論新型城鎮(zhèn)化背景下消防管理的社會化
——以推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐暯?/h1>
2015-01-30 03:33:15邊潔
中國人民警察大學(xué)學(xué)報 2015年6期
邊 潔
(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊 065000)
論新型城鎮(zhèn)化背景下消防管理的社會化
——以推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐暯?/p>
邊 潔
(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊 065000)
新型城鎮(zhèn)化過程中存在著許多矛盾和問題，在此背景下政府職能應(yīng)當(dāng)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。與轉(zhuǎn)變政府職能相適應(yīng)，消防工作也要實行改革，建立服務(wù)型消防，實現(xiàn)管理的社會化。要從消防責(zé)任主體的社會化、消防管理手段的社會化、消防文化建設(shè)的社會化等方面實現(xiàn)消防管理的社會化。
新型城鎮(zhèn)化；消防管理；社會化
近年來，新型城鎮(zhèn)化進程不斷加快，國家大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟。新型城鎮(zhèn)化過程中，政府職能如何轉(zhuǎn)變，消防管理模式如何跟進，應(yīng)當(dāng)成為我們深入思考的一項重要課題。
一、新型城鎮(zhèn)化背景下的政府職能轉(zhuǎn)變
政府職能是指國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。從屬性角度可將其劃分為政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。政府的這兩大職能隨著不同歷史階段的社會、政治和經(jīng)濟等方面情況變化而變化?，F(xiàn)階段，階級矛盾得到了極大緩和，政府應(yīng)更多地依賴社會管理職能實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。然而，從建國以來直至改革開放前，我國政府都把自己定位為一個全能型的政府，政府統(tǒng)管一切社會事務(wù)，全面覆蓋“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼麄€地帶。
新型城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。積極穩(wěn)妥扎實有序推進城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠保持我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會全面進步。然而，城鎮(zhèn)化在高速發(fā)展的同時，也存在著突出問題和矛盾：社會基本公共服務(wù)資源有限，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后；城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配，突出表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱；政府公共服務(wù)供給能力不足，城市管理服務(wù)水平不高；體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展[1]。根據(jù)“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的原理，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為一種新的經(jīng)濟發(fā)展力量，呼喚著政治體制的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，各級政府要統(tǒng)籌各項制度和政策，制定指導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性計劃。
為適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，政府需要綜合運用市場和法律等手段管理社會事務(wù)，開始從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前形勢下，應(yīng)當(dāng)建立以公眾需求為導(dǎo)向，以為社會和公眾提供各類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為宗旨的服務(wù)型政府。不僅僅要管理好社會公共事務(wù)，還要增強服務(wù)意識，為社會公眾提供更多、更好的服務(wù)。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”。建設(shè)法治政府，就是要打造職能有限、行政有為、運轉(zhuǎn)高效的政府。而簡政放權(quán)是打造法治政府的內(nèi)在要求和重要抓手。通過簡政放權(quán)，政府由原來的管理者變?yōu)榉?wù)者，實現(xiàn)公用利益的最大化。此外，政府還應(yīng)堅持遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃縣域村鎮(zhèn)體系，統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展。
