在法律援助機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展壯大的同時(shí),如何進(jìn)行法律援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè),使法律援助速度與質(zhì)量相協(xié)調(diào),促進(jìn)法律援助事業(yè)健康發(fā)展,已經(jīng)成為當(dāng)前和今后需要思考和解決的問題。地級(jí)市在我國行政機(jī)構(gòu)中具有承上啟下的作用。地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)的職責(zé)承擔(dān)區(qū)別于省級(jí)和縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu) ①,除了負(fù)責(zé)“受理、審查法律援助申請,指派或者安排人員”進(jìn)行法律援助外,還負(fù)責(zé)對本地區(qū)法律援助工作的組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督。在實(shí)踐中,地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)如何具體實(shí)施法律援助,如何開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)都沒有可遵循的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,使得一些機(jī)構(gòu)和工作人員在遇到具體問題時(shí)無所適從。研究解決地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
一、地級(jí)市法律援助規(guī)范化的內(nèi)涵和特征
法律援助規(guī)范化就是建立一套符合法律援助職能要求和工作特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系或長效機(jī)制,確保法律援助各項(xiàng)業(yè)務(wù)都按照既定的機(jī)制要求進(jìn)行,避免主觀隨意性,追求運(yùn)行程序的規(guī)范性。它具有以下三個(gè)特征:一是法定性。從規(guī)范化的依據(jù)看,法律援助的基本依據(jù)是國家的法律法規(guī)和規(guī)范性文件,法律援助規(guī)范化建設(shè)應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù),依法履行法律援助的職責(zé)。二是系統(tǒng)性。從規(guī)范化的內(nèi)容看,涉及法律援助的方方面面,是一個(gè)完整的系統(tǒng),從機(jī)構(gòu)定位、人員隊(duì)伍、業(yè)務(wù)開展、內(nèi)部管理到經(jīng)費(fèi)保障等方面,這些內(nèi)容都是相互聯(lián)系的,構(gòu)成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。規(guī)范對象的系統(tǒng)性決定了規(guī)范化的系統(tǒng)性。三是制度性。從規(guī)范化建設(shè)的過程來看,法律援助工作的基本依據(jù)是法律法規(guī),但在具體運(yùn)行過程中,要通過制定和運(yùn)用一整套嚴(yán)格、明確、標(biāo)準(zhǔn)的制度和操作程序來保障法律援助的有效實(shí)施。
二、地級(jí)市法律援助規(guī)范化建設(shè)中存在的問題及原因
(一)機(jī)構(gòu)定位比較混亂
地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)目前有三類性質(zhì):行政性質(zhì)、參公管理的事業(yè)單位性質(zhì)、全額撥款事業(yè)單位性質(zhì)。從浙江省的情況看,行政性質(zhì)的占大多數(shù),浙江共11個(gè)地級(jí)市,其中行政性質(zhì)的有10個(gè),參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位1個(gè),即杭州。從全國范圍看,法律援助機(jī)構(gòu)從事業(yè)性質(zhì)向行政性質(zhì)轉(zhuǎn)變的逐漸增加。同時(shí)在機(jī)構(gòu)體系上,又有以下幾種模式:一是“兩塊牌子、兩套班子”混合編制的模式,例如北京。二是“兩塊牌子、一套班子”行政模式,例如溫州。三是“一塊牌子、一套班子”的行政模式,例如嘉興。四是“一塊牌子、一套班子”參公事業(yè)模式,例如杭州。
(二)業(yè)務(wù)管理各自為政
雖然國務(wù)院和地方的《法律援助條例》對法律援助的范圍、申請和審查、法律援助實(shí)施作了規(guī)定,但從調(diào)研情況看,這些規(guī)定還比較原則,缺少細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn),從而出現(xiàn)業(yè)務(wù)管理不規(guī)范的問題,具體體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是在法律援助的行政管理上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如一些地區(qū)法律援助工作人員對法律援助范圍的理解存在偏差、咨詢接待行為不規(guī)范、審查批準(zhǔn)隨意性大、數(shù)據(jù)報(bào)送口徑不統(tǒng)一、案卷歸檔缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、援助機(jī)構(gòu)對案件監(jiān)督不到位等。二是援助律師辦理法律援助案件沒有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?!