朱紹松

基層民政執(zhí)法工作的調研與思考
——以湖南省常德市為例

朱紹松

為提高民政法治水平，2014年底常德市民政局深入津市、安鄉(xiāng)、武陵、鼎城等多個縣市區(qū)和局屬單位就民政執(zhí)法工作進行專題調研，了解了當前基層民政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀、困境和存在的突出問題。本文結合黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和民政部《關于全面推進民政法治建設的意見》等要求，針對調研反映出的問題，就新形勢下加強基層民政執(zhí)法以及法治建設工作提出了建議。

一、基層民政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀與困境

近年來，在中央和地方共同努力下，民政法治建設取得了一定成效，廣大民政干部職工的法治觀念和意識有所增強，法治工作能力有所提高，但基層的現(xiàn)狀仍不容樂觀，特別在執(zhí)法方面，與法治民政的要求還有很大差距。

（一）法制機構不健全與法治建設新要求不相適應。當前隨著民政業(yè)務范圍逐步擴大，涉及民政領域法律法規(guī)的制定，規(guī)范性文件和合同的審查、被訴案件的應訴以及重大疑難復雜行政復議案件的議決等工作任務不斷加重，專業(yè)性要求越來越高，工作領域越來越寬泛，履職責任風險越來越大，但基層民政部門法治機構建設卻起步晚、發(fā)展緩慢。如常德市市一級民政部門2006年才設立了專門的法制機構，獨立開展工作。目前常德9個區(qū)縣市民政部門除安鄉(xiāng)、澧縣和桃源設立了專門的法制機構外，其他區(qū)縣市民政部門的法制機構基本上都設在辦公室、人事股或者其他業(yè)務股室，且由一人兼職。這種法制機構薄弱，法制工作人員偏少的局面，直接導致民政部門無法及時開展法律咨詢、指導、培訓及檢查考核工作，制約了民政依法行政工作水平的提高，大多數(shù)地方民政部門的行政執(zhí)法處于被動應付或“虛擬”狀態(tài)。

（二）執(zhí)法力量不足與繁重的民政執(zhí)法任務不相適應。執(zhí)法隊伍是落實日常管理的力量保證，執(zhí)法力量不足是造成民政執(zhí)法力度不大、執(zhí)法難的一個重要原因。民政執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)及規(guī)章數(shù)量多、層次廣、涉及的法律部門多，面臨民間組織、殯葬、福利機構管理等繁重的執(zhí)法任務，但由于欠缺專職法制工作人員和專門的執(zhí)法工作隊伍，執(zhí)法力量嚴重不足。以殯葬執(zhí)法為例，雖然目前常德市本級和個別區(qū)縣市民政部門設立了殯葬執(zhí)法隊伍，但都沒有專職的執(zhí)法工作人員；市區(qū)僅有一支殯葬執(zhí)法隊伍，8個人承擔市城區(qū)范圍內的殯葬執(zhí)法職責，力量明顯不足，與殯葬改革的發(fā)展趨勢也不相符。長期以來，由于民政部門編制緊缺，民政隊伍中取得執(zhí)法資格證的人員為數(shù)不多，平均到每個區(qū)縣市，人員嚴重不足。多數(shù)業(yè)務部門只有2～3人，有的甚至只有1人，存在裁判員兼運動員現(xiàn)象，執(zhí)法的公正性和權威性也受到影響。甚至于有的區(qū)縣市民政部門因人員調動或執(zhí)法證到期未及時重新注冊等情況造成無人持證，行政執(zhí)法基本上處于被動應付狀態(tài)。行政執(zhí)法工作量大、程序性強、時限要求高，執(zhí)法力量現(xiàn)狀很難勝任。

（三）制度手段缺乏與日益加重的監(jiān)管職責不相適應。截至2013年9月，常德市民政局共清理確定行政執(zhí)法職權41項。其中行政許可5項、行政處罰17項、行政強制3項、行政確認2項、行政給付3項、其他行政行為11項。區(qū)縣市民政部門的行政職權數(shù)量大致相當，行政職權結構略有不同?；鶎用裾块T行使的行政職權數(shù)量繁多，職權種類齊全。民政部門的監(jiān)督檢查職權涉及到社會組織、社會福利機構的年檢、低保和救災資金的審批發(fā)放、彩票的發(fā)行以及公墓和其他殯葬設施的建設使用等各個方面，但實踐中開展的監(jiān)督檢查多集中于社會組織年度檢查和少數(shù)專項資金使用管理情況的監(jiān)督檢查。日常監(jiān)督檢查機制尚不健全，監(jiān)督檢查工作不到位。