二、城鎮(zhèn)化區(qū)域應(yīng)實現(xiàn)消防管理的社會化
(一)消防職能的特殊性需要消防管理社會化
政府及其工作部門是履行消防職能的重要主體，但不應(yīng)成為惟一主體?！吨腥A人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)提出了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的社會化消防工作網(wǎng)絡(luò)，實際上，消防工作從來就不僅僅是政府或消防部門的職責(zé)，消防職能有其特殊性：第一，消防職能雖然是政府或消防部門的重要職能之一，但其責(zé)任主體并不限于政府和部門，根據(jù)《消防法》和公安部《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》的要求，包括機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位及非法人單位和公民個人等在內(nèi)的眾多主體都負(fù)有維護消防安全、保護消防設(shè)施、預(yù)防火災(zāi)、報告火警和開展消防安全教育等方面的義務(wù)；第二，消防工作和其他政府職能相比具有社會公益性、經(jīng)營服務(wù)的中介性和較強的專業(yè)技術(shù)性等特征。李克強總理在多次會議上強調(diào)，“能給市場做的要盡量還給市場”。消防工作完全可以由政府或其部門、市場和社會中介組織來共同完成，有序?qū)崿F(xiàn)管理的社會化。
(二)城鎮(zhèn)化區(qū)域的消防工作現(xiàn)狀呼吁消防管理社會化
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)前和今后一段時間主要的經(jīng)濟發(fā)展力量，而城鎮(zhèn)化區(qū)域普遍存在著消防規(guī)劃不完備、消防基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、新型行業(yè)不斷增加、人口過快集中、居民消防意識淡薄、火災(zāi)事故頻發(fā)等突出問題，消防管理的難度不斷加大，消防工作承載著艱巨的任務(wù)。與城鎮(zhèn)化區(qū)域消防工作不相稱的是消防警力的嚴(yán)重不足?！白鳛榈湫偷某青l(xiāng)接合部，南昌市青山湖區(qū)火災(zāi)形勢一直不容樂觀，僅2013年，全區(qū)共發(fā)生火災(zāi)339起，死亡2人，傷3人，直接財產(chǎn)損失538萬余元?？膳c此形成鮮明對比的是，由于歷史等原因，全區(qū)直到2011年才批準(zhǔn)組建昌東公安消防中隊，編配官兵只有35人。特別是《消防法》明確將社會救援任務(wù)劃入消防部隊后，原本最少需要4個以上消防隊承擔(dān)的任務(wù)，卻一直由一個消防隊來擔(dān)當(dāng)，警力不足的矛盾顯然日益突出?！盵2]青山湖區(qū)的現(xiàn)狀并不是個別現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化區(qū)域存在著消防警力匱乏和任務(wù)過重之間的矛盾，消防部門應(yīng)有所為有所不為，改變過去大包大攬的管理模式，有必要整合社會消防資源，從不擅長的領(lǐng)域中解脫出來，集中力量從事監(jiān)督管理和救援工作，實現(xiàn)消防工作的群防群治，改變消防部門人力不足的尷尬局面。
(三)服務(wù)型消防的建立，要求實現(xiàn)消防管理社會化
與轉(zhuǎn)變政府職能相適應(yīng)，城鎮(zhèn)化區(qū)域的消防工作也要實行改革，建立服務(wù)型消防是消防事業(yè)發(fā)展的大勢所趨。所謂服務(wù)型消防，就是在履行消防職責(zé)中以服務(wù)為宗旨，以滿意為標(biāo)準(zhǔn)，在堅持消防有關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上以民為本，盡可能地提前主動介入、陽光執(zhí)法、實施熱情周到人性化服務(wù)，為當(dāng)事人提供一切便利，從而實現(xiàn)社會對消防保障的需求。要求執(zhí)法者依法辦事、按程序辦事、主動為群眾服務(wù)、用科學(xué)的發(fā)展觀去為人民群眾辦實事[3]?！疤峁┓?wù)的主體不一定是政府，它可以是政府組織或動員的其他社會單位,如企業(yè)、學(xué)校、社團(非政府組織)、私人部門等?！盵4]消防工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和國民經(jīng)濟發(fā)展全局。但我國目前的消防體制中還存在著“消防部門責(zé)任的無限性與能力的有限性、公眾需求增長與職能部門管理水平和服務(wù)水平低下以及現(xiàn)代災(zāi)害救援管理的綜合化趨勢與消防隊伍的‘單一’行動”等多重矛盾[5]。消防部門是代表政府對社會消防工作實行管理的職能部門，必須對自己的角色進行準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變工作理念、模式和創(chuàng)新工作機制。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化區(qū)域消防基礎(chǔ)薄弱，公眾消防意識淡薄，消防警力嚴(yán)重不足，預(yù)防和控制火災(zāi)的任務(wù)不斷加劇，以上種種都對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的消防工作提出了巨大挑戰(zhàn)。消防部門必須加快職能轉(zhuǎn)變的進程，建立服務(wù)型消防，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變對消防工作提出的新挑戰(zhàn)。
