黃麗云（福建省司法廳）

簡(jiǎn)析當(dāng)前地方法治建設(shè)的階段轉(zhuǎn)換

黃麗云（福建省司法廳）

近年來(lái)，在落實(shí)依法治國(guó)基本方略的整體框架下，全國(guó)有19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)開展了具有地方特色的法治省份建設(shè)，相繼出臺(tái)推動(dòng)地方法治建設(shè)的“決定”、“綱要”或“規(guī)劃”?？偨Y(jié)地方法治建設(shè)的階段性特征，預(yù)測(cè)其未來(lái)走向已具備一定的基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前地方法治建設(shè)呈現(xiàn)階段性特征

如果從改革開放時(shí)起算，地方法治建設(shè)基本可歸結(jié)為三個(gè)階段：普法教育階段、制度設(shè)計(jì)階段、實(shí)踐推進(jìn)階段。在人為劃分的每一階段中，這三個(gè)階段都可能同時(shí)并存。它們之間的區(qū)別在于每一個(gè)階段所占的比重大小及由此呈現(xiàn)的整體性特征。其分析目的在于發(fā)現(xiàn)地方法治建設(shè)的規(guī)律性、前進(jìn)性，從而發(fā)掘進(jìn)一步推進(jìn)地方法治建設(shè)的方法途徑。

普法教育和載體，對(duì)法治進(jìn)行價(jià)值呼喚和意義論證，把法律變?yōu)槿藗冊(cè)谏睢⑸a(chǎn)中反復(fù)實(shí)踐的東西。在此基礎(chǔ)上，如何將理念層面的法治與一個(gè)處于特定文化傳統(tǒng)中的地方現(xiàn)實(shí)需要結(jié)合起來(lái)，將理想引入現(xiàn)實(shí)，它的起點(diǎn)之一，就是將法治制度化。在“二五”普法時(shí)期，各地普遍開展以“創(chuàng)建法治城市、法治縣(市、區(qū))”為基本單元的制度設(shè)計(jì)，包括科學(xué)民主立法、依法行政、公正司法、法律監(jiān)督、法制教育，即立法、行政、司法、監(jiān)督和普法五個(gè)板塊。從工作任務(wù)分解的角度看，這種制度設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)人大、政府、法院、檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)，便于各機(jī)關(guān)履行自身職責(zé)。2004年以來(lái)，各地加強(qiáng)對(duì)法治建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃，紛紛出臺(tái)地方性法治建設(shè)文件，明確法治建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、推進(jìn)重點(diǎn)、組織保障措施等，進(jìn)一步加快地方各項(xiàng)事業(yè)法治化步伐。為評(píng)估法治工作成效，發(fā)現(xiàn)問題、尋找對(duì)策，近年來(lái)，各地進(jìn)入?yún)栃袑?shí)踐、量化評(píng)估階段。2009年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》，北京、湖北、遼寧、江蘇、廣東、四川等省級(jí)政府頒發(fā)實(shí)施“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”。浙江余杭出臺(tái)《法治余杭量化考核評(píng)估總指標(biāo)》、昆明實(shí)施《法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》等。借鑒國(guó)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)原有工作考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行“科學(xué)化”包裝形成指標(biāo)體系，對(duì)法治工作進(jìn)行考核測(cè)評(píng)，排名并公布結(jié)果，形成法治建設(shè)“推壓”態(tài)勢(shì)。“推”就是希望在法治建設(shè)整體框架的規(guī)束下，地方黨政機(jī)關(guān)產(chǎn)生推進(jìn)法治建設(shè)的動(dòng)力，以法治方式、法律手段來(lái)加強(qiáng)治理?！皦骸本褪峭ㄟ^對(duì)地方法治建設(shè)的考核測(cè)評(píng)，把握現(xiàn)狀與潛在問題，使其成為法治建設(shè)的有效助力之一。

二、地方法治階段性建設(shè)的主要特點(diǎn)