隨著《行政許可法》的深入施行，要求進一步取消和簡化行政審批項目，民政部門承擔的事后監(jiān)管任務將不斷加重，這就迫切要求加強民政行政執(zhí)法工作。雖然近年來各級民政部門采取多種形式加強普法宣傳和執(zhí)法培訓，工作人員的法制觀念不斷增強，依法行政能力逐步提高。但由于缺乏必要的制度和手段，造成對違法違規(guī)案件查處不力，存在“軟執(zhí)法”和“不作為”的現(xiàn)象，與當前全面推進依法行政的要求相比還有較大的差距。如在實施社會救濟、弘揚慈善等方面，仍適用《基金會管理條例》，缺少《社會救濟法》《慈善法》等專門的法律規(guī)定，導致這些業(yè)務工作欠缺具體法律依據(jù)；湖南省雖已出臺《湖南省行政程序規(guī)定》，但國家層面未出臺《行政程序法》，除行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法行為有較明晰的執(zhí)法程序規(guī)定外，其他各類民政行政執(zhí)法行為的程序規(guī)定少數(shù)散見于各法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，大部分的行政執(zhí)法行為沒有程序性規(guī)定；執(zhí)法技術手段落后。長期以來，民政部門執(zhí)法主要依靠群眾的辦法和經驗判斷的辦法。如在低保對象審核中，低保家庭的收入情況主要依靠自己申報、村（居）審核、群眾監(jiān)督的辦法；在婚姻登記中，對當事人是否有行為能力主要靠經驗判斷等等，在分析判斷和鑒定工作上容易造成人為誤差。實踐中不乏利用虛假身份冒名頂替他（她）人騙取婚姻登記的情況，然而我國婚姻法規(guī)定婚姻登記機關只能撤銷具備一定條件的脅迫婚姻。對當事人弄虛作假、騙取婚姻登記的，沒有規(guī)定相應的措施，導致民政部門有心無力，監(jiān)管缺位。

二、基層民政執(zhí)法工作存在的問題及成因

（一）執(zhí)法理念不先進。長期以來，民政部門在人們的心目中一直是專做扶貧濟困、救災、安置、募捐等善事的部門，大多行使的是行政給付權，不是執(zhí)法部門，甚至有的從事民政工作的同志也認為民政是非執(zhí)法部門，不用執(zhí)法，也無從執(zhí)法。在實際工作中常常表現(xiàn)重審批、重服務，輕管理、輕監(jiān)督。受此觀念影響，一方面造成不少市、縣民政部門目前在內設機構設置上，側重于社會保障這一塊，把社會事務這一塊業(yè)務劃歸一個或兩個科（股）室，一般都是2個人，根本無力開展日常執(zhí)法監(jiān)督檢查，更談不上有效地查處民政違法行為。另一方面，造成社會救助、優(yōu)撫安置、救災救濟、社會福利等業(yè)務工作，長期以來重政策、輕法律，不善于運用法律手段推動工作。隨著民政工作職能不斷拓展，社會組織管理、養(yǎng)老機構許可、婚姻登記和收養(yǎng)登記、福利企業(yè)資格認證等一批社會行政事務，納入行政執(zhí)法范疇，民政工作直接面臨依法行政的挑戰(zhàn)，角色向依法審批、依法監(jiān)管轉變，救災救濟和“低?！惫ぷ饔蛇^去的直接組織承辦，逐步轉向組織、協(xié)調、監(jiān)管相結合，依法審批和發(fā)放。當前迫切需要轉變執(zhí)法理念，強化民政執(zhí)法。

（二）執(zhí)法職能不強勢。近年來，基層民政部門行政執(zhí)法工作主要集中在社會組織登記等行政許可和城鄉(xiāng)低保對象生活救助等行政給付方面，行政處罰、行政強制等基本沒有實施。民政行政執(zhí)法依據(jù)不足、剛性不強，加上缺乏專職的行政執(zhí)法檢查人員，造成執(zhí)法不力，社會上違法違規(guī)行為得不到及時查處和有效遏制，影響著民政部門全面履行職能，影響著法律法規(guī)的全面實施。