三、城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)消防管理社會化的有效途徑
城鎮(zhèn)化區(qū)域要實現(xiàn)消防管理的社會化，就要充分發(fā)揮政府和社會兩個系統(tǒng)的作用，主要依靠社會群體、單位和公民個人，按照一定的工作方法以及政策和法規(guī)，綜合運用行政、法律、文化以及教育和輿論等一系列手段，管控社會主體的消防行為，進而減少火災(zāi)事故的發(fā)生，有效調(diào)和經(jīng)濟發(fā)展和消防安全之間的矛盾。筆者認(rèn)為，可以從如下方面實現(xiàn)其消防管理工作的社會化：
(一)加強宣傳培訓(xùn)工作，實現(xiàn)消防責(zé)任主體社會化
《消防法》第二條提出了建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的社會化消防工作網(wǎng)絡(luò)，預(yù)防為主、防消結(jié)合。這一規(guī)定是有限政府理念在消防工作領(lǐng)域的具體貫徹落實，符合消防工作規(guī)律，有利于協(xié)調(diào)政府、公安機關(guān)消防機構(gòu)與社會各單位之間的關(guān)系，有利于調(diào)動公民參與消防安全工作的積極性。城鎮(zhèn)區(qū)域的消防工作是一項綜合性的工作，需要政府及消防部門的配合協(xié)調(diào)，同樣需要社會各界的積極參與，單純依靠消防部門很難實現(xiàn)有效管理。實踐中，一方面社會各單位普遍忽視消防工作的建設(shè)和消防責(zé)任的承擔(dān)，認(rèn)為消防工作是消防部門的事；另一方面消防部門大包大攬，既承擔(dān)著管理者的責(zé)任又沖在滅火救援工作第一線。這種狀態(tài)顯然難以實現(xiàn)消防安全體系建設(shè)的目標(biāo)。同時，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)區(qū)域的消防工作典型特點是居民委員會或村民委員會在法律的框架之下按照人民的意愿實現(xiàn)自主管理，這和《消防法》的規(guī)定是契合的。但由于群眾的消防意識和法律意識淡薄，在實踐中并沒有收到預(yù)期效果。因此，消防部門開展工作之時既要注意發(fā)揮群眾組織的作用，又要在群眾當(dāng)中開展消防知識的宣傳和教育工作，尊重群眾、依靠群眾，讓群眾更好地參與到消防安全建設(shè)工作中來。自2010年以來，浙江省金華市消防支隊以金華市培訓(xùn)中心為平臺，開設(shè)建(構(gòu))筑物消防員職業(yè)培訓(xùn)，消防安全責(zé)任人、管理人、專兼職消防員、村(居)委會負(fù)責(zé)人和人員密集場所工作人員的消防知識培訓(xùn)。通過不懈努力，逐漸搭建了集“一個中心、八個教學(xué)點、十一個指導(dǎo)站”于一體的社會消防安全培訓(xùn)架構(gòu)，形成了新型社會消防安全培訓(xùn)體系。金華市消防培訓(xùn)中心已先后對全市萬余家單位的30 125名人員進行了全面系統(tǒng)的消防安全培訓(xùn)，培養(yǎng)了一批消防安全“明白人”，加快構(gòu)建社會消防安全“防火墻”，消防社會化培訓(xùn)工作成效顯著[6]。此外，消防工作是政府履行公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容之一，實現(xiàn)消防主體的社會化絕不意味著政府可以一味地放權(quán)，政府及職能部門應(yīng)對自身職能進行理性定位，實現(xiàn)從全方位的監(jiān)管到高質(zhì)量的服務(wù)。城鎮(zhèn)區(qū)域的消防基礎(chǔ)相較城市來講本就薄弱，地方政府更應(yīng)發(fā)揮對該區(qū)域消防工作的引導(dǎo)作用。
(二)創(chuàng)新管理手段，實現(xiàn)消防管理手段社會化
當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為一種新興的經(jīng)濟力量正在蓬勃發(fā)展，如前所述，這種力量處于一種摸索式前進的發(fā)展模式，在城鎮(zhèn)化進程中各類問題不斷涌現(xiàn)，給政府的執(zhí)政能力提出了挑戰(zhàn)。消防職能作為政府的社會管理和公用服務(wù)職能的一個重要組成部分，是新型城鎮(zhèn)化進程中各級政府不可回避的一項重要工作。如果政府仍延續(xù)原來的工作模式和采用落后的管理手段，在消防工作中既充當(dāng)裁判員又充當(dāng)運動員的話，無疑會使得本就問題重重的城鎮(zhèn)化建設(shè)雪上加霜。因此，各級政府要進行有效的消防管理，就要注重管理手段的創(chuàng)新，健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度，推進社區(qū)居民依法管理社區(qū)消防工作，加快社區(qū)信息化建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)消防管理平臺。山東省德州市消防支隊以消防信息化為重點，實現(xiàn)對社區(qū)動態(tài)監(jiān)控。