●邊 潔

(武警學院 基礎部，河北 廊坊 065000)

●消防監(jiān)督管理

新型城鎮(zhèn)化進程中的消防立法問題研究

●邊 潔

(武警學院 基礎部，河北 廊坊 065000)

隨著社會和經(jīng)濟建設的持續(xù)深入，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式日益受到人們的關注，其在改變?nèi)藗兩罘绞降耐瑫r，也給消防管理工作帶來了諸多的挑戰(zhàn)，對消防安全造成了極大的壓力。與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展步伐不相稱的是消防立法的滯后。我國的消防立法起步較晚，消防法律體系不夠完善，更加不能適應新型城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展步伐，應當完善消防法律法規(guī)體系和相關規(guī)定，從而為加快推進城鎮(zhèn)化進程提供有力的法治保障。

新型城鎮(zhèn)化；消防立法；消防管理

一、新型城鎮(zhèn)化及其對消防安全管理的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程。它是人類由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變必經(jīng)的歷史階段，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是國家現(xiàn)代化的重要標志。我國人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，加快推進城鎮(zhèn)化建設進程，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設進程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重大的歷史和現(xiàn)實意義。

中共中央、國務院于2014年3月印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，指出我們要走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。現(xiàn)在我國正處于新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，城鎮(zhèn)化建設取得了很大的進展和成績，如大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)至城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率得到提高，城市基礎設施顯著改善，教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務水平明顯提高?？梢哉f，新型城鎮(zhèn)化建設推動我國國民經(jīng)濟取得了持續(xù)快速發(fā)展，然而，新型城鎮(zhèn)化在促進經(jīng)濟建設的同時，也會對消防安全帶來一些隱患。消防安全是城鄉(xiāng)建設的重要保障，建設過程中若無視消防規(guī)劃及其落實的重要性，必然給消防安全工作帶來巨大的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下四方面：

(一)人口集中造成消防壓力劇增

城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)人口比重大幅提高，城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力能力不斷增強，農(nóng)業(yè)人口向城市人口轉(zhuǎn)化。“1978-2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個增加到20 113個。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口?！盵1]大量流動性人員聚集在城鄉(xiāng)結合部，文化素質(zhì)普遍較低，消防意識淡薄，對消防工作的配合度和參與度較差，造成這些地區(qū)人口稠密、危樓林立、環(huán)境雜亂、道路狹窄，大大增加了火災發(fā)生的可能性。

(二)生活方式和消費結構的變化加大了火災發(fā)生幾率

農(nóng)民進城后，從村民成為了社區(qū)居民，高層住宅、大型商業(yè)綜合體以及眾多公共場所對于各種易燃的高檔裝修材料的需求越來越高，電力、天然氣和柴油汽油的消耗也越來越大，使火災發(fā)生的幾率大幅提高。另外，農(nóng)民的消費結構會發(fā)生變化，他們從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者變成了消費者，易燃工業(yè)品消費的支出會大大增加，但其消防知識欠缺，對火災缺乏較好的防范和應對措施。這些生活方式和消費結構的變化以及對消防重視程度不高的現(xiàn)狀，都是造成火災發(fā)生的重要因素。例如，據(jù)河南省消防總隊統(tǒng)計，2014年1-8月，河南省共發(fā)生火災18 256起，其中居民住宅火災占火災總起數(shù)的27.5%，在各類場所中所占比重最大，尤其以城鄉(xiāng)結合部亡人最多。[2]

(三)產(chǎn)業(yè)集聚增加了火災隱患

所謂產(chǎn)業(yè)集聚就是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，處在一個特定領域內(nèi)的相關企業(yè)或機構，由于相互間的共性和互補性等特征而緊密聯(lián)系在一起，形成一組在地理上集中的相互聯(lián)系、相互支撐的產(chǎn)業(yè)群的現(xiàn)象。這些產(chǎn)業(yè)通過相互之間的溢出效應，使得技術、信息、人才、政策以及相關產(chǎn)業(yè)的要求等資源得到充分共享，集聚于該區(qū)域的企業(yè)因此而獲得規(guī)模經(jīng)濟效益,進而大大提高整個產(chǎn)業(yè)群的競爭力。[3]但多數(shù)地方政府履行消防管理職能不到位，當消防安全與經(jīng)濟建設產(chǎn)生沖突時，只顧眼前的經(jīng)濟發(fā)展，對消防安全保障工作缺乏規(guī)劃，消防投入和消防設施的建設被無限期拖延。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)所在地未規(guī)劃消防站，或雖有規(guī)劃但被列入緩建或不建項目，甚至干涉消防行政管理和監(jiān)督執(zhí)法，造成消防工作不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。更有甚者，無視《消防法》的規(guī)定，對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的新建工程“未審先建”、“未驗先用”等行為屢屢發(fā)生，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在集聚資源的同時也集聚了大量的火災隱患。