究其原因，民政執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)及規(guī)章雖多，但法律層級較低，大都是法規(guī)和規(guī)章，約束力明顯不足，且剛性不足，造成許多民政執(zhí)法行為得不到切實的執(zhí)行。一是民政執(zhí)法所涉及的法律法規(guī)滯后。如《社會團體登記管理條例》出臺快20年了，相當多的內容與經濟社會發(fā)展已不適應，需及時修改或廢止。二是一些涉及執(zhí)法和行政處罰的具體條款規(guī)定不明確、不具體，缺乏可操作性。如2014年出臺的《社會救助暫行辦法》涉及到民政、衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設、人力資源社會保障等多個部門，《辦法》對采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助資金、物資或者服務的，雖規(guī)定了處罰措施，但并沒有明確到具體職能部門，實踐中較難操作。三是有的法律法規(guī)雖規(guī)定了處罰措施，但處罰力度不足，手段欠缺，與公安、交通、工商等執(zhí)法部門相比，執(zhí)法職能明顯較弱。如殯葬執(zhí)法這塊，目前依據(jù)的《殯葬管理條例》和《湖南省實施〈殯葬管理條例〉辦法》，針對違法違規(guī)殯葬行為強制手段軟弱、處罰力度不足，目前嚴峻的殯葬改革形勢極其不符，導致殯葬改革推動難，亂埋亂葬現(xiàn)象依然嚴重。

（三）執(zhí)法環(huán)境不寬松。民政執(zhí)法受外界阻力較大，除了民政執(zhí)法缺乏必要的強制手段等原因外，有些地方存在的地方保護主義、封建習俗也給民政部門依法行政、嚴格執(zhí)法帶來阻力，民政行政執(zhí)法環(huán)境不寬松。如查處社會團體或民非企業(yè)非法開展營利性經營案件，此類案件往往涉及到其業(yè)務主管部門或個人經濟利益，就會人為設置各種障礙，想方設法阻撓查處工作；又如在推行遺體火化中，非土葬區(qū)域，有部分群眾頭腦中“入土為安”的喪葬習俗根深蒂固，為逃避遺體火化，采取游擊戰(zhàn)術，將遺體安葬在土葬區(qū)等，有的甚至產生抵觸情緒，聚眾阻撓正常執(zhí)法。

（四）執(zhí)法效果不理想。目前，民政部門從上到下沒有統(tǒng)一規(guī)范的法律文書，也沒有專門執(zhí)法辦案經費，行政辦公和執(zhí)法辦案經費混合使用。執(zhí)法所需的車輛、對講機等交通通信裝備和照相、攝像、錄音等調查取證基本設備缺乏，執(zhí)法工作難以開展。民政行政執(zhí)法人員在外在形象上也沒有統(tǒng)一制式的著裝和標志，在具體執(zhí)法過程中，主要是靠口頭說明，出示執(zhí)法證件表明身份，執(zhí)法活動缺乏權威性和易識別性，自身沒有底氣，執(zhí)法難以產生一定的威懾力，難以收到理想效果，執(zhí)法權威無法有效樹立。另外，現(xiàn)有執(zhí)法人員中大部分都是兼職從事執(zhí)法工作，其人員身份有行政、事業(yè)、甚至有工人，素質參差不齊。有的對開展執(zhí)法工作有畏難情緒，不愿執(zhí)法，擔心處罰不當惹麻煩，不敢執(zhí)法，存在對各類違法違規(guī)行為視而不見現(xiàn)象；有的對民政法律法規(guī)及相關執(zhí)法程序不熟悉，不精通，實際執(zhí)法過程中往往出現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)使用不當和程序違法等問題。

三、加強基層民政執(zhí)法及法治工作的對策建議

（一）整合資源，健全機構，實行民政綜合執(zhí)法。一是完善民政部門法制機構。建議地級市民政局和各縣（市、區(qū)）民政部門從現(xiàn)有人員中調整2～3名人員，建立法制機構，使區(qū)縣民政法制機構從“兼職”變?yōu)椤皩Ｂ殹边\作，承擔一級政府部門的行政復議和行政應訴等行政救濟工作。二是建立民政綜合執(zhí)法隊伍。建議整合現(xiàn)有力量，擴充人員，建立民政綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)裁執(zhí)分離，確保司法公正。這方面部分省市已經進行了積極的探索和實踐，如北京、黑龍江、成都、寧波等地已建立了民政行政綜合執(zhí)法機構；上海市民政局除設立政策法規(guī)處外，又成立了執(zhí)法監(jiān)督處（8個行政編制）。這些綜合執(zhí)法機構在實施監(jiān)督管理和查處違法違規(guī)行為中，發(fā)揮了專業(yè)性強、行政效率高的作用，維護了法律法規(guī)的尊嚴，取得了很好效果，為我們提供了經驗借鑒。