依托警務(wù)室移動警務(wù)終端，加大信息采集力度，將社區(qū)公共消防設(shè)施、公共建筑、居住建筑、“九小場所”等消防基礎(chǔ)信息納入數(shù)據(jù)庫，并利用居委會、警務(wù)室的監(jiān)控平臺和火災(zāi)報警救助設(shè)備，在“九小場所”和居民樓等“小網(wǎng)格”全面推廣“十戶聯(lián)防”機制，實行立體式火情動態(tài)監(jiān)控。建設(shè)社區(qū)消防服務(wù)網(wǎng)頁，通過該網(wǎng)頁可以招募社區(qū)消防志愿者、申請社區(qū)消防志愿服務(wù)、進行消防體驗、學(xué)習(xí)消防知識，并將網(wǎng)址編輯成二維碼，印制成即時貼，在105個社區(qū)的32萬個居民樓道、39個消防體驗室等部位張貼，用戶只需用手機掃描二維碼，就可以快速進入網(wǎng)站參與消防互動活動。在“德州消防365服務(wù)中心”網(wǎng)站增設(shè)了隱患曝光臺，完善了“德州消防”官方微博和火災(zāi)隱患舉報獎勵機制，對社區(qū)居民網(wǎng)上舉報的32處火災(zāi)隱患和14個消防違法行為依法查處并公開進行曝光[7]。
(三)加強文化建設(shè)，實現(xiàn)消防文化建設(shè)社會化
任何一項行政體制及其行政過程要深入人心，為社會更好地接納，都要有一定的文化做支撐。要真正實現(xiàn)消防管理的社會化，最終要依靠與消防管理制度相一致的消防文化建設(shè)。首先要形成“有消防特色”的文化體系，針對新型城鎮(zhèn)化背景下的新情況新問題，豐富消防文化內(nèi)容，不拘泥于傳統(tǒng)形式，提高消防文化建設(shè)的目的性和創(chuàng)新性。在此基礎(chǔ)上，還要提高消防文化在城鎮(zhèn)化區(qū)域的社會影響力和認(rèn)知度，“促使消防文化成為社會道德體系建設(shè)的一個重要組成部分”[8]。讓消防文化為社會更多的人所了解、理解和認(rèn)同，消防管理更易于被人們所接受?，F(xiàn)在地方各級消防管理部門都十分重視消防文化建設(shè)，形成了各具特色的文化品牌，并為社會所熟知，起到了良好的社會效果。比如，云南省文山州消防支隊指導(dǎo)社會自主投入資金2 500余萬元，設(shè)置戶外消防公益固定廣告牌251塊，開展消防宣傳形象大使、“119消防日”系列宣傳活動，其“融入式公共服務(wù)型社會消防安全治理”模式受到了省領(lǐng)導(dǎo)和公安部領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定[8]。吉林省安圖消防大隊結(jié)合“119”消防宣傳日等重大節(jié)日，把消防文化生活和消防宣傳結(jié)合起來，通過演出使官兵的文化節(jié)目水平提高的同時，也讓觀眾接受了消防安全教育，展示了消防隊伍的良好形象，有力提升了消防管理的社會認(rèn)可度和支持度[9]。城鎮(zhèn)化區(qū)域的消防工作基礎(chǔ)薄弱，群眾的消防意識有待加強，消防管理的社會認(rèn)可度較低，以上形式可成為地方政府提升消防管理效率的有益探索，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣右越梃b，以文化建設(shè)為消防工作的開展保駕護航。
四、結(jié)語
消防社會化的終極目標(biāo)是建立一個“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的消防管理機制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展離不開消防工作的保駕護航，城鎮(zhèn)區(qū)域消防工作想要順利開展，就要建立社會化管理機制，切實轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮社會力量對消防工作的有力推動作用。
[1] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)[Z].
[2] 南昌市青山湖區(qū)破解消防警力不足困局[EB/OL].法制網(wǎng)消防頻道.(2014-06-25).http://www.legaldaily.com.cn/Fire_control/content/2014-06/25/content_5625492.htm?node=54534.
[3] 傅興全.創(chuàng)建服務(wù)型消防的幾點思考[N].人民公安報:消防周刊,2015-03-01(3).
[4] 劉偉.關(guān)于建設(shè)服務(wù)型消防的思考[J].理論觀察，2007,(2).
[5] 鄯愛紅.政府職能轉(zhuǎn)變中的消防功能定位[J].中國西部科技，2006,(20).
[6] 金華：市民“hold”住火災(zāi) 消防社會化培訓(xùn)工作顯成效[EB/OL].浙江消防網(wǎng).(2012-04-09).http://www.zjxf119.com/xiaofang/gddt/18210.htm.
[7] 構(gòu)建社會化消防安全管理新格局[EB/OL].德州民生警務(wù)平臺.(2013-05-23).http://www.dz110.gov.cn/site/Public/ShowInfo.aspx?id=40391.
[8] 消防文化建設(shè)的實踐與探索[EB/OL].中國消防網(wǎng).(2013-05-29).http://119.china.com.cn/zbjs/txt/2013-05/29/content_5990005.htm.
[9] 吉林省安圖消防大隊警營文化建設(shè)譜新篇[EB/OL].中國報道.(2014-11-20).http://jilin.chinareports.org.cn/news-553-39620.html.