(四)消防基礎設施的規(guī)劃缺失

城鎮(zhèn)化進程中仍然沒有擺脫粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式，許多城鄉(xiāng)結合區(qū)域布局不合理，建筑設計不符合要求，私搭亂建等防火問題嚴重，基礎設施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，更不要說消防基礎設施的建設了，這些都是造成城鎮(zhèn)火災事故頻發(fā)突發(fā)的重要原因。據(jù)消防部門統(tǒng)計，農(nóng)村火災次數(shù)占全國火災次數(shù)的70%左右，火災損失占總損失的40%，有的縣農(nóng)村火災次數(shù)占全縣火災的90%以上，損失則占85%以上，有的小城鎮(zhèn)一把大火燒毀房屋數(shù)百間甚至千余間，不僅直接影響了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)和生活,增加了社會不安定因素，而且困擾和制約著農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設的進一步發(fā)展。[4]

二、現(xiàn)行消防立法關于新型城鎮(zhèn)化問題的規(guī)定和不足

(一)《消防法》及地方消防法規(guī)對于新型城鎮(zhèn)消防建設的規(guī)定

《消防法》第8條規(guī)定：“地方各級人民政府應當將包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容的消防規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，并負責組織實施?！迸c原《消防法》相比，將“城市規(guī)劃”修改為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，一字之差，“城”“鄉(xiāng)”并重，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城市與農(nóng)村消防工作并重的立法思路和國家對農(nóng)村消防工作的高度重視。

此外，為了適應新型城鎮(zhèn)化建設的要求，一些地方消防法規(guī)紛紛作出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)消防建設的規(guī)定?！百F州、海南、黑龍江、江蘇、青海、天津、山東等地在地方性法規(guī)中進一步細化和加強了農(nóng)村消防工作，并專門出臺了政府規(guī)章，如《北京市農(nóng)村消防安全管理規(guī)定》(2007)、《長春市農(nóng)村消防管理規(guī)定》(2009)、《江蘇省農(nóng)村消防管理辦法》(2005)等，貴州省少數(shù)民族地區(qū)還針對地區(qū)特點，制定了單行條例，如《黔東南苗族侗族自治州農(nóng)村消防條例》(2002)、對農(nóng)村消防安全職責、消防組織建設、消防設施建設等作出規(guī)定?！盵5]

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，廣大城鎮(zhèn)化區(qū)域已不再停留在單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重大大增加，其公共消防安全事關廣大群眾的生命權、財產(chǎn)權等基本權益，事關經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，是加快推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要保障。將農(nóng)村公共消防設施的規(guī)劃、建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃建設，必將有力推動加強和改進城鎮(zhèn)化消防基礎設施建設，切實改善廣大城鄉(xiāng)結合區(qū)域的消防安全條件，促進這些區(qū)域的消防工作與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。

(二)當前消防立法存在的不足

1.現(xiàn)行消防法律法規(guī)體系基礎難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐

目前，我國消防法律法規(guī)體系主要分為專門法律法規(guī)和相關技術性規(guī)范，從效力層級上看，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、消防規(guī)章和規(guī)范標準等，可謂逐步實現(xiàn)了體系化發(fā)展。但從《消防法》乃至眾多法律規(guī)范對于公共消防設施的規(guī)劃和建設情況的規(guī)定來看，仍然將消防工作的重點放在城市，對廣大城鎮(zhèn)區(qū)域的消防工作鮮有提及或一筆帶過。隨著新型城鎮(zhèn)化建設步伐的不斷加快，城鎮(zhèn)區(qū)域二、三產(chǎn)業(yè)的比重逐年增加，而消防規(guī)劃、消防站的建設、消防水源、消防通道和消防通信設施的建設已不能適應新形勢的變化，這就很容易導致具體工作環(huán)節(jié)的法律監(jiān)管處于真空狀態(tài)。此外，我國對于法律法規(guī)的制定和修改程序的要求極為嚴格，一部法律的制定要經(jīng)過提出法律案、審議、修改、表決、發(fā)布等幾個階段，數(shù)年甚至十數(shù)年的努力才能完成，修訂過程同樣如此。并且，法律法規(guī)的規(guī)定過于原則化，缺少實施細則，甚至出現(xiàn)與實際情況不符的規(guī)定，使得法律法規(guī)的操作性不強，對于出現(xiàn)的新問題、新情況無法調(diào)整和解決。這些都會造成我國消防法律法規(guī)體系滯后于經(jīng)濟發(fā)展的形勢，無法發(fā)揮法治的指引和保障作用，影響甚至阻礙城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展。