（一）普法教育階段，政府推進(jìn)模式比較明顯

普法教育作為黨和國(guó)家推進(jìn)法治化進(jìn)程、進(jìn)行法治建設(shè)意識(shí)形態(tài)動(dòng)員的一種重要形式，其工作機(jī)制定位于“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、人大監(jiān)督、全社會(huì)參與”，表現(xiàn)為“自上而下”的政府推進(jìn)模式。這種傾向雖然有助于短期內(nèi)增強(qiáng)人們對(duì)法律的了解和親近感，但其簡(jiǎn)單灌輸形式等問題是顯而易見的。一些地方普法活動(dòng)存在運(yùn)動(dòng)化、簡(jiǎn)單化、機(jī)械化現(xiàn)象，普法工作科學(xué)化、社會(huì)化、事業(yè)化機(jī)制不夠完善，普法工作績(jī)效不太明顯，與老百姓日益增長(zhǎng)的法律需求存在一定的矛盾。普法教育雖然取得了一定成效，但離培育現(xiàn)代法治社會(huì)所要求的法治文化基礎(chǔ)仍有一定的距離。

（二）制度設(shè)計(jì)階段，地方法治建設(shè)的深度廣度不斷擴(kuò)大

各地結(jié)合自身特點(diǎn)和地方實(shí)際，切實(shí)提高制度能力和制度運(yùn)行水平，參與法治建設(shè)的深度、廣度不斷擴(kuò)大。筆者一年多時(shí)間在全國(guó)各地進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，解讀各地法治措施，深切感受到一些地方形成了獨(dú)具特色的法治發(fā)展模式，為其他地方的法治建設(shè)提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

浙江經(jīng)驗(yàn)：浙江省從培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出發(fā)，總結(jié)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“溫州模式”，推動(dòng)浙江經(jīng)濟(jì)“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”的法治化。探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則、可預(yù)見性規(guī)則、具有普遍適用效力與權(quán)威的規(guī)則、能夠與國(guó)際慣例相協(xié)調(diào)的規(guī)則，并在規(guī)則整合的基礎(chǔ)上提煉出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治最低限度準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域“先行法治化”的任務(wù)目標(biāo)。率先制定了《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》《浙江省保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益條例》《浙江省禁止賭博條例》等地方性法規(guī)，創(chuàng)設(shè)了生態(tài)效益補(bǔ)償制度、工資支付保證制度、著名品牌保護(hù)制度等一系列制度，出臺(tái)幫扶企業(yè)、依法保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化改革開放等一系列政策意見，并加強(qiáng)涉企和民間借貸糾紛的司法應(yīng)對(duì)。推動(dòng)形成市場(chǎng)取向改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成的“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”，在法治化進(jìn)程中進(jìn)一步提升浙江省的體制優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，在基層民主建設(shè)中不斷提煉新的制度增長(zhǎng)點(diǎn)，率先實(shí)現(xiàn)全省所有行政村設(shè)立“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”，在全國(guó)率先開展“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建，普遍推行民情懇談會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、成效評(píng)議會(huì)等民主參與制度。完善落實(shí)黨代表任期制的制度體系建設(shè)，不斷擴(kuò)大黨內(nèi)民主。

湖南經(jīng)驗(yàn)：湖南省制定了《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》《法治湖南建設(shè)綱要》，形成湖南省法治發(fā)展模式的雛形。推進(jìn)“行政程序法治化”和“政府服務(wù)法治化”，從行政決策、行政公開、行政效能、行政監(jiān)督、政府職能轉(zhuǎn)變等方面制定程序規(guī)則，從規(guī)范政府服務(wù)行為，明確服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和時(shí)限等事項(xiàng)加快服務(wù)型政府建設(shè)。建立黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度。對(duì)各級(jí)各部門的規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布。打破“紅頭文件”的終身制，明確了規(guī)范性文件的有效期為5年；標(biāo)注“暫行”、“試行”的有效期為2年；有效期滿的，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。

廣東經(jīng)驗(yàn)：廣東省是全國(guó)最早實(shí)行行政審批制度改革的省份。在優(yōu)化政務(wù)環(huán)境、改進(jìn)政府綜合行政服務(wù)體系、理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系等方面取得了不少制度成果。創(chuàng)建全國(guó)首家律師事務(wù)所、率先出臺(tái)《廣東省公司條例》、出臺(tái)全國(guó)首個(gè)法治政府指標(biāo)。

