多階段性,與其利害相關(guān)的公眾參與應(yīng)當(dāng)在何階段進(jìn)行才能真正有效?根據(jù)《條例》,聽(tīng)證是地名命名環(huán)節(jié)的必經(jīng)程序。該案被告提交了有關(guān)舉行聽(tīng)證會(huì)的證據(jù),證明被告聽(tīng)取了居民意見(jiàn)。盡管《條例》未規(guī)定具體操作程序,被告已經(jīng)出示了大量相關(guān)證據(jù),包括紀(jì)念居民黨支部召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)情況、會(huì)議記錄、聽(tīng)證會(huì)照片,證明被告聽(tīng)取居民意見(jiàn)情況。也就是說(shuō),該案被訴程序已經(jīng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證,為何原告仍不滿(mǎn)意?原告認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)僅為“確定路名”而征求意見(jiàn),而不是就“是否開(kāi)辟吳家灣路”征求意見(jiàn),可見(jiàn),無(wú)論這條路取什么名稱(chēng),開(kāi)辟新路的行政決定已成定局,因而對(duì)“起路名”的聽(tīng)證會(huì)并不認(rèn)可。
問(wèn)題的核心是,在道路命名行政中哪些階段,政府有行政義務(wù)保障相鄰權(quán)人的參與權(quán),這種保障應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么程度。前有建交委、發(fā)改委對(duì)道路的改建決定,后有地名辦的道路命名,都是對(duì)相鄰居民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政行為,應(yīng)當(dāng)在哪個(gè)階段參與?本案中道路規(guī)劃、改建階段都在政府內(nèi)部以“請(qǐng)示-審批”的方式進(jìn)行,道路相鄰居民根本無(wú)從知曉,參與更是無(wú)從談起。如果對(duì)道路規(guī)劃沒(méi)有發(fā)言權(quán),參與給道路“起名”有何意義?參與階段的“滯后”實(shí)質(zhì)剝奪了有關(guān)居民的參與權(quán)。參與的前提是知情權(quán),理論上講,舉行聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)由擬定計(jì)劃的機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)將計(jì)劃對(duì)外公布,使附近居民充分知悉,并且對(duì)計(jì)劃實(shí)施的可行性、必要性和方式進(jìn)行充分解釋?zhuān)康氖谴_保權(quán)利可能受到影響的人的事先知情權(quán)得到滿(mǎn)足,并且參與者可以在規(guī)定的合理期限內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出異議,以便盡早保護(hù)自身的權(quán)利和利益。
(一)在《行政程序法》中確立公物設(shè)立程序
本文討論的案例系爭(zhēng)對(duì)象為交通標(biāo)志,是用于管制交通,規(guī)制內(nèi)容固定,位置形態(tài)不能變換,涉及特定地點(diǎn)、多數(shù)人及長(zhǎng)期時(shí)間,其法律性質(zhì)屬于對(duì)物之一般處分,④我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部法律事務(wù)司”編:《行政程序法裁判要旨匯編(六)》,臺(tái)北三民書(shū)局2000年版,第288-289頁(yè)。用祖國(guó)大陸法學(xué)界的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō),就是對(duì)物行政行為,⑤敖雙紅:《交通標(biāo)識(shí)的法律性質(zhì)及其救濟(jì)》,《法學(xué)雜志》2013年第5期。而且會(huì)對(duì)多數(shù)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生長(zhǎng)期的實(shí)際影響。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”98年度判字第1138號(hào)“巷道爭(zhēng)議事件”判決,判決要旨是“國(guó)家”或“行政主體”作成設(shè)定公用之行政處分或設(shè)定公用地役關(guān)系之行政處分,所謂公用地役關(guān)系,系指司法上所有權(quán)人之所有物在“國(guó)家”或“行政主體”所設(shè)定的公共目的范圍內(nèi)負(fù)有公法上的供役性,⑥我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部法律事務(wù)司”編:《行政程序法裁判要旨匯編(八)》,臺(tái)北三民書(shū)局2010年版,第282頁(yè)。也就是說(shuō),享有所有權(quán)的私人主體要對(duì)公共使用負(fù)擔(dān)容忍的義務(wù)。因此,可以很清晰的看到,本文討論案件中涉及交通標(biāo)志問(wèn)題,即“吳家灣路”道路命名的行為,實(shí)際上是公物設(shè)立的行政行為,換言之,是設(shè)定吳家灣路作為城市公共路網(wǎng)的一部分,進(jìn)而允許為全社會(huì)所廣泛使用的政府行為。今后類(lèi)似案件的司法審查,不妨借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“判例”中的審查思路及方式。