(責(zé)任編輯 陳 華)
On the Socialization of Firefighting Management on New Urbanization —From the Angle of the Transformation of Government Functions
BIAN Jie
(DepartmentofIdeologyandPolitics,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)
Contradictions and problems exist in the new urbanization. Against this background, it is crucial that transform government functions are transformed from administrative to service-oriented. Fire control work should reform to fit in with this transformation, build a service- oriented fire service, brings about the socialization of fire management in terms of socialization of the fire control work, the socialization of the fire management responsibility and the socialization of the fire management means.
new urbanization; fire management; socialization
2015-01-16
河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究重點項目“法制視野下的新型城鎮(zhèn)化與公共消防管理問題研究”(SD145001)
邊潔(1982— )，女，河北廊坊人，講師。
D631.6
A
1008-2077(2015)06-0083-04
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邊 潔
(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊 065000)
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——以推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐暯?/p>
邊 潔
(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊 065000)
新型城鎮(zhèn)化過程中存在著許多矛盾和問題，在此背景下政府職能應(yīng)當(dāng)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。與轉(zhuǎn)變政府職能相適應(yīng)，消防工作也要實行改革，建立服務(wù)型消防，實現(xiàn)管理的社會化。要從消防責(zé)任主體的社會化、消防管理手段的社會化、消防文化建設(shè)的社會化等方面實現(xiàn)消防管理的社會化。
新型城鎮(zhèn)化；消防管理；社會化
近年來，新型城鎮(zhèn)化進程不斷加快，國家大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟。新型城鎮(zhèn)化過程中，政府職能如何轉(zhuǎn)變，消防管理模式如何跟進，應(yīng)當(dāng)成為我們深入思考的一項重要課題。
一、新型城鎮(zhèn)化背景下的政府職能轉(zhuǎn)變
政府職能是指國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。從屬性角度可將其劃分為政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。政府的這兩大職能隨著不同歷史階段的社會、政治和經(jīng)濟等方面情況變化而變化?，F(xiàn)階段，階級矛盾得到了極大緩和，政府應(yīng)更多地依賴社會管理職能實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。然而，從建國以來直至改革開放前，我國政府都把自己定位為一個全能型的政府，政府統(tǒng)管一切社會事務(wù)，全面覆蓋“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼麄€地帶。
新型城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。積極穩(wěn)妥扎實有序推進城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠保持我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會全面進步。然而，城鎮(zhèn)化在高速發(fā)展的同時，也存在著突出問題和矛盾：社會基本公共服務(wù)資源有限，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后；城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配，突出表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱；政府公共服務(wù)供給能力不足，城市管理服務(wù)水平不高；體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展[1]。根據(jù)“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的原理，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為一種新的經(jīng)濟發(fā)展力量，呼喚著政治體制的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，各級政府要統(tǒng)籌各項制度和政策，制定指導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性計劃。