健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層群眾自治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府行政與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)基層的民主法治實(shí)踐。厘清政府和社會(huì)組織的行為邊界，鼓勵(lì)把社會(huì)組織培育成社會(huì)治理的主體。在工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類和社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織中推行“去行政化”和“去壟斷化”改革，如在粵港澳三地達(dá)成社工專業(yè)資格互認(rèn)共識(shí)，率先承認(rèn)港澳兩地的社工專業(yè)資格；建立省市兩級(jí)社會(huì)組織扶持發(fā)展孵育基地，制訂扶持發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃等。

（三）實(shí)踐推進(jìn)階段，法治指標(biāo)化趨勢(shì)較為突出

自2007年浙江杭州余杭區(qū)推出我國(guó)第一個(gè)地方“法治指數(shù)”，北京、四川、河南、云南昆明、江蘇無(wú)錫、安徽廣德、上海靜安等興起法治評(píng)估熱潮，陸續(xù)以“法治指數(shù)”、“法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”、“公眾法治環(huán)境滿意度”測(cè)評(píng)等量化考核指標(biāo)體系評(píng)估法治績(jī)效，以法治指標(biāo)化為表現(xiàn)形式的法治“責(zé)任制”涵蓋了立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)領(lǐng)域。

浙江余姚法治指數(shù)：2007年9月，《法治余姚評(píng)估體系》正式出臺(tái)，主要表現(xiàn)為“149模式”?！?”是一個(gè)法治余姚指數(shù)。“4”是四個(gè)評(píng)估層面——區(qū)本級(jí)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村和社區(qū)；“9”是面對(duì)現(xiàn)公眾的九種調(diào)查問卷，涉及黨內(nèi)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識(shí)程度、市場(chǎng)秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感等九個(gè)方面。通過對(duì)地方法治建設(shè)工作目標(biāo)的層層分解整合，基本構(gòu)建了橫向到邊、縱向到底的全方位評(píng)估體系。

法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：2010年9月昆明市發(fā)布《法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》。該指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、13個(gè)二級(jí)指標(biāo)、33個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。3個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，“法治的社會(huì)環(huán)境綜合指標(biāo)”、“法治的制度環(huán)境綜合指標(biāo)”項(xiàng)下的經(jīng)驗(yàn)性評(píng)價(jià)部分由內(nèi)部評(píng)估組、社會(huì)評(píng)估組以及專家評(píng)估組分別進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)?！胺ㄖ蔚娜宋沫h(huán)境綜合指標(biāo)”項(xiàng)下的“公眾評(píng)價(jià)性指標(biāo)”直接以《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告2011》中“政府治理能力評(píng)價(jià)指數(shù)”為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);“公眾體驗(yàn)性指標(biāo)”則委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局昆明調(diào)查隊(duì)對(duì)“社會(huì)安全感指數(shù)”與“對(duì)昆明法治環(huán)境的滿意指數(shù)”以問卷形式進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。

河南省“公眾法治環(huán)境滿意度”評(píng)價(jià)：2011年、2012年河南省連續(xù)兩年在全省18個(gè)省轄市、158個(gè)縣（市、區(qū)）開展“公眾法治環(huán)境滿意度調(diào)查”。根據(jù)法治環(huán)境主要構(gòu)成要素，確定依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、公民守法、企業(yè)誠(chéng)信守法、依法保障投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境、法律監(jiān)督、普法效果、總體評(píng)價(jià)等9個(gè)方面內(nèi)容。調(diào)查使用CATI計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查方式，采用國(guó)際通用的李克特量表法。2011年、2012年全省調(diào)查樣本總數(shù)分別達(dá)35596個(gè)、35562個(gè)。調(diào)查結(jié)果向各省轄市、省直管縣（市）依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省直各單位通報(bào)，尤其是直接通報(bào)到書記、市長(zhǎng)和政法委書記。《河南省省轄市法制宣傳教育和依法治理工作考核細(xì)則（試行）》規(guī)定，調(diào)查結(jié)果在省政府對(duì)省轄市、直管縣（市）政府普法依法治理工作考核中所占的分值為10%。凡調(diào)查結(jié)果排在后20名縣（市）、排后10名的區(qū)，不得參評(píng)全國(guó)、全省的任何先進(jìn)榮譽(yù)。