（二）明確職權，理順關系，把民政執(zhí)法工作落到實處。一是明確職權，完善民政法規(guī)體系，大力推進民政法律法規(guī)規(guī)章的立、改、廢工作，確保執(zhí)法工作有法可依，有章可循，更具有剛性和可操作性。同時結合實際，參照法律文書通用格式，制定民政部門統(tǒng)一規(guī)范的法律文書，確保依法、公正辦理行政處罰案件，切實維護群眾合法權益。二是理順市縣兩級民政部門關系，進一步做好行政職權清理確認工作，明確職責，嚴格工作程序，落實崗位責任，規(guī)范執(zhí)法行為，進一步完善職權與職責統(tǒng)一的權責體系。三是理順民政部門與相關部門的關系。民政部門在開展行政執(zhí)法工作中離不開政府及相關部門的協(xié)調配合。如殯葬執(zhí)法，涉及衛(wèi)生、工商、土地、林業(yè)、規(guī)劃等多個部門，需要政府統(tǒng)一組織和協(xié)調才能取得較好的執(zhí)法效果；又如民間組織執(zhí)法，涉及教育、科技、衛(wèi)生等相關業(yè)務主管部門。為此，各級政府要高度重視民政執(zhí)法的多部門配合協(xié)調，同時民政部門要加強與相關部門的溝通和協(xié)調，切實解決執(zhí)法工作中出現(xiàn)的重點和難點問題，最大限度提高民政執(zhí)法能力。

（三）提升層次，強化監(jiān)督，提高民政執(zhí)法工作權威。一是加強執(zhí)法人員法律知識培訓。定期舉辦民政法律法規(guī)和執(zhí)法實務培訓，讓民政干部系統(tǒng)學習民政法律法規(guī)，熟悉掌握執(zhí)法辦案程序，提高執(zhí)法辦事能力和執(zhí)法水平。二是強化監(jiān)督機制。建立各單位內外結合的民政執(zhí)法監(jiān)督體系，聘請民政對象、法律監(jiān)督員和行風監(jiān)督員，并把人大政協(xié)監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的專門監(jiān)督、民政系統(tǒng)的層級監(jiān)督、社會輿論和群眾監(jiān)督結合起來，從源頭上預防和杜絕了各種濫用職權、執(zhí)法違法、徇私枉法的違法亂紀行為，切實提高了民政執(zhí)法人員依法行政、依法管理的能力。三是加大執(zhí)法保障投入，將執(zhí)法辦案專項經費列入部門預算，重視執(zhí)法裝備添置，配備必要的交通通信裝備和照相、攝像、錄音等執(zhí)法設備。另外，可參照工商、交通、城管等部門做法，統(tǒng)一市、區(qū)（市）縣兩級民政部門執(zhí)法人員著裝和裝備標識，增強執(zhí)法人員可識別性，增強執(zhí)法權威性。

（四）強化宣傳，營造氛圍，促進民政執(zhí)法工作健康發(fā)展。一是解放思想、轉變觀念。民政執(zhí)法工作是民政法治建設的重要組成部分。要充分認識到新形勢下民政行政執(zhí)法工作在構建和諧社會中的基礎作用和加強民政行政執(zhí)法工作的重大意義。二是加強民政執(zhí)法宣傳。將執(zhí)法宣傳教育與民政依法行政相結合，積極開展內容豐富、形式多樣的民政執(zhí)法宣傳活動。如電視訪談、媒體報道、舉辦民政執(zhí)法咨詢和資料發(fā)放活動等，使民政法規(guī)深入鄉(xiāng)村社區(qū)、深入人心，不斷增強人民群眾執(zhí)行和維護民政法規(guī)的自覺性，提高民政執(zhí)法工作的社會知曉度，形成領導重視、群眾知法守法、共同維護和促進民政執(zhí)法的良好局面。三是加強基礎數(shù)據(jù)庫建設，提高行政執(zhí)法的科學性。如在困難群眾生活救助中推動建立家庭收入查詢系統(tǒng)，在流浪乞討人員救助中建立身份識別系統(tǒng)，在婚姻登記和收養(yǎng)登記中要建立全國聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)等。四是創(chuàng)新行政執(zhí)法手段，不斷民政行政執(zhí)法水平。如在移風易俗的行政執(zhí)法中引入柔性執(zhí)法手段，運用行政指導、行政合同等行政行為，引導行政相對人自覺遵守民政法律法規(guī)規(guī)章，自覺履行責任義務，減小行政執(zhí)法的阻力，營造民政執(zhí)法的良好氛圍。

（作者單位：湖南省常德市民政局）