斗稍鷹l例》僅對此作了原則性規(guī)定,司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》雖然作了進(jìn)一步的規(guī)定,但仍缺少細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中,由于案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低等原因,很大一部分援助案件是由執(zhí)業(yè)年限較短的年輕律師辦理。這些律師缺乏經(jīng)驗(yàn),遇到業(yè)務(wù)問題缺少可以遵循的規(guī)范;還有一些援助律師,雖然有辦案經(jīng)驗(yàn),但不履行必要的程序,使辦案質(zhì)量大打折扣,亟需建立一套統(tǒng)一的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。三是工作站建設(shè)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。近年來,各地法律援助機(jī)構(gòu)為最大限度方便群眾申請法律援助,建立了“縱向到底、橫向到邊”的案件受理體系,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和相關(guān)行業(yè)部門都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),各工作站建設(shè)程度和業(yè)務(wù)水平參差不齊,工作站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)相對滯后,制約了工作站作用的發(fā)揮。
(三)經(jīng)費(fèi)保障差異較大
目前我國法律援助實(shí)行的是地方財(cái)政保障的經(jīng)費(fèi)模式,由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同,全國各地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)保障差異較大,不僅東西部有較大差別,即使是東部沿海各地級(jí)市的經(jīng)費(fèi)保障也有不少差距,各城市之間案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大,且總體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低,與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。
三、杭州市法律援助規(guī)范化建設(shè)探索
近年來杭州市法律援助中心致力于規(guī)范化建設(shè),通過實(shí)施“六化”,即工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化、案件指派規(guī)范化、內(nèi)部管理精細(xì)化、質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化、工作站建設(shè)統(tǒng)一化,促使杭州法律援助“量質(zhì)齊優(yōu)”。
(一)工作流程標(biāo)準(zhǔn)化
為解決法律援助工作流程不一致問題,杭州市法律援助中心在總結(jié)近年來工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,制定了《杭州市法律援助工作標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》)?!稑?biāo)準(zhǔn)》共分9章174節(jié),近6萬字,涵蓋了法律咨詢、援助案件申請、受理、審批、辦理、結(jié)案、評(píng)估到費(fèi)用發(fā)放整個(gè)工作流程,明確了各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)、任務(wù)、程序、方法、完成期限及質(zhì)量要求,不僅對法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的行政管理工作進(jìn)行了規(guī)范,還對法律援助律師承辦各類法律援助案件進(jìn)行了規(guī)范和指引,既有利于支持律師辦案,也有利于案件質(zhì)量監(jiān)督管理。以同行評(píng)估為例,共有11個(gè)程序要點(diǎn),其中的指標(biāo)體系再作進(jìn)一步細(xì)化,分列一級(jí)指標(biāo)10項(xiàng),民事、行政案件細(xì)分指標(biāo)27項(xiàng)和刑事案件24項(xiàng)。《標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于法律援助的各個(gè)環(huán)節(jié),用簡潔的文字說明每個(gè)階段做什么、怎么做,使從事法律援助的工作人員對具體工作流程了然于胸,從而避免出現(xiàn)以往工作人員無所適從的狀況。
(二)業(yè)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化
為緩解案件激增帶來的管理壓力,進(jìn)一步方便當(dāng)事人申請辦理法律援助案件,規(guī)范法律援助各項(xiàng)工作,實(shí)現(xiàn)申請便捷、審批簡捷、服務(wù)快捷的法律援助目標(biāo),自2013年起,杭州市法律援助中心在全市范圍內(nèi)推廣法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)。該系統(tǒng)分為內(nèi)網(wǎng)外網(wǎng)兩個(gè)通道。法律援助申請或者咨詢者可以通過外網(wǎng)登陸,工作人員通過內(nèi)網(wǎng)反饋、指派案件、發(fā)送電子文書,律師通過外網(wǎng)專門賬戶進(jìn)入,下載文書,反饋工作進(jìn)展,通知辯護(hù)單位通過外網(wǎng)專門賬戶進(jìn)入,查看工作進(jìn)展。法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)集咨詢、申請、指派、監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)、檢索、工作協(xié)作等功能于一體,有效規(guī)范了法律援助的業(yè)務(wù)工作,提高法律援助案件的辦案質(zhì)量和效率。