三、地方法治建設(shè)需要邁進(jìn)方法論時(shí)代

堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)需要激發(fā)地方和基層活力，需要更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式為全面推進(jìn)地方法治事業(yè)做好理論和思想的準(zhǔn)備。

（一）實(shí)現(xiàn)從“法治價(jià)值思維”向“法治工程思維”的轉(zhuǎn)變

地方法治建設(shè)具有階段性、漸進(jìn)性、綜合性特征。普法教育階段的重點(diǎn)是法治文化的培育，制度設(shè)計(jì)階段則表現(xiàn)在法律制度體系的建構(gòu)，而實(shí)踐推進(jìn)階段的重心環(huán)節(jié)是法治工作的績(jī)效考核及具體問題的解決。每一階段都有自身的具體任務(wù)。法治建設(shè)是包含法治文化、制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐在內(nèi)的綜合體。法治建設(shè)不可能一蹴而就，是一個(gè)比較長(zhǎng)的發(fā)展過程；法治建設(shè)必須在法治文化的培育、制度體系的建構(gòu)、司法實(shí)踐的關(guān)注上作全盤的綜合考量，不能有所偏失。在當(dāng)前全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的時(shí)代背景下，要實(shí)現(xiàn)從“法治價(jià)值思維”向“法治工程思維”的轉(zhuǎn)變，必須從具體實(shí)踐導(dǎo)向反思地方法治建設(shè)的制度前景，辨明得失，廓清方向，審視其在司法實(shí)踐、社會(huì)組織建設(shè)、公眾意識(shí)培育等方面的作用，使用法律方法和技巧協(xié)調(diào)法律的穩(wěn)定性和社會(huì)變動(dòng)性間的矛盾。特別要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力，遇事先想法、管理先用法、落實(shí)先靠法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。

（二）更加注重制度群的建設(shè)

任何卓有成效的治理形態(tài)必然有相對(duì)明確的載體支撐。法治建設(shè)必須落實(shí)到具體制度建構(gòu)和機(jī)制層面，通過制度現(xiàn)代化與實(shí)現(xiàn)制度能力現(xiàn)代化來(lái)保證法律的實(shí)際實(shí)施效果。一是要高度重視制度群的支撐作用。從制度學(xué)角度看，制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，法律實(shí)施要有制度群的支撐才能落地生根。堅(jiān)持以制度管權(quán)管事管人，不僅制度要內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密，還要各種制度配套完備、有效管用。二是要高度重視制度底線預(yù)設(shè)。我國(guó)的制度數(shù)量不可謂不多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月底，除憲法外，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律共有243件，行政法規(guī)721件，地方性法規(guī)共8600多件①中國(guó)法學(xué)會(huì)：《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告（2012）》（2013年6月發(fā)布）。，部委和政府規(guī)章2萬(wàn)多件，但制度執(zhí)行的績(jī)效并不理想。在制度實(shí)施中要凸顯違制問責(zé)與責(zé)任追究，以提高制度預(yù)期。

（三）有效推動(dòng)法律實(shí)施

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成以后，不能滿足于“有法可依”，更應(yīng)關(guān)注法的功能和績(jī)效，關(guān)鍵要推動(dòng)法的政策化。法律在面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情勢(shì)，受立法者理性和認(rèn)識(shí)的結(jié)構(gòu)性限制往往呈現(xiàn)滯后、僵硬、缺漏等不確定性。政策具有目標(biāo)性、階段性、原則性、靈活性等特征，傳統(tǒng)上正是將此作為政策區(qū)別于法的標(biāo)志②喻中：《依法行政：從理論到實(shí)踐究竟有多遠(yuǎn)》，《行政法學(xué)研究》，2004年第2期。?？梢钥朔傻牟淮_定性，為法律的解釋、執(zhí)行乃至立改廢方面提供某種方向性的指引。因此，法的政策化在于理論上將依政策辦事納入法治范疇，在實(shí)踐中使公共政策與法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相輔相成，構(gòu)建政策與法律的建設(shè)性關(guān)系，推動(dòng)法律的有效實(shí)施。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）