2.消防法律法規(guī)中責任主體不明，缺乏明確性規(guī)定

權責統(tǒng)一原則是2004年國務院10號文件《全面推進依法行政實施綱要》中確立的行政法六大基本原則之一。權責統(tǒng)一原則要求行政機關在享有法定職權的同時要承擔相應的法律責任。具體而論，權責統(tǒng)一原則應當包括以下內(nèi)容：第一，有權必有責；第二，權責必須對稱統(tǒng)一；第三，用權受監(jiān)督；第四，違法要追究。惟有如此，才能使法律起到其應有的規(guī)制作用，降低違法行為產(chǎn)生的危害，并能預防其再次發(fā)生。因此，法律中必須按照過罰相當?shù)脑瓌t設置法律責任條款?！断婪ā樊斨兄灰?guī)定政府對其所屬部門和一些企事業(yè)單位遵守消防法律法規(guī)情況的監(jiān)督，而對“誰來監(jiān)督地方政府”卻只字未提?！断婪ā返?條和第8條均賦予地方各級政府以消防管理職權，但遍閱消防法律法規(guī)卻難尋關于“地方政府不履行職權應追究的責任”之蹤影。城鎮(zhèn)化區(qū)域由于一些歷史原因，本就存在消防規(guī)劃不合理、消防設施不完善、消防投入不充足的弊端，加之地方政府自身消防管理意識不強，在執(zhí)行《消防法》上難免變通或者打折扣。而法律責任條款的缺失，更使得責任追究難度加大，導致消防法律法規(guī)的實施效果不甚理想。

3.消防法律法規(guī)存在盲區(qū)，創(chuàng)新工作無法可依

隨著新型城鎮(zhèn)化建設和產(chǎn)業(yè)結構的不斷升級，各種形式的消防中介組織不斷涌現(xiàn)，如消防服務公司、消防咨詢公司以及消防工程公司等。如果政府能夠通過這些專業(yè)技術公司來對全社會的消防工作進行實體管理，就能從不擅長的技術工作中解脫出來，集中優(yōu)勢力量進行消防監(jiān)管。而且，城鎮(zhèn)化區(qū)域消防基礎薄弱，與城市消防建設相比還有很大的差距，地方政府更加需要借助專業(yè)技術公司的力量來進行消防管理。但是我國目前的消防立法在這一領域還鮮有涉及，無法有效實施對這類消防中介組織的管理。此外，在城鎮(zhèn)化建設進程中，地方政府積極進行招商引資工作，外商投資項目不斷增多，新設備、新材料、新工藝紛紛涌現(xiàn)。相當一部分創(chuàng)新工作因為不符合我國現(xiàn)有的消防技術規(guī)范而無法進行，抑或我國還沒有相關的技術規(guī)范標準。這在一定程度上會阻礙新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、完善消防立法，保障新型城鎮(zhèn)化建設

黨的十八屆四中全會決定指出：法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，因此，我們要完善消防立法，提高立法質(zhì)量，用嚴格、完善的法律制度為新型城鎮(zhèn)化建設提供扎實的法治保障。

(一)完善現(xiàn)有的消防法律法規(guī)體系

“發(fā)達國家對于法律法規(guī)的制定和修訂既有嚴格的程序，又有高效的管理機制，根據(jù)出現(xiàn)的新情況、新問題和新技術適時進行修改，使法律法規(guī)不斷適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。如日本的《消防法》自1948年制定以來，幾乎每年修改一次，最多的時候一年修改3次。美國NFPA制定的規(guī)范標準也每年出版一個版本。”[6]因此，我們在消防法律法規(guī)體系建設方面，應當完善立法體制機制，縮短制定和修改周期，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。加強城鎮(zhèn)化區(qū)域的消防立法，重點規(guī)范城鎮(zhèn)化區(qū)域的消防規(guī)劃建設，建設符合形勢發(fā)展要求的消防站、消防水源、消防通道和消防通信設施。同時要拓寬公民有序參與立法的途徑，廣泛凝聚社會共識。使得消防法律法規(guī)能夠跟上城鎮(zhèn)化發(fā)展的腳步，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供支撐保障作用。