(三)案件指派規(guī)范化
為了確保法律援助案件辦理質(zhì)量,形成相對固定的法律。援助服務(wù)資源,規(guī)范法律援助案件的指派工作,杭州市法律援助中心積極籌建全市法律援助資源庫。資源庫按照“自愿申請、擇優(yōu)錄用、優(yōu)先分配、動(dòng)態(tài)管理”的原則,積極吸收法律理論及實(shí)務(wù)專家、優(yōu)秀律師事務(wù)所和優(yōu)秀律師參加。通過公開招募、自愿報(bào)名和篩選錄用等步驟,最終確定了27家律師事務(wù)所和259名律師為杭州市法律援助資源庫首批志愿律師事務(wù)所和志愿律師。259名志愿律師平均執(zhí)業(yè)年限7.9年,既有從業(yè)20年以上的資深律師,也有刑辯、醫(yī)療、專利等領(lǐng)域的專家律師。志愿律師按專業(yè)特長分為刑事、民事(行政)兩大類,再按律師事務(wù)所名稱、律師個(gè)人姓氏筆畫排序。法律援助中心受理案件在資源庫志愿律師名冊中依排序指派。
(四)內(nèi)部管理精細(xì)化
為厘清各崗位工作職責(zé),落實(shí)好各項(xiàng)具體工作責(zé)任,逐步實(shí)現(xiàn)市法律援助中心內(nèi)部崗位管理的標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化,中心制訂了《杭州市法律援助中心工作清單》?!豆ぷ髑鍐巍穼⒅行母鲘徫坏穆氊?zé)進(jìn)行了細(xì)致的羅列,使每個(gè)崗位“干什么”一目了然。為進(jìn)一步解決每件事“怎么干”的問題,中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清單》,內(nèi)容涵蓋主任辦公會(huì)議、會(huì)務(wù)組織、培訓(xùn)管理、日常考勤、信息管理、固定資產(chǎn)管理等27項(xiàng)。《管理清單》對每個(gè)管理事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)致的羅列和說明,一方面細(xì)化了責(zé)任,做到職能清晰、職責(zé)明確,另一方面為客觀準(zhǔn)確考量工作奠定了基礎(chǔ)。
(五)質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化
為保障法律援助案件質(zhì)量,杭州市法律援助中心建立起“全程跟蹤、旁聽庭審、征求意見、質(zhì)量評(píng)估”常態(tài)化的質(zhì)量監(jiān)管體系。每個(gè)法律援助案件從申請、審批、指派、承辦、結(jié)案、歸檔都有專人負(fù)責(zé)監(jiān)督,實(shí)行“全程跟蹤”監(jiān)督。通過隨機(jī)抽查、大案要案重點(diǎn)關(guān)注等方式,認(rèn)真開展“旁聽庭審”工作,及時(shí)記錄律師在法庭上辯護(hù)、質(zhì)證等情況,并作為案件質(zhì)量評(píng)估的依據(jù)。建立當(dāng)事人和法官的“征求意見”機(jī)制,通過電話回訪、發(fā)放意見表等方式,向受援人和法官了解律師在會(huì)見、閱卷、庭審等階段的工作表現(xiàn)。開展“案件質(zhì)量評(píng)估”試點(diǎn),制訂《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》,組成評(píng)估專家組,通過隨機(jī)抽取的方式,對一定數(shù)量的法律援助案件進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估,作為全市案件質(zhì)量監(jiān)督的重要依據(jù)。
(六)工作站建設(shè)統(tǒng)一化
結(jié)合全市行業(yè)部門法律援助工作站實(shí)際發(fā)展情況,市法律援助中心重點(diǎn)開展全市行業(yè)部門法律援助工作站規(guī)范化創(chuàng)建活動(dòng),制定了《杭州市行業(yè)部門法律援助工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《杭州市行業(yè)部門法律援助工作站考評(píng)細(xì)則》,通過創(chuàng)建活動(dòng)做到全市行業(yè)部門法律援助工作站“五個(gè)統(tǒng)一”,即:統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、統(tǒng)一工作職責(zé)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一評(píng)價(jià)模式,并確保行業(yè)部門工作站的規(guī)范運(yùn)作達(dá)到“十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”,即:依照程序設(shè)立,外觀整齊統(tǒng)一,基本設(shè)施齊全,隊(duì)伍建設(shè)到位,工作職責(zé)明確,工作內(nèi)容有量,業(yè)務(wù)制度規(guī)范,運(yùn)行機(jī)制正常,亮點(diǎn)特色明顯,社會(huì)影響較好。
四、加強(qiáng)地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的若干思考