為適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，政府需要綜合運用市場和法律等手段管理社會事務(wù)，開始從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前形勢下，應(yīng)當(dāng)建立以公眾需求為導(dǎo)向，以為社會和公眾提供各類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為宗旨的服務(wù)型政府。不僅僅要管理好社會公共事務(wù)，還要增強服務(wù)意識，為社會公眾提供更多、更好的服務(wù)。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”。建設(shè)法治政府，就是要打造職能有限、行政有為、運轉(zhuǎn)高效的政府。而簡政放權(quán)是打造法治政府的內(nèi)在要求和重要抓手。通過簡政放權(quán)，政府由原來的管理者變?yōu)榉?wù)者，實現(xiàn)公用利益的最大化。此外，政府還應(yīng)堅持遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃縣域村鎮(zhèn)體系，統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展。
二、城鎮(zhèn)化區(qū)域應(yīng)實現(xiàn)消防管理的社會化
(一)消防職能的特殊性需要消防管理社會化
政府及其工作部門是履行消防職能的重要主體，但不應(yīng)成為惟一主體?！吨腥A人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)提出了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的社會化消防工作網(wǎng)絡(luò)，實際上，消防工作從來就不僅僅是政府或消防部門的職責(zé)，消防職能有其特殊性：第一，消防職能雖然是政府或消防部門的重要職能之一，但其責(zé)任主體并不限于政府和部門，根據(jù)《消防法》和公安部《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》的要求，包括機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位及非法人單位和公民個人等在內(nèi)的眾多主體都負(fù)有維護消防安全、保護消防設(shè)施、預(yù)防火災(zāi)、報告火警和開展消防安全教育等方面的義務(wù)；第二，消防工作和其他政府職能相比具有社會公益性、經(jīng)營服務(wù)的中介性和較強的專業(yè)技術(shù)性等特征。李克強總理在多次會議上強調(diào)，“能給市場做的要盡量還給市場”。消防工作完全可以由政府或其部門、市場和社會中介組織來共同完成，有序?qū)崿F(xiàn)管理的社會化。
(二)城鎮(zhèn)化區(qū)域的消防工作現(xiàn)狀呼吁消防管理社會化
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)前和今后一段時間主要的經(jīng)濟發(fā)展力量，而城鎮(zhèn)化區(qū)域普遍存在著消防規(guī)劃不完備、消防基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、新型行業(yè)不斷增加、人口過快集中、居民消防意識淡薄、火災(zāi)事故頻發(fā)等突出問題，消防管理的難度不斷加大，消防工作承載著艱巨的任務(wù)。與城鎮(zhèn)化區(qū)域消防工作不相稱的是消防警力的嚴(yán)重不足?！白鳛榈湫偷某青l(xiāng)接合部，南昌市青山湖區(qū)火災(zāi)形勢一直不容樂觀，僅2013年，全區(qū)共發(fā)生火災(zāi)339起，死亡2人，傷3人，直接財產(chǎn)損失538萬余元?？膳c此形成鮮明對比的是，由于歷史等原因，全區(qū)直到2011年才批準(zhǔn)組建昌東公安消防中隊，編配官兵只有35人。特別是《消防法》明確將社會救援任務(wù)劃入消防部隊后，原本最少需要4個以上消防隊承擔(dān)的任務(wù)，卻一直由一個消防隊來擔(dān)當(dāng)，警力不足的矛盾顯然日益突出?！盵2]青山湖區(qū)的現(xiàn)狀并不是個別現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化區(qū)域存在著消防警力匱乏和任務(wù)過重之間的矛盾，消防部門應(yīng)有所為有所不為，改變過去大包大攬的管理模式，有必要整合社會消防資源，從不擅長的領(lǐng)域中解脫出來，集中力量從事監(jiān)督管理和救援工作，實現(xiàn)消防工作的群防群治，改變消防部門人力不足的尷尬局面。
(三)服務(wù)型消防的建立，要求實現(xiàn)消防管理社會化
與轉(zhuǎn)變政府職能相適應(yīng)，城鎮(zhèn)化區(qū)域的消防工作也要實行改革，建立服務(wù)型消防是消防事業(yè)發(fā)展的大勢所趨。所謂服務(wù)型消防，就是在履行消防職責(zé)中以服務(wù)為宗旨，以滿意為標(biāo)準(zhǔn)，在堅持消防有關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上以民為本，盡可能地提前主動介入、陽光執(zhí)法、實施熱情周到人性化服務(wù)，為當(dāng)事人提供一切便利，從而實現(xiàn)社會對消防保障的需求。要求執(zhí)法者依法辦事、按程序辦事、主動為群眾服務(wù)、用科學(xué)的發(fā)展觀去為人民群眾辦實事[3]?！疤峁┓?wù)的主體不一定是政府，它可以是政府組織或動員的其他社會單位,如企業(yè)、學(xué)校、社團(非政府組織)、私人部門等?！盵4]消防工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和國民經(jīng)濟發(fā)展全局。但我國目前的消防體制中還存在著“消防部門責(zé)任的無限性與能力的有限性、公眾需求增長與職能部門管理水平和服務(wù)水平低下以及現(xiàn)代災(zāi)害救援管理的綜合化趨勢與消防隊伍的‘單一’行動”等多重矛盾[5]。消防部門是代表政府對社會消防工作實行管理的職能部門，必須對自己的角色進行準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變工作理念、模式和創(chuàng)新工作機制。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化區(qū)域消防基礎(chǔ)薄弱，公眾消防意識淡薄，消防警力嚴(yán)重不足，預(yù)防和控制火災(zāi)的任務(wù)不斷加劇，以上種種都對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的消防工作提出了巨大挑戰(zhàn)。消防部門必須加快職能轉(zhuǎn)變的進程，建立服務(wù)型消防，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變對消防工作提出的新挑戰(zhàn)。