“行政程序法應(yīng)是最低限度之程序保障規(guī)范”,⑦翁岳生:《行政法》,中國(guó)法制出版社2002年版,第815頁(yè)。公物設(shè)立涉及多方利益,規(guī)范其設(shè)立程序是十分重要的。公物設(shè)立程序通常由各國(guó)行政程序法加以規(guī)定,有著嚴(yán)格的程序要求。特別是不動(dòng)產(chǎn)公物的設(shè)立,由于牽涉重大公共財(cái)產(chǎn),需要國(guó)家財(cái)政資金大量投入和社會(huì)的協(xié)力支持,為保障行政行為的科學(xué)性和民主性,往往需要經(jīng)過(guò)更加復(fù)雜的程序,比如前瞻性的預(yù)測(cè)分析,由主管部門(mén)提出綜合性計(jì)劃,向涉及該計(jì)劃的多個(gè)有權(quán)部門(mén)報(bào)批,經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)集體審議,以及召開(kāi)面向社會(huì)的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等聽(tīng)取意見(jiàn)程序。
在大陸法系國(guó)家,對(duì)物一般處分早有研究。德國(guó)已形成學(xué)理共識(shí)和司法判例。日本學(xué)者大橋洋一對(duì)公物法作了較為詳盡的日德比較研究,其中尤為重要和具有參考價(jià)值的是關(guān)于公用開(kāi)始行為(die Widmung)的法律性質(zhì)的闡述,特別是在道路法領(lǐng)域,道路開(kāi)始公用往往是通過(guò)行政行為特別是對(duì)物行政行為實(shí)現(xiàn)的,而且“道路公用開(kāi)始行為必須予以公示”。⑧同前注②,大橋洋一書(shū),第227頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)健全公物管理及利用制度、健全程序公正及參與機(jī)制以及運(yùn)用綜合救濟(jì)機(jī)制保障公民權(quán)利不受侵害。⑨參見(jiàn)侯宇:《行政法視野里的公物利用研究》,清華大學(xué)出版社2012年版,第303-306頁(yè)。而我國(guó)公物法律制度欠缺,本案中行政機(jī)關(guān)僅憑地方性法規(guī)設(shè)立公物,效力層級(jí)較低且存在諸多弊端,這也是大量類(lèi)似案件游離于司法審查之外的重要原因。筆者認(rèn)為,已經(jīng)進(jìn)入立法規(guī)劃的我國(guó)《行政程序法》應(yīng)當(dāng)對(duì)公物設(shè)立程序進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定。
(二)優(yōu)化公物設(shè)立中的公眾參與程序
程序法治化是規(guī)劃法治化的核心,決定了有關(guān)規(guī)劃的行政訴訟中應(yīng)當(dāng)以利害關(guān)系人的程序權(quán)利救濟(jì)為核心,以平衡規(guī)劃裁量與規(guī)劃合法為裁判的基點(diǎn)。⑩參見(jiàn)李昕:《論行政規(guī)劃的定性分析與規(guī)制、救濟(jì)》,《法學(xué)雜志》2013年第11期。多年來(lái),對(duì)行政行為的司法審查集中圍繞合法性問(wèn)題展開(kāi),即使行政機(jī)關(guān)擁有道路命名的法定職權(quán),依然應(yīng)從兩方面對(duì)行政裁量施加控制:其一,是否合理平衡了行政行為所涉及的公共利益與私人利益關(guān)系;其二,是否合理考慮了相關(guān)因素而設(shè)置對(duì)相鄰權(quán)人的安全保護(hù)措施和噪聲防護(hù)措施。
現(xiàn)代行政規(guī)則為了實(shí)現(xiàn)“行政的可接受度”,對(duì)相對(duì)人及可能受影響的社會(huì)公眾參與性要求日益提高,在規(guī)劃法中特別規(guī)定了征求利害關(guān)系人意見(jiàn)程序。①參見(jiàn)劉飛:《城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律性質(zhì)分析》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。公眾參與的前提是決策信息公開(kāi),通過(guò)公開(kāi)、民主等程序規(guī)范,保障各利害關(guān)系人平等的參與權(quán)。聽(tīng)證制度的核心在于,利益訴求不同的各方都有自己的利益代表參與其中,使不同的意見(jiàn)充分表達(dá)。在美國(guó)行政法中現(xiàn)已發(fā)展出一整套完備的利益代表模式理論。②[美]理查德·B.斯特爾特:《美國(guó)行政法的重構(gòu)》,沈巋譯,商務(wù)印書(shū)館2002年版,第65至75頁(yè)。在國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治化的語(yǔ)境中,善治(good governance)的公共治理模式正在崛起,要求確立一種因認(rèn)同而遵從的行政法治理邏輯,重塑公私交融的行政法利益基礎(chǔ),通過(guò)協(xié)商參與尋求行政法效力的普遍認(rèn)同,③參見(jiàn)羅豪才、宋功德:《行政法的治理邏輯》,《中國(guó)法學(xué)》2011年第2期。即“合法性”和“最佳性”兩方面相結(jié)合。④參見(jiàn)朱新力、唐明良:《行政法總論與各論的“分”與“合”》,《當(dāng)代法學(xué)》2011年第1期。作為一種行政方式,行政規(guī)劃的存在反映了社會(huì)發(fā)展的自由與行政干預(yù)之間的沖突與協(xié)調(diào)。規(guī)劃手段若要科學(xué)地選擇、合理地分配可以利用的資源,以實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo),就必須通過(guò)周密的協(xié)商程序(其中最重要的是參與程序),以其調(diào)整不同利益主體之間的利益訴求,使各方達(dá)到協(xié)調(diào)一致。
(責(zé)任編輯:姚魏)
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1005-9512(2015)01-0147-10
賈茵,中國(guó)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生。
*本文為應(yīng)松年教授主持的中國(guó)法學(xué)會(huì)重大課題“法治中國(guó)的理論與實(shí)踐研究”(項(xiàng)目編號(hào):CLS(2013)A 01)的階段性研究成果。