為進(jìn)一步推進(jìn)地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè),應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)六個(gè)統(tǒng)一:機(jī)構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理軟件統(tǒng)一、工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)一、內(nèi)部管理制度統(tǒng)一。
(一)機(jī)構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一
地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)定為何種性質(zhì)?從職責(zé)承擔(dān)、事業(yè)單位改革趨勢和國外法律援助發(fā)展趨勢來看,應(yīng)逐步統(tǒng)一為行政性質(zhì)的機(jī)構(gòu),定編制、定職能、定崗位、定人員。如此定性的原因在于三方面的考量:一是從職責(zé)承擔(dān)考量。法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要是受理、審查、指派以及指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職責(zé)。這些都是行政職責(zé)。按照依法行政的原則,理應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是從事業(yè)單位改革趨勢考量。《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出:“按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對承擔(dān)行政職能的,逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”,因此,承擔(dān)行政職能的事業(yè)性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)在此次事業(yè)單位改革大潮中,逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。三是從國外法律援助發(fā)展趨勢考量??疾煊?、德國等西方發(fā)達(dá)國家,他們在法律援助的管理上都強(qiáng)化了政府的管理責(zé)任。從律師協(xié)會(huì)到獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)再到政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變化,可以看出西方發(fā)達(dá)國家法律援助管理的行政化趨勢。其目的在于加強(qiáng)政府的監(jiān)管職責(zé),防止法律援助經(jīng)費(fèi)被濫用,提高法律援助的工作效率和質(zhì)量 ②。
在機(jī)構(gòu)體系上,借鑒國外的做法,結(jié)合我們的實(shí)際,建議地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)采取“一塊牌子,一套班子”的機(jī)構(gòu)模式,取消同一層級(jí)法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)的區(qū)分。在具體職能設(shè)置上,應(yīng)考慮如何在不同層級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)之間劃分事權(quán)。在職能定位上,同一層級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一職能設(shè)置,地級(jí)市法律援助機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)法律援助申請的受理、審查、指派,支付費(fèi)用以及對區(qū)縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo) ③,區(qū)別于省級(jí)機(jī)構(gòu)制定政策為主的職責(zé),較區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)又多了業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)。
(二)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一
從現(xiàn)實(shí)情況看,現(xiàn)有的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往側(cè)重于辦案人員的服務(wù)態(tài)度和形式程序的完整性,比如辦理法律援助手續(xù)是否及時(shí);會(huì)見、閱卷、開庭是否及時(shí);是否與受援人及時(shí)溝通意見及辦案進(jìn)展情況;對受援人的權(quán)利是否及時(shí)履行了告知義務(wù);各種法律文書的制作質(zhì)量等。至于涉及案件實(shí)質(zhì)內(nèi)容的評(píng)判和監(jiān)督,還較欠缺。下一步制定統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),既要考慮形式和程序的完整性也要涵蓋實(shí)質(zhì)指標(biāo),主要指法律服務(wù)技能的細(xì)化指標(biāo)。其中,形式、程序性指標(biāo)包括:(1)會(huì)見受援人及提供咨詢情況;(2)閱卷情況;(3)法律文書制作情況;(4)告知與報(bào)告義務(wù)履行情況;(5)辦案效率;(6)服務(wù)態(tài)度等。實(shí)質(zhì)性指標(biāo)主要指法律技能、與當(dāng)事人打交道的技能、與法庭的互動(dòng)、與對方的互動(dòng),具體包括:(1)辯護(hù)或代理的觀點(diǎn)是否正確;(2)適用法律是否正確;(3)辯護(hù)或代理意見是否被采納;(4)是否最大限度地維護(hù)了受援人的合法權(quán)益;(5)決定案件勝負(fù)的關(guān)鍵證據(jù)是否取到;(6)受援人的訴訟風(fēng)險(xiǎn)是否得到控制;(7)庭審中的表現(xiàn)情況;(8)法律效果和社會(huì)效果;(9)當(dāng)事人評(píng)價(jià)和相關(guān)機(jī)構(gòu)反饋意見等。