三、城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)消防管理社會化的有效途徑
城鎮(zhèn)化區(qū)域要實現(xiàn)消防管理的社會化，就要充分發(fā)揮政府和社會兩個系統(tǒng)的作用，主要依靠社會群體、單位和公民個人，按照一定的工作方法以及政策和法規(guī)，綜合運用行政、法律、文化以及教育和輿論等一系列手段，管控社會主體的消防行為，進而減少火災(zāi)事故的發(fā)生，有效調(diào)和經(jīng)濟發(fā)展和消防安全之間的矛盾。筆者認(rèn)為，可以從如下方面實現(xiàn)其消防管理工作的社會化：
(一)加強宣傳培訓(xùn)工作，實現(xiàn)消防責(zé)任主體社會化
《消防法》第二條提出了建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的社會化消防工作網(wǎng)絡(luò)，預(yù)防為主、防消結(jié)合。這一規(guī)定是有限政府理念在消防工作領(lǐng)域的具體貫徹落實，符合消防工作規(guī)律，有利于協(xié)調(diào)政府、公安機關(guān)消防機構(gòu)與社會各單位之間的關(guān)系，有利于調(diào)動公民參與消防安全工作的積極性。城鎮(zhèn)區(qū)域的消防工作是一項綜合性的工作，需要政府及消防部門的配合協(xié)調(diào)，同樣需要社會各界的積極參與，單純依靠消防部門很難實現(xiàn)有效管理。實踐中，一方面社會各單位普遍忽視消防工作的建設(shè)和消防責(zé)任的承擔(dān)，認(rèn)為消防工作是消防部門的事；另一方面消防部門大包大攬，既承擔(dān)著管理者的責(zé)任又沖在滅火救援工作第一線。這種狀態(tài)顯然難以實現(xiàn)消防安全體系建設(shè)的目標(biāo)。同時，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)區(qū)域的消防工作典型特點是居民委員會或村民委員會在法律的框架之下按照人民的意愿實現(xiàn)自主管理，這和《消防法》的規(guī)定是契合的。但由于群眾的消防意識和法律意識淡薄，在實踐中并沒有收到預(yù)期效果。因此，消防部門開展工作之時既要注意發(fā)揮群眾組織的作用，又要在群眾當(dāng)中開展消防知識的宣傳和教育工作，尊重群眾、依靠群眾，讓群眾更好地參與到消防安全建設(shè)工作中來。自2010年以來，浙江省金華市消防支隊以金華市培訓(xùn)中心為平臺，開設(shè)建(構(gòu))筑物消防員職業(yè)培訓(xùn)，消防安全責(zé)任人、管理人、專兼職消防員、村(居)委會負(fù)責(zé)人和人員密集場所工作人員的消防知識培訓(xùn)。通過不懈努力，逐漸搭建了集“一個中心、八個教學(xué)點、十一個指導(dǎo)站”于一體的社會消防安全培訓(xùn)架構(gòu)，形成了新型社會消防安全培訓(xùn)體系。金華市消防培訓(xùn)中心已先后對全市萬余家單位的30 125名人員進行了全面系統(tǒng)的消防安全培訓(xùn)，培養(yǎng)了一批消防安全“明白人”，加快構(gòu)建社會消防安全“防火墻”，消防社會化培訓(xùn)工作成效顯著[6]。此外，消防工作是政府履行公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容之一，實現(xiàn)消防主體的社會化絕不意味著政府可以一味地放權(quán)，政府及職能部門應(yīng)對自身職能進行理性定位，實現(xiàn)從全方位的監(jiān)管到高質(zhì)量的服務(wù)。城鎮(zhèn)區(qū)域的消防基礎(chǔ)相較城市來講本就薄弱，地方政府更應(yīng)發(fā)揮對該區(qū)域消防工作的引導(dǎo)作用。
(二)創(chuàng)新管理手段，實現(xiàn)消防管理手段社會化
當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為一種新興的經(jīng)濟力量正在蓬勃發(fā)展，如前所述，這種力量處于一種摸索式前進的發(fā)展模式，在城鎮(zhèn)化進程中各類問題不斷涌現(xiàn)，給政府的執(zhí)政能力提出了挑戰(zhàn)。消防職能作為政府的社會管理和公用服務(wù)職能的一個重要組成部分，是新型城鎮(zhèn)化進程中各級政府不可回避的一項重要工作。如果政府仍延續(xù)原來的工作模式和采用落后的管理手段，在消防工作中既充當(dāng)裁判員又充當(dāng)運動員的話，無疑會使得本就問題重重的城鎮(zhèn)化建設(shè)雪上加霜。因此，各級政府要進行有效的消防管理，就要注重管理手段的創(chuàng)新，健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度，推進社區(qū)居民依法管理社區(qū)消防工作，加快社區(qū)信息化建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)消防管理平臺。山東省德州市消防支隊以消防信息化為重點，實現(xiàn)對社區(qū)動態(tài)監(jiān)控。依托警務(wù)室移動警務(wù)終端，加大信息采集力度，將社區(qū)公共消防設(shè)施、公共建筑、居住建筑、“九小場所”等消防基礎(chǔ)信息納入數(shù)據(jù)庫，并利用居委會、警務(wù)室的監(jiān)控平臺和火災(zāi)報警救助設(shè)備，在“九小場所”和居民樓等“小網(wǎng)格”全面推廣“十戶聯(lián)防”機制，實行立體式火情動態(tài)監(jiān)控。建設(shè)社區(qū)消防服務(wù)網(wǎng)頁，通過該網(wǎng)頁可以招募社區(qū)消防志愿者、申請社區(qū)消防志愿服務(wù)、進行消防體驗、學(xué)習(xí)消防知識，并將網(wǎng)址編輯成二維碼，印制成即時貼，在105個社區(qū)的32萬個居民樓道、39個消防體驗室等部位張貼，用戶只需用手機掃描二維碼，就可以快速進入網(wǎng)站參與消防互動活動。在“德州消防365服務(wù)中心”網(wǎng)站增設(shè)了隱患曝光臺，完善了“德州消防”官方微博和火災(zāi)隱患舉報獎勵機制，對社區(qū)居民網(wǎng)上舉報的32處火災(zāi)隱患和14個消防違法行為依法查處并公開進行曝光[7]。
(三)加強文化建設(shè)，實現(xiàn)消防文化建設(shè)社會化