(二)明確相關部門的法律責任

在我國，城鎮(zhèn)化是個新興事物，許多領域的發(fā)展都呈現(xiàn)“摸著石頭過河”的態(tài)勢，黨政領導及一線執(zhí)法人員更應強化法治意識，由法律引領其各項事業(yè)的發(fā)展。在完善消防法律責任、推進消防法律法規(guī)的落實方面，要著重注意幾個方面：一是要強化政府的責任意識。在消防法律法規(guī)中明確政府相關部門要加強對其工作人員法律知識和消防常識的教育培訓工作，使政府及公安消防部門能全面履行各自應承擔的消防責任。二是要完善法律法規(guī)實施細則。羅爾斯在其恢弘巨著《正義論》中提到的“分蛋糕”一例提示我們?nèi)诵挠衅渥运叫缘囊幻?，必須利用制度來進行管理和制約，如果僅靠人的自覺，并不能實現(xiàn)正義的目的，只有合理的規(guī)則和制度才能保障正義的最終實現(xiàn)。我們對待城鎮(zhèn)化建設中的消防法規(guī)落實問題，就要結合本區(qū)域制定相應的具體實施辦法和落實措施。三是強化對政府及消防部門的監(jiān)督。在消防法律法規(guī)中增設政府違反消防安全職責的法律責任，嚴格確定執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對消防執(zhí)法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

(三)補充完善相關規(guī)定和消防技術標準，填補法律空白

針對目前法律中缺少對消防中介機構的規(guī)定這一現(xiàn)狀，建立消防中介服務制度。一方面建立一批具有一定資質(zhì)的擁有技術人員和技術裝備的消防中介機構，將建筑工程消防審核和驗收、火災隱患整改等純技術性工作交由中介機構來完成，可以確保消防技術質(zhì)量，簡化辦事流程，并使消防部門有足夠的精力從事監(jiān)管工作；另一方面也不能忽視對消防中介機構的監(jiān)管，監(jiān)督其遵守消防法律法規(guī)的規(guī)定并落實責任。此外，為改善現(xiàn)行消防技術標準阻礙新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，有必要制定新的技術規(guī)范標準和國際通用的技術規(guī)范。消防技術的發(fā)展同樣需要遵循與國際接軌的原則，按照國際通用的技術標準，對我國現(xiàn)行標準中不相符的規(guī)定進行修訂。從另一個角度來看，對于引進的新設備、新材料、新工藝我們要制定相應的技術規(guī)范標準，對其進行管理和規(guī)制，以加強對消防產(chǎn)品市場的監(jiān)控，從總體上完善消防法律法規(guī)體系的建設。

四、結語

新型城鎮(zhèn)化建設進程中，消防安全工作任務異常艱巨。消防安全管理需要我們不斷進行探索。依法治國，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。新型城鎮(zhèn)化中消防工作的發(fā)展離不開法治的保障。面對新形勢和新任務，我們要更好地統(tǒng)籌社會力量，規(guī)范各項消防行為，更好地發(fā)揮法治對于城鎮(zhèn)化消防工作的引領和規(guī)范作用。

[1] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[Z].

[2] 王園園.前8個月火災特點 居民住宅占比重最大電氣故障引發(fā)的最多城鄉(xiāng)接合部亡人最多[N]. 河南法制報,2014-9-11(2).

[3] 范平安.產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)消防安全存在的問題及對策[J].消防科學與技術，2009,(11).

[4] 唐滸.如何加強小城鎮(zhèn)消防規(guī)劃建設的幾點探討[J].廣西民族大學學報:自然科學版, 2006, (9).

[5] 韓子忠,王松.淺談《消防法》修訂后地方消防法規(guī)建設[J].消防技術與產(chǎn)品信息，2011,(7).

[6] 沈友弟,鐘薇淺.談建立和完善消防法律法規(guī)體系[J].消防科學與技術，2004,(6).

Studies on Fire Protection Legislation in the Course of New Urbanization

BIAN Jie

(DepartmentofBasicCoursesTeaching,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

With the development of society and economic development, the developing mode of new urbanization becomes more and more attractive. It not only changes people’s way of life, but also brings more challenges, putting more pressure on fire safety work. The development fire protection legislation far lags behind the fast pace of urbanization. Fire protection legislation started late in China, and its law system is not complete and could not adapt to the construction of new urbanization, so we should provide strong law guarantee for the acceleration of the process of urbanization by improving fire fighting system of laws and regulations.

new urbanization; fire protection legislation; fire-fighting management

2014-12-03

河北省高等學?？茖W研究計劃課題“法治視野下的新型城鎮(zhèn)化與公共消防管理問題研究”(SD145001)

邊潔(1982— )，女，河北廊坊人，講師。

D956.1

A

1008-2077(2015)02-0071-04