(三)管理軟件統(tǒng)一
目前,不少地區(qū)的法律援助機(jī)構(gòu)都開發(fā)并應(yīng)用了法律援助的網(wǎng)上辦公系統(tǒng),但是在實(shí)踐中,由于管理軟件不是按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā),不同機(jī)構(gòu)之間管理軟件中的數(shù)據(jù)無法交換、銜接。因此,應(yīng)逐步建立和推行全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理軟件。首先,要成立一個(gè)專門的開發(fā)小組,其中既要有精通法律援助業(yè)務(wù)的人員,也要有信息技術(shù)方面的專家。他們應(yīng)對法律援助業(yè)務(wù)有深刻的理解,對網(wǎng)絡(luò)信息的前沿技術(shù)比較熟悉。第二,管理軟件系統(tǒng)的開發(fā)要進(jìn)行需求分析,但是指望一次性把需求交代清楚,而后全盤托付給軟件開發(fā)商的想法是不現(xiàn)實(shí)的。提出需求一方必須以不同的用戶身份進(jìn)入系統(tǒng),對各項(xiàng)功能反復(fù)演示,測試數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性和準(zhǔn)確性。第三,要讓基層的法律援助工作人員參與測試,聽取他們的意見,在不同地區(qū)試行的基礎(chǔ)上再正式投入運(yùn)行。當(dāng)然建立、應(yīng)用完善的全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理軟件不是一蹴而就的,可能需要一年兩年甚至更長的時(shí)間,因此,在統(tǒng)一的管理軟件應(yīng)用前,一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的辦法是,制定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范,讓有條件的法律援助機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)管理軟件,并在本行政區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行 ④。
(四)工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一
法律援助工作站建設(shè)要在發(fā)揮其實(shí)際作用上著力,這就需要對工作站的設(shè)立、職責(zé)、人員、經(jīng)費(fèi)、制度等關(guān)鍵性因素進(jìn)行規(guī)范,避免其徒有虛名。一是設(shè)立程序統(tǒng)一。工作站一般按照“行政級(jí)別對應(yīng)、統(tǒng)一布局、按需設(shè)置”的原則設(shè)立。具體包括兩方面要求:一要有設(shè)立需求。即管理和服務(wù)的對象為法律援助的工作對象,對法律援助的需求量較大。二要按程序設(shè)立。所在行業(yè)部門向同級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)提出書面申請,法律援助機(jī)構(gòu)自收到書面申請后進(jìn)行書面及實(shí)地審查,作出是否同意的批復(fù)。二是工作職責(zé)明確。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和行業(yè)部門的工作站在職能設(shè)置上或有不同,但從基本職能上看,應(yīng)有較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。工作站主要負(fù)責(zé)接待群眾的來訪、來電、來信,解答法律咨詢,代擬法律文書;負(fù)責(zé)接受申請并進(jìn)行初審,并按規(guī)定轉(zhuǎn)送援助機(jī)構(gòu);及時(shí)向主管行業(yè)部門和本級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)報(bào)告工作情況等。三是人員配備合理。為保障工作站有效開展工作,工作站應(yīng)當(dāng)配備具有法律專業(yè)大專以上學(xué)歷的專職和兼職工作人員若干名,有條件的地方應(yīng)聘請一支相對固定的法律工作者隊(duì)伍為主要依靠力量。四是業(yè)務(wù)制度健全。有值班接待制度、服務(wù)承諾制度、首問責(zé)任制度、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度等各項(xiàng)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,以確保工作站規(guī)范、有序運(yùn)行。
(五)經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)一