任何一項行政體制及其行政過程要深入人心，為社會更好地接納，都要有一定的文化做支撐。要真正實現(xiàn)消防管理的社會化，最終要依靠與消防管理制度相一致的消防文化建設(shè)。首先要形成“有消防特色”的文化體系，針對新型城鎮(zhèn)化背景下的新情況新問題，豐富消防文化內(nèi)容，不拘泥于傳統(tǒng)形式，提高消防文化建設(shè)的目的性和創(chuàng)新性。在此基礎(chǔ)上，還要提高消防文化在城鎮(zhèn)化區(qū)域的社會影響力和認(rèn)知度，“促使消防文化成為社會道德體系建設(shè)的一個重要組成部分”[8]。讓消防文化為社會更多的人所了解、理解和認(rèn)同，消防管理更易于被人們所接受?，F(xiàn)在地方各級消防管理部門都十分重視消防文化建設(shè)，形成了各具特色的文化品牌，并為社會所熟知，起到了良好的社會效果。比如，云南省文山州消防支隊指導(dǎo)社會自主投入資金2 500余萬元，設(shè)置戶外消防公益固定廣告牌251塊，開展消防宣傳形象大使、“119消防日”系列宣傳活動，其“融入式公共服務(wù)型社會消防安全治理”模式受到了省領(lǐng)導(dǎo)和公安部領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定[8]。吉林省安圖消防大隊結(jié)合“119”消防宣傳日等重大節(jié)日，把消防文化生活和消防宣傳結(jié)合起來，通過演出使官兵的文化節(jié)目水平提高的同時，也讓觀眾接受了消防安全教育，展示了消防隊伍的良好形象，有力提升了消防管理的社會認(rèn)可度和支持度[9]。城鎮(zhèn)化區(qū)域的消防工作基礎(chǔ)薄弱，群眾的消防意識有待加強，消防管理的社會認(rèn)可度較低，以上形式可成為地方政府提升消防管理效率的有益探索，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣右越梃b，以文化建設(shè)為消防工作的開展保駕護航。
四、結(jié)語
消防社會化的終極目標(biāo)是建立一個“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的消防管理機制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展離不開消防工作的保駕護航，城鎮(zhèn)區(qū)域消防工作想要順利開展，就要建立社會化管理機制，切實轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮社會力量對消防工作的有力推動作用。
[1] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)[Z].
[2] 南昌市青山湖區(qū)破解消防警力不足困局[EB/OL].法制網(wǎng)消防頻道.(2014-06-25).http://www.legaldaily.com.cn/Fire_control/content/2014-06/25/content_5625492.htm?node=54534.
[3] 傅興全.創(chuàng)建服務(wù)型消防的幾點思考[N].人民公安報:消防周刊,2015-03-01(3).
[4] 劉偉.關(guān)于建設(shè)服務(wù)型消防的思考[J].理論觀察，2007,(2).
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[6] 金華：市民“hold”住火災(zāi) 消防社會化培訓(xùn)工作顯成效[EB/OL].浙江消防網(wǎng).(2012-04-09).http://www.zjxf119.com/xiaofang/gddt/18210.htm.
[7] 構(gòu)建社會化消防安全管理新格局[EB/OL].德州民生警務(wù)平臺.(2013-05-23).http://www.dz110.gov.cn/site/Public/ShowInfo.aspx?id=40391.
[8] 消防文化建設(shè)的實踐與探索[EB/OL].中國消防網(wǎng).(2013-05-29).http://119.china.com.cn/zbjs/txt/2013-05/29/content_5990005.htm.
[9] 吉林省安圖消防大隊警營文化建設(shè)譜新篇[EB/OL].中國報道.(2014-11-20).http://jilin.chinareports.org.cn/news-553-39620.html.
(責(zé)任編輯 陳 華)
On the Socialization of Firefighting Management on New Urbanization —From the Angle of the Transformation of Government Functions
BIAN Jie
(DepartmentofIdeologyandPolitics,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)
Contradictions and problems exist in the new urbanization. Against this background, it is crucial that transform government functions are transformed from administrative to service-oriented. Fire control work should reform to fit in with this transformation, build a service- oriented fire service, brings about the socialization of fire management in terms of socialization of the fire control work, the socialization of the fire management responsibility and the socialization of the fire management means.
new urbanization; fire management; socialization
2015-01-16
河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究重點項目“法制視野下的新型城鎮(zhèn)化與公共消防管理問題研究”(SD145001)
邊潔(1982— )，女，河北廊坊人，講師。
D631.6
A
1008-2077(2015)06-0083-04
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