建議探索分級(jí)撥款的經(jīng)費(fèi)保障模式,減少因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)保障的巨大差距。進(jìn)一步探索費(fèi)用分擔(dān)制,解決財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的問題。具體舉措如下:一是探索分級(jí)撥款經(jīng)費(fèi)保障模式。由于法律援助經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政保障,因此會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法律援助經(jīng)費(fèi)多而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)少的情況,這不利于資源的公平分配??疾靽饨?jīng)費(fèi)管理模式,不少國家采用了分級(jí)撥款的方式,例如英國,其法律援助的全部經(jīng)費(fèi)幾乎都來自中央財(cái)政,刑事法律援助案件經(jīng)費(fèi)完全由中央財(cái)政承擔(dān)。地方財(cái)政有少量投入,用于社區(qū)服務(wù)。在加拿大,有聯(lián)邦政府和省政府撥款,是兩級(jí)政府撥款。參考國外的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國實(shí)際,建議進(jìn)一步探索分級(jí)撥款的經(jīng)費(fèi)保障方式,由中央和地方共同承擔(dān)法律援助經(jīng)費(fèi)保障,其中中央財(cái)政主要用于支付刑事法律援助經(jīng)費(fèi),地方政府財(cái)政撥款主要支付民事及其他的法律援助經(jīng)費(fèi),包括法律援助機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)。二是探索法律援助費(fèi)用當(dāng)事人分擔(dān)制度。費(fèi)用分擔(dān)制度有利于提高法律援助經(jīng)費(fèi)的有效使用率,使有限的法律資源能讓更多困難群眾享用,從而促進(jìn)法律援助范圍的擴(kuò)大,同時(shí)也能有效解決財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的問題,有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障的統(tǒng)一。費(fèi)用分擔(dān)一般限于民事、行政領(lǐng)域的法律援助;就刑事法律援助而言,世界各國無論是大陸法系還是英美法系,一般都由國家承擔(dān)費(fèi)用。
(六)內(nèi)部管理制度統(tǒng)一
要從規(guī)范人員管理、明確崗位職責(zé)和完善監(jiān)督機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理制度的統(tǒng)一。一是規(guī)范人員管理。根據(jù)近年案件數(shù)量和增長速度以及行政管理的職責(zé)要求,合理配備人員。建立人員準(zhǔn)入制度,制定統(tǒng)一的法律援助工作人員資質(zhì)要求和錄用方法,人員隊(duì)伍中應(yīng)有一定比例的法律專業(yè)人員和具有法律職業(yè)資格的人員。二是明確內(nèi)部崗位職責(zé)。進(jìn)一步明確法律援助工作人員的崗位設(shè)置及職責(zé)要求,做到職能清晰、職責(zé)明確。配備專職的法律援助工作人員,應(yīng)保證有專人負(fù)責(zé)案件質(zhì)量監(jiān)督檢查工作;有專人負(fù)責(zé)受理、審查、指派案件、支付辦案補(bǔ)貼;有專人負(fù)責(zé)信息報(bào)送、統(tǒng)計(jì)分析、檔案管理等工作。三是完善監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。建立完善激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制,對取得突出成績的法律援助機(jī)構(gòu)和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì),加大對違法違紀(jì)行為的查處力度,嚴(yán)格責(zé)任追究。建立并落實(shí)法律援助機(jī)構(gòu)人員任用、職務(wù)晉升、薪酬待遇與德才表現(xiàn)、工作業(yè)績相掛鉤的制度,將法律援助機(jī)構(gòu)人員穩(wěn)定在基層。
(責(zé)任編輯 趙海鷗)
省級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)政策的制定和監(jiān)督,縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)法律援助的具體實(shí)施。但實(shí)踐中,各地同一層級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)其職責(zé)又不盡相同,一些省級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)也受理、審查部分援助案件的申請,一些地市級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)也擬定政策,職責(zé)定位較為混亂。
浙江省法律援助中心:《淺談?dòng)聡靼嘌赖姆稍贫取?,《浙江省法律援助?014年第2期。
探究國務(wù)院《法律援助條例》制訂的本意,筆者認(rèn)為《條例》把負(fù)責(zé)受理、審查和指派的組織實(shí)施職能僅賦予地級(jí)市及以下法律援助機(jī)構(gòu)。因?yàn)椤稐l例》第5條把法律援助機(jī)構(gòu)界定為:由直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級(jí)人民政府司法行政部門“確定”的,“負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請,指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助”的機(jī)構(gòu)。
翟潔君:《關(guān)于建立法律援助信息管理系統(tǒng)的思考》,《中國司法》2007